劉曉瑞 趙鈺

摘 要：分析了在農(nóng)村人居環(huán)境整治中引入PPP模式的優(yōu)勢，基于現(xiàn)有實踐經(jīng)驗探索了農(nóng)村人居環(huán)境整治PPP項目的實現(xiàn)途徑。

關鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境整治;PPP模式;鄉(xiāng)村振興;實現(xiàn)途徑

文章編號：1004-7026（2019）19-0028-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F283? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 研究背景

為加快推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，進一步提升農(nóng)村人居環(huán)境水平，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2018年2月印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》。2019年中央一號文件《關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，做好“三農(nóng)”工作的若干意見》指出，要“扎實推進鄉(xiāng)村建設，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務短板”，再次強調(diào)要改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快農(nóng)村人居環(huán)境整治，進一步提升農(nóng)村宜居水平。

農(nóng)村人居環(huán)境整治以建設美麗宜居村莊為導向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向。這項提升工程關系到廣大農(nóng)村居民的生活水平，關系到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的吸引力，關系到美麗鄉(xiāng)村建設的工程質(zhì)量，關系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。

近年來，農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展水平不協(xié)調(diào)、部分地區(qū)臟亂差等問題仍然突出[1]。發(fā)生此現(xiàn)象的原因眾多，整治力度有限是重要原因之一。一方面，政府精力有限。農(nóng)村人居環(huán)境整治項目數(shù)量眾多、整治條件各異、整治細節(jié)工作繁雜，全面整治工作涉及項目實地考察調(diào)研、設計、施工、驗收及后期運行管護等一系列工作。政府部門既是整治項目的投資者，又是監(jiān)管者與實施者，需要投入大量精力。受限于部門人力與物力等客觀因素，這種項目全程環(huán)節(jié)集于一身的現(xiàn)狀并不利于項目順利開展。另一方面，財政支持力度有限。近年來，農(nóng)村人居環(huán)境建設投入資金絕對數(shù)額有所增長，但相較于農(nóng)村建設總體資金而言，投入比例不高。相較于實際投資需求而言，資金供給有限，無法保證項目正常建設或管護，造成人居環(huán)境整治效果不佳。

基于以上現(xiàn)實因素，為有效開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，推進整治項目順利開展，加快人居環(huán)境水平提升，嘗試在人居環(huán)境整治中引入PPP模式，探討了整治項目中該模式的優(yōu)勢及實現(xiàn)途徑。

2? 農(nóng)村人居環(huán)境整治引入PPP模式的優(yōu)勢

PPP模式是指為開展基礎設施建設、提供公共產(chǎn)品或服務，政府公共部門與非政府主體針對特定的公共項目進行合作，利用各自所擁有的資源形成優(yōu)勢互補、利益共享、風險共擔的長期契約關系。將PPP模式引入農(nóng)村人居環(huán)境整治項目具有明顯的優(yōu)勢[2]。

2.1? 納入利益相關主體，提高項目實施效率

在農(nóng)村實施人居整治項目可以優(yōu)化農(nóng)村居住環(huán)境、美化村容村貌、提升鄉(xiāng)村居住水平，整治項目具有公共產(chǎn)品的特性。整治后良好的鄉(xiāng)村整體環(huán)境可以吸引觀光采摘、休閑度假、科普教育等項目開發(fā)，存在一定的收益性，對非政府主體進行投資具有一定的吸引力。因此，在PPP模式下，可以將項目實施后的利益相關者（政府與非政府主體）納入到項目的設計與實施階段，雙方有動力開展合作、科學設計、積極建設，促成人居環(huán)境整治項目的順利實施。

2.2? 吸收社會資本，拓寬項目建設融資渠道

人居整治項目類目眾多，資金需求量巨大。在傳統(tǒng)整治模式下，政府擔任項目的設計者、投資者、實施者和監(jiān)督者等多重職責，項目資金來源主要依靠于政府財政支出。資金支持規(guī)模不足，財政服務人員有限，支持力度與進度與項目所需存在一定差距，不利于項目及時開展與順利實施。引入PPP模式后，政府通過特許經(jīng)營或政策補貼等方式，調(diào)動社會資本參與整治項目，增加資金來源，拓寬融資渠道，有利于緩解項目資金短缺問題，推動了人居環(huán)境整治項目的順利進行。

2.3? 優(yōu)勢互補，提升項目質(zhì)量水平

改善農(nóng)村人居環(huán)境是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務，包括農(nóng)村生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村容村貌提升、規(guī)劃管理、建設與管護機制等內(nèi)容。這些重點任務的子任務繁多、差異性較大，項目從設計、實施到后期維護階段需要投入大量的時間精力，以及人力與物力。各種項目內(nèi)容專業(yè)不一，若單靠政府提供的幫助，難以滿足項目需要。

在PPP模式下，政府與非政府主體可以優(yōu)勢互補，提高項目的科學性與整體效率[3]。政府可以發(fā)揮自身在政策制定、財政補貼和項目監(jiān)管等方面的優(yōu)勢，非政府主體可以在專業(yè)人才、管理水平和先進技術等方面發(fā)揮所長。兩者在項目合作中各取所需，實現(xiàn)資源整合，從而提高項目質(zhì)量。

3? 農(nóng)村人居環(huán)境整治項目PPP模式實現(xiàn)途徑

將PPP模式引入農(nóng)村人居環(huán)境整治中具有明顯優(yōu)勢，因此，近年來政府文件中多次提及要吸引社會資本力量積極參與。在實踐中，PPP模式參與鄉(xiāng)村振興項目數(shù)量穩(wěn)中有升[4]。根據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019年8月，PPP項目中農(nóng)業(yè)類項目累計有74項，占全部項目比重0.8%（如圖1所示），累計項目投資額為834億元，占比0.6%（如圖2所示），發(fā)展態(tài)勢良好。

但由于起步時間較晚、模式成熟度不高，PPP項目應用還存在法律法規(guī)完善度不高、行業(yè)規(guī)范性不強、專業(yè)復合型人才缺乏等實際問題。為了將PPP模式更好地應用于農(nóng)村人居環(huán)境整治中，需要探索有效的途徑（如圖3所示）。整合各方資源，補齊農(nóng)村人居環(huán)境短板，為如期實現(xiàn)全面建成小康社會目標打下堅實基礎。

3.1? 加強政策支持力度

PPP模式可以有效調(diào)動社會力量參與人居環(huán)境整治項目的積極性，吸引社會資本投入整治項目，但這需要政府部門在政策方面提供大力支持。在政策引導方面，政府應當繼續(xù)明確吸收社會資本參與整治項目的導向性不變，允許社會力量參與提供公共產(chǎn)品和服務的建設項目，確保政府與社會力量的合作意愿長久持續(xù)。在政策制定方面，政府需要在稅收優(yōu)惠、財政補貼等方面給予PPP模式有力支持，在項目開發(fā)過程中發(fā)揮財政資金的杠桿作用，制定項目開發(fā)過程中非政府主體可以享受的項目補貼，明確項目建成后的營運過程收益分配方式，吸引社會力量參與。

3.2? 完善法律保證制度

PPP項目具有建設周期長、投入資金額度大、投入回收慢、項目收益不確定性較大等特點。非政府主體參與此類項目的風險程度較高，社會資本的逐利性有可能損害政府公共產(chǎn)品及服務的社會效益。為了減少社會力量參與的后顧之憂，規(guī)范社會力量參與方式，需要盡快完善PPP項目的法律保障。通過立法明確項目參與主體的職責范圍，列出在項目合作過程中的政府權力清單與社會資本職責范圍，規(guī)范雙方合作方式及內(nèi)容，保證整治項目的社會效益，滿足社會力量收益需求，避免在長期項目建設及營運過程中因雙方職責不明確而損傷合作利益和影響合作的積極性[5]。

3.3? 加快專業(yè)人才培養(yǎng)

在農(nóng)村人居環(huán)境整治項目中引入PPP模式，需要在前期設計、實施建成至后期維護階段由專業(yè)人才通力合作，提供專業(yè)服務。人居環(huán)境整治的PPP項目人員不僅需要熟悉PPP模式運作流程與關鍵問題節(jié)點，還需要熟悉農(nóng)業(yè)政策、具備農(nóng)業(yè)知識和了解農(nóng)村實際情況。因此，為保證PPP整治項目的順利開展，需要加快項目專業(yè)人才培養(yǎng)。一方面，可以通過“政府+企業(yè)+高?！钡娜瞬排囵B(yǎng)方式，將PPP項目內(nèi)容導入課題研究、課程實踐調(diào)研和課程內(nèi)容設計等，培養(yǎng)一批PPP項目的專業(yè)復合人才。另一方面，可以通過高校開展社會服務的方式，在農(nóng)業(yè)職能部門開展PPP模式運作內(nèi)容講座，對企業(yè)PPP項目工作人員進行農(nóng)業(yè)知識培訓，完善現(xiàn)有工作人員的知識體系，減少溝通成本，提高合作效率。

4? 結束語

在農(nóng)村人居環(huán)境整治項目中運用PPP模式，可以有效提高項目的實施效率與質(zhì)量，推進整治工作順利進行，有利于實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的整體改善。在實踐過程中，應當基于PPP項目的實施難點，借鑒成功項目的實施經(jīng)驗，在政策支持、法律保障和人才培養(yǎng)方面的實施細節(jié)下功夫，充分發(fā)揮模式優(yōu)勢，進行多方資源整合，緩解傳統(tǒng)模式下整治項目面臨的現(xiàn)實困境，推動農(nóng)村人居環(huán)境整治項目順利開展。