趙文婧

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

一、稅往低處流

稅收是國(guó)家財(cái)政收入的一個(gè)主要來(lái)源，地方財(cái)政收入主要來(lái)源于上級(jí)支付和地方稅收收入，而相比于上級(jí)支付，地方稅收能更強(qiáng)有力地提供公共物品和服務(wù)。因此對(duì)于地方政府而言，為了更準(zhǔn)確和更高效地提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)各自地方社會(huì)福利最大化，須要采取各種稅收手段吸引稅源以增加財(cái)政收入，從而導(dǎo)致形成了以稅收為主要手段的地方間競(jìng)爭(zhēng)[1]。

對(duì)于納稅企業(yè)而言，自然是哪里稅率低，哪里稅收優(yōu)惠多則會(huì)選擇哪里。因而地方政府也不得不采取各種稅收的手段來(lái)吸引稅源，讓稅收流往本地方政府。

二、我國(guó)現(xiàn)行地方稅收手段

（一）稅收優(yōu)惠

通過(guò)免除、退補(bǔ)、減免等特定形式對(duì)特定納稅人群體給予優(yōu)惠，在稅收競(jìng)爭(zhēng)中具有十分明顯的行業(yè)發(fā)展引導(dǎo)作用，也十分有利于保障特定納稅人的利益。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府在招商引資的過(guò)程習(xí)慣做出各種稅收減免承諾，并且對(duì)于吸引投資的激勵(lì)作用十分明顯。因此，我國(guó)地方稅收競(jìng)爭(zhēng)中，雖然地方政府不具有稅收立法權(quán)，為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往會(huì)用足稅收優(yōu)惠措施。

（二）財(cái)政返還

地方政府對(duì)外來(lái)投資的企業(yè)，依據(jù)投資規(guī)模及上繳稅金情況，按一定比例由地方財(cái)政出資向企業(yè)返還上繳的稅金。在地方稅收競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，財(cái)政返還作為主要手段，地方政府會(huì)以之為事前承諾吸引企業(yè)，但是缺乏對(duì)于企業(yè)是否符合財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)條件的考察，這經(jīng)常性造成國(guó)家或者地方稅收的流失，明顯不利于國(guó)家或地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）增加特定支出

企業(yè)在做投資選擇時(shí)，十分注重地方區(qū)位因素的考慮，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、行政服務(wù)效率和稅收征管服務(wù)等因素。因此，我國(guó)地方政府在地方稅收競(jìng)爭(zhēng)中十分熱衷于建設(shè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，通過(guò)特定區(qū)域公共配套的建設(shè)，提供完善的配套措施，希望通過(guò)聚集效應(yīng)，在具備規(guī)模優(yōu)勢(shì)的條件下吸引企業(yè)投資。

三、現(xiàn)階段我國(guó)地方稅收競(jìng)爭(zhēng)存在的問(wèn)題

（一）越法變相稅收減免

我國(guó)稅收立法權(quán)高度集中于中央，地方政府對(duì)于稅收優(yōu)惠政策的制定必須在稅收法律、法規(guī)規(guī)定的范圍，不可以自行逾越法律規(guī)定進(jìn)行擅自減免[2]。但是在地方稅收競(jìng)爭(zhēng)實(shí)踐中，為了更有效或更快速地招商引資或者保有原本的企業(yè)，很多地方政府會(huì)變相進(jìn)行稅收立法，超越法律規(guī)定權(quán)限范圍制定隱蔽的稅收優(yōu)惠政策，或者擴(kuò)大原本稅收優(yōu)惠的適用范圍。

（二）過(guò)度財(cái)政返還造成稅收扭曲

在地方稅收競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府為了吸引企業(yè)投資，往往在事前會(huì)承諾財(cái)政返還，即稅款的先征后返。在實(shí)際中，地方政府主要是在征收企業(yè)的有關(guān)地方稅稅種收入后，會(huì)按照約定的比例直接或者以財(cái)政支出的形式，或全部的稅收收入返還給企業(yè)，這樣的手段十分有利于地方政府吸引資本、人才等要素進(jìn)入本轄區(qū)。但是，在實(shí)際運(yùn)行中，地方政府出于競(jìng)爭(zhēng)之需要，常常會(huì)把返還比例約定得過(guò)高，這造成地方財(cái)政收入的嚴(yán)重流失。

（三）地區(qū)性稅收保護(hù)違反稅收公平

地方稅收競(jìng)爭(zhēng)中，我國(guó)地方政府還通過(guò)建設(shè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)作為稅收競(jìng)爭(zhēng)的一種方式。地方政府在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)投入了特定的財(cái)政支出，并已經(jīng)完善了最基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)又設(shè)置了相應(yīng)的地區(qū)性稅收保護(hù)。原本經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)聚集的作用，有利于快速增強(qiáng)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，增加政府財(cái)政收入。但是實(shí)際中，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)逐漸呈現(xiàn)出重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源的情況，并且形成了嚴(yán)重的地區(qū)性稅收保護(hù)，違反了稅收公平原則。在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的過(guò)程中，位于不同類(lèi)型或者級(jí)別的開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的同一類(lèi)型企業(yè)可能享受不同的稅收優(yōu)惠政策，這從客觀上造成同類(lèi)型企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的不公平。開(kāi)發(fā)園區(qū)之間也會(huì)開(kāi)展十分激烈的稅收競(jìng)爭(zhēng)，出于過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的需求，園區(qū)之間總是不斷調(diào)整和出臺(tái)新的稅收優(yōu)惠政策，形成相互攀比，造成園區(qū)的稅收保護(hù)十分明顯，這顯然不利于我國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)的均衡發(fā)展。往往相鄰園區(qū)之間都會(huì)爭(zhēng)相出臺(tái)新的優(yōu)惠政策，相互攀比，逐漸陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)的境地。

四、結(jié)語(yǔ)

“競(jìng)爭(zhēng)”其本身并不存在明確傾向的褒義或貶義，需要以相對(duì)獨(dú)立客觀的視角進(jìn)行判斷。地方稅收競(jìng)爭(zhēng)也是“競(jìng)爭(zhēng)”的一種，其本身也不存在好或壞的價(jià)值定義，對(duì)于其評(píng)價(jià)應(yīng)該放置于具體的運(yùn)行情況下進(jìn)行分析，取決于地方政府是否采取了過(guò)度、不合法的競(jìng)爭(zhēng)手段，或者此稅收競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)于社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響。可以明確稅收競(jìng)爭(zhēng)既可能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也可能破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序；既可能實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展也可能造成經(jīng)濟(jì)歧視或稅收不公平[3]。簡(jiǎn)言之，其具有雙重效應(yīng)。

我們需要明確的是，在任何市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)行為都應(yīng)該有相應(yīng)的規(guī)則進(jìn)行約束。只有相應(yīng)的制度規(guī)制，才能確保競(jìng)爭(zhēng)在合法、合規(guī)的軌道上有序運(yùn)行，才能有效防止競(jìng)爭(zhēng)異化和降低競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)產(chǎn)生的可能性。因此，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方稅收競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)出“正當(dāng)”與“效率”，就必須對(duì)地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)設(shè)置相應(yīng)的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)地方稅收競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)正、負(fù)效應(yīng)抵扣后呈現(xiàn)出“正”向發(fā)展。