曹亞偉（中國海洋大學(xué)法學(xué)院講師、中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院研究員）

黨的十九大報告提出，“推動形成全面開放新格局，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港?！苯ㄔO(shè)自由貿(mào)易港是我國新形勢下探索以開放促改革促發(fā)展的重要舉措，制度創(chuàng)新是自貿(mào)港建設(shè)實(shí)效的核心和關(guān)鍵?，F(xiàn)行授權(quán)立法模式已經(jīng)不能滿足我國自貿(mào)港立法創(chuàng)新需求。借鑒國外自貿(mào)港立法經(jīng)驗對我國自貿(mào)港進(jìn)行專門立法，勢在必行。

自由貿(mào)易港的法律界定

目前國際上沒有自貿(mào)港的明確法律界定。學(xué)界通常參考1974年生效的《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》中對于自由區(qū)的定義：“締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這一部分的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為在關(guān)境之外?！睂?shí)踐中，自由區(qū)、自由港和自由貿(mào)易港常作為同義詞交叉使用。從邏輯上講，自由區(qū)涵蓋自由港，自由港涵蓋自由貿(mào)易港。2017年11月10日，時任國務(wù)院副總理汪洋在《人民日報》發(fā)表題為《推動形成全面開放新格局》文章，文中提到：“自由港是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。”從國際自由貿(mào)易港的實(shí)踐來看，自由貿(mào)易港在具備傳統(tǒng)港口功能的同時，具有一個區(qū)別于以往港口的獨(dú)特性質(zhì)——治外法權(quán)。美國學(xué)者認(rèn)為，從進(jìn)口國海關(guān)對貨物的流通控制角度而言，自由貿(mào)易港屬于豁免管轄的域外區(qū)域?？偨Y(jié)而論，在自由貿(mào)易港內(nèi)，一國自然人或企業(yè)不受所在國管轄，如同處于他們所在國領(lǐng)土以外。

綜上，自由貿(mào)易港的法律地位源于海關(guān)法的授權(quán)，初衷在于豁免海關(guān)關(guān)稅和相關(guān)稅費(fèi)，實(shí)現(xiàn)國際貿(mào)易的自由流通。但伴隨自由貿(mào)易港的發(fā)展，其已經(jīng)不局限于貿(mào)易便利化，而發(fā)展成為包含資本進(jìn)出自由、投資與金融開放、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集等重要功能的綜合區(qū)域?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》明確提出：“學(xué)習(xí)借鑒國際自由貿(mào)易港建設(shè)經(jīng)驗，不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點(diǎn)，而以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)。在內(nèi)外貿(mào)、投融資、財政稅務(wù)、金融創(chuàng)新、出入境等方面探索更加靈活的政策體系、監(jiān)管模式和管理體制，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強(qiáng)的開放新高地。”因此，我國自貿(mào)港的建設(shè)是在自貿(mào)試驗區(qū)實(shí)踐基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化，其必然超過傳統(tǒng)自貿(mào)港的單一貿(mào)易便利化職能，擔(dān)負(fù)著綜合創(chuàng)新的改革使命。

制度供給關(guān)涉自由貿(mào)易港建設(shè)成效

我國自由貿(mào)易港建設(shè)旨在實(shí)現(xiàn)基于貿(mào)易、投資、金融制度改革的綜合創(chuàng)新。制度供給直接關(guān)系自貿(mào)港建設(shè)成效。前已述及，我國自由貿(mào)易港的建設(shè)是自由貿(mào)易試驗區(qū)經(jīng)驗的進(jìn)一步總結(jié)和深化。自由貿(mào)易試驗區(qū)先行先試過程中制度供給不足，已經(jīng)嚴(yán)重制約了自貿(mào)試驗區(qū)的實(shí)施效果。從各國自由貿(mào)易港的實(shí)踐經(jīng)驗來看，均采用“先立法、后設(shè)港”的思路，以確保自由貿(mào)易港的運(yùn)行有法可依，保障自由貿(mào)易港的建設(shè)和實(shí)施效果。

（一）制度供給不足影響我國自貿(mào)試驗區(qū)實(shí)施效果

雖然中國自貿(mào)試驗區(qū)取得了試驗成就，但是，應(yīng)當(dāng)看到，中國自貿(mào)試驗區(qū)采取“先試行、后立法”的方式，與國際通行的“先立法、再運(yùn)行”通行做法存在差別。這一差別帶來的后果是自貿(mào)試驗區(qū)法制保障滯后，制度供給不足，這進(jìn)一步影響了自貿(mào)試驗區(qū)的實(shí)施效果，具體表現(xiàn)為：（1）自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)域定位不明晰，擴(kuò)大開放預(yù)期不穩(wěn)定，過分依賴地方立法的主動性和創(chuàng)制性，使得改革缺乏前瞻性和大局觀，阻礙自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展進(jìn)程。（2）部門協(xié)同的被動性和消極性。由于缺乏事前立法，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)過程中的央地部門協(xié)同、地方各垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同缺乏充分的法律依據(jù)，導(dǎo)致自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)整合能力弱，改革方案制定與實(shí)施的協(xié)同效應(yīng)均較弱。（3）自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)實(shí)踐過程中必然涉及與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突，在立法缺位的情形下法律沖突問題難以解決。法律沖突的久拖不決則遲滯了自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新步伐，導(dǎo)致自貿(mào)試驗區(qū)改革難有作為。

由此，自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展面臨一個無法調(diào)和的矛盾：一方面自貿(mào)試驗區(qū)需要進(jìn)行體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新，另一方面，由于立法缺位導(dǎo)致自貿(mào)試驗區(qū)法律定位不明，管理機(jī)構(gòu)難以打破權(quán)力藩籬，制度創(chuàng)新也難以獲得有效支撐。以上海自貿(mào)試驗區(qū)金融監(jiān)管體制改革為例，該項改革涉及我國整體金融監(jiān)管體制，自貿(mào)試驗區(qū)本身缺乏法律授權(quán)，盡管其在簡政放權(quán)方面取得了一定成效，但是我國金融監(jiān)管體制普遍存在的分業(yè)監(jiān)管弊端在自貿(mào)區(qū)建設(shè)和改革實(shí)踐中仍然難以改變。各金融監(jiān)管部門在自貿(mào)試驗區(qū)的政策難以協(xié)調(diào)，無法形成監(jiān)管合力，從而極大制約了上海自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大金融開放的能力。

（二）域外自由貿(mào)易港相關(guān)立法實(shí)踐的經(jīng)驗總結(jié)

相較于我國自貿(mào)試驗區(qū)實(shí)踐先行的方式，國外在自由區(qū)（包含自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港）的建設(shè)過程中普遍采取“先立法、后實(shí)踐”的方式。

1.美國

美國是最早主張自貿(mào)試驗區(qū)立法的國家之一。早在20世紀(jì)30年代即頒布實(shí)施了《1934年對外貿(mào)易區(qū)法》，后歷經(jīng)多次修訂、日趨完善。該法案給出了“對外貿(mào)易區(qū)”的明確定義，“即位于進(jìn)口港或毗連進(jìn)口港處的一個有限的進(jìn)口區(qū)域，美國海關(guān)負(fù)責(zé)督查，美國對外貿(mào)易區(qū)委員會負(fù)責(zé)管理?！庇纱丝梢钥闯觯绹C布該法案最初是將“對外貿(mào)易區(qū)”定位為傳統(tǒng)自由貿(mào)易港。但是，隨后的歷次修改則體現(xiàn)了美國對“對外貿(mào)易區(qū)”職能定位和發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整，將其定位為“加速和鼓勵對外貿(mào)易的發(fā)展和其他目的”。該法案在簡化美國海關(guān)程序的基礎(chǔ)上，力圖鼓勵新興產(chǎn)業(yè)來美國投資，為美國自由港和自貿(mào)區(qū)的發(fā)展提供了制度保障。

2.歐盟

《歐盟海關(guān)法典》專設(shè)“自由區(qū)”一節(jié)，分別規(guī)定“自由區(qū)設(shè)置”“自由區(qū)內(nèi)的建筑和活動”“向海關(guān)提交貨物與安置貨物的程序”“在自由區(qū)的歐盟貨物”“在自由區(qū)的非歐盟貨物”“從自由區(qū)提取貨物”“通關(guān)狀態(tài)”。該規(guī)定明確如果貨物從自由區(qū)運(yùn)出，進(jìn)入歐盟關(guān)境區(qū)域或者置于海關(guān)監(jiān)管程序之下，它們將被視為非歐盟貨物。除非其作為歐盟貨物的海關(guān)地位已經(jīng)被證明。但是，為了實(shí)施歐盟共同農(nóng)業(yè)和商業(yè)政策，這些貨物將會被視為歐盟貨物，除非已經(jīng)證明這些貨物不具備歐盟貨物的海關(guān)地位。因此，歐盟并未專門在法典中明確對自由貿(mào)易港的規(guī)制，而是將其納入自由區(qū)的范疇作統(tǒng)一規(guī)定。這些規(guī)定為歐盟自由港和自貿(mào)區(qū)的建設(shè)提供了依據(jù)。

3.韓國

韓國自由貿(mào)易港的建設(shè)也是遵循立法先行的思路，其馬山自由出口區(qū)的建設(shè)依托《自由貿(mào)易區(qū)設(shè)置條例》，依據(jù)《濟(jì)州國際自由城市特別法》對依托濟(jì)州島建設(shè)的自由區(qū)進(jìn)行法律定性，將之界定為濟(jì)州特別自治島，從而明確了濟(jì)州島的自由港地位和相應(yīng)自治權(quán)限。此外，《港灣公社法》的制定擴(kuò)大了釜山港務(wù)局的法律權(quán)限，增設(shè)水域管理權(quán)，使其能夠有效管理水域設(shè)施。同時，該法還賦予釜山港務(wù)局投資外國港口的權(quán)力。上述立法有效支撐了韓國自貿(mào)港建設(shè)。

美國和韓國均由國會統(tǒng)一制定對外貿(mào)易區(qū)專門法案，從基本法層面確立了對外貿(mào)易區(qū)的法律地位。歐盟則通過區(qū)域性的統(tǒng)一法典專門對自由區(qū)予以界定，立法位階較之美國和韓國更高。專門立法設(shè)定了自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港建設(shè)的基本框架，明確了統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其權(quán)限。這種立法方式有效避免了因法律位階較低而導(dǎo)致的法律效力低以及與其他法律法規(guī)之間的沖突，同時也為自貿(mào)港建設(shè)明確了實(shí)施方向和監(jiān)管機(jī)構(gòu)?？偨Y(jié)美國、歐盟和韓國自由貿(mào)易港的建設(shè)模式可以看出，世界上成功的自由貿(mào)易港共同的特質(zhì)即在于法治化的營商環(huán)境和精準(zhǔn)的建設(shè)目標(biāo)定位。中國特色自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)立法，明確自身定位，突出中國特色，營造法治化、國際化的營商環(huán)境。

現(xiàn)行授權(quán)立法路徑的不足與缺陷

（一）現(xiàn)行授權(quán)立法的依據(jù)與現(xiàn)狀

自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的建設(shè)必然沖擊現(xiàn)有的法律法規(guī)，僅僅依靠地方立法權(quán)限無法實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。2015年立法法修訂，明確對于尚未制定法律的事項，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。授權(quán)立法事項制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。同時明確，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或暫時停止適用法律的部分規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定、制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。這些規(guī)定為自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港建設(shè)中通過授權(quán)立法進(jìn)行立法創(chuàng)新提供了可能和制度保障。我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中可采用的授權(quán)立法路徑主要有三種：一是由全國人大及其常委會授權(quán)在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整或停止適用部分法律。二是由國務(wù)院就自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)頒布專門的行政法規(guī)。三是由全國人大授權(quán)自貿(mào)試驗區(qū)所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的省級立法機(jī)構(gòu)制定專門法規(guī)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。這三種路徑均存在不足與缺陷。

（二）現(xiàn)行授權(quán)立法路徑的缺陷

1.現(xiàn)行授權(quán)立法路徑缺乏可操作性和針對性

對于第一種路徑，即由全國人大及其常委會授權(quán)在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)或自由貿(mào)易港內(nèi)暫時調(diào)整或停止適用部分法律，該路徑只能夠從消極方面防止既有法律對自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的改革實(shí)踐構(gòu)成阻礙，并不能為自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的建設(shè)和探索提供立法創(chuàng)新的積極支撐。對于第二種路徑，即由國務(wù)院就自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)頒布專門的行政法規(guī)，固然可以對自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)提供統(tǒng)一的立法支撐，但是一方面行政法規(guī)的位階低于法律，其對解決自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)中與現(xiàn)行法律之間的沖突問題收效甚微。另一方面地方政府和自貿(mào)試驗區(qū)、自由貿(mào)易港管理機(jī)構(gòu)作為自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)和管理的主要主體，由自貿(mào)試驗區(qū)、自貿(mào)港所在省的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定相關(guān)法規(guī)最符合自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的發(fā)展需求。國務(wù)院頒布的行政法規(guī)無法精準(zhǔn)對接自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的管理和發(fā)展實(shí)踐需要。對于第三種路徑即依據(jù)由全國人大授權(quán)的自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的省級立法機(jī)構(gòu)制定專門法規(guī)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。此路徑雖然可以實(shí)現(xiàn)由自貿(mào)試驗區(qū)、自貿(mào)港所屬省級立法機(jī)構(gòu)通過授權(quán)立法方式直接制定針對自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的立法，但是并非每一個自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港均屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)。即便屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，其立法授權(quán)為三十年前獲得，當(dāng)時的立法權(quán)限、適用條件已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港的建設(shè)和創(chuàng)新需要。

2.現(xiàn)行授權(quán)立法采取“一事一議”方式，缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性

自由貿(mào)易港建設(shè)必然觸及不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限，現(xiàn)行授權(quán)立法模式采取“一事一授權(quán)”的方式無法有效解決不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的事權(quán)歸屬和協(xié)調(diào)問題。同樣以上海自貿(mào)試驗區(qū)為例，國務(wù)院在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中已經(jīng)明確了上海市通過地方立法構(gòu)建與自由貿(mào)易試驗區(qū)相適應(yīng)的管理體制的職責(zé)。但是，由于我國地方金融事權(quán)受限，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)多為垂直管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管權(quán)集中于中央，地方立法權(quán)限根本無法整合各地方金融監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)，從而也就無法實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新金融發(fā)展體制，自貿(mào)區(qū)通過金融立法實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新的目標(biāo)自然無法實(shí)現(xiàn)。這也可以解釋上海等省市有關(guān)自貿(mào)區(qū)條例在內(nèi)容的框架結(jié)構(gòu)上基本趨同，雖然均涉及貿(mào)易便利、投資金融開放、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面內(nèi)容，但都未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的管理體制創(chuàng)新。由此凸顯了各個自貿(mào)區(qū)由于缺乏專門協(xié)調(diào)立法而經(jīng)由逐項授權(quán)的立法模式的局限性。自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法主要表現(xiàn)為逐項事權(quán)具體事宜的授權(quán)，引發(fā)逐一授權(quán)備案，這種“零敲碎打”的方式導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新無法系統(tǒng)推進(jìn)。

自貿(mào)港建設(shè)旨在打造一個境內(nèi)關(guān)外的特殊區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)確保貨物、船舶自由流通、人員自由流動、貨幣自由兌換、進(jìn)口貨物享有關(guān)稅豁免待遇。這與自貿(mào)試驗區(qū)旨在先行先試，推動市場準(zhǔn)入更大開放與監(jiān)管制度變革的目標(biāo)存在根本差異。自貿(mào)港所急需構(gòu)建的各項制度均需要法律位階層面的重大系統(tǒng)變革，自貿(mào)區(qū)一般意義上的分散逐一授權(quán)立法模式無法滿足和保障自貿(mào)港體制創(chuàng)新所需的立法權(quán)。

3.現(xiàn)行授權(quán)立法路徑存在合憲性質(zhì)疑

我國立法法第8條和第9條規(guī)定，涉及稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度，訴訟和仲裁制度的事項屬中央專屬事權(quán)，只能制定法律，或者在尚未制定法律時，由全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要制定行政法規(guī)。相對于自貿(mào)試驗區(qū)，我國自貿(mào)港建設(shè)在推動貿(mào)易便利化、投資和金融開放中必然涉及稅收基本制度、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度的變革。如果按照現(xiàn)行自貿(mào)試驗區(qū)的授權(quán)立法模式，由地方人大進(jìn)行地方立法，則有違立法法的規(guī)定，其所制定的地方性法規(guī)將很有可能違反我國憲法中界定的基本經(jīng)濟(jì)制度，構(gòu)成違憲。

我國立法法第74條規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會可以根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。并且該法第90條規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。但是，該變通規(guī)定一直以來質(zhì)疑聲不斷。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法是改革開放特定階段的產(chǎn)物。改革開放初期，我國中央層面的立法較為欠缺，甚至涉及很多基本經(jīng)濟(jì)制度、稅收制度、貿(mào)易制度和金融制度的立法尚未出臺。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)變通立法作為探索市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑和市場法治建構(gòu)路徑的策略具備合理性。當(dāng)前，我國已經(jīng)確立市場經(jīng)濟(jì)體制，中國特色社會主義法治體系基本完備，此時再公然允許地方立法出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革創(chuàng)新需求突破中央立法缺乏正當(dāng)性和必要性。

我國立法法僅規(guī)定了全國人大對國務(wù)院制定行政法規(guī)、全國人大對經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定地方性法規(guī)的授權(quán)，并未規(guī)定全國人大對自由貿(mào)易港的立法授權(quán)問題，甚至在立法法中并未出現(xiàn)自由貿(mào)易港的詞語和概念。在此情形下，主張顛覆自貿(mào)試驗區(qū)中“一事一議”的授權(quán)模式，由全國人大對自由貿(mào)易港所在省市進(jìn)行寬泛的立法授權(quán)，即“一攬子”授權(quán)模式，顯然有違現(xiàn)行立法法的規(guī)定，也不符合“重大改革于法有據(jù)”的法治精神。

自由貿(mào)易港專門立法的制度優(yōu)勢

（一）建立頂層設(shè)計，明確自貿(mào)港的法律定位

中國自貿(mào)試驗區(qū)升級到自由貿(mào)易港一個重要的理念區(qū)別就是，不再要求自由貿(mào)易港承擔(dān)“可復(fù)制、可推廣”的任務(wù)。自由貿(mào)易港應(yīng)該利用賦予其特殊的使命和特別立法，成為改革開放創(chuàng)新的高地，并以此帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，自貿(mào)試驗區(qū)到自由貿(mào)易港的法治理念應(yīng)當(dāng)有根本轉(zhuǎn)變：即從被動的“特區(qū)試法”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥摹疤貐^(qū)立法”。中國自貿(mào)試驗區(qū)的法治理念為“守法基礎(chǔ)上的變革”，自由貿(mào)易港的法治理念則為“創(chuàng)制立法下的突破”。自由貿(mào)易港建設(shè)不再主要承擔(dān)“試驗任務(wù)”，而是承擔(dān)主動對標(biāo)達(dá)標(biāo)國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行高水平建設(shè)的示范任務(wù)。因此，建設(shè)自由貿(mào)易港必須立法先行，為自由貿(mào)易港這一特殊功能區(qū)專門立法，使之享有豁免適用相關(guān)法律的特權(quán)、獨(dú)立的立法監(jiān)督程序。

自由貿(mào)易港的建設(shè)是中央統(tǒng)一部署和定位，需要中央與地方進(jìn)行深度對接的重大實(shí)踐。從中國特色自由貿(mào)易港的建設(shè)背景看，以海南自由貿(mào)易港的建設(shè)為例，其一方面需要契合當(dāng)?shù)匦枨?，另一方面又要?shí)現(xiàn)與國家海洋強(qiáng)國、“一帶一路”建設(shè)、軍民融合發(fā)展等重大戰(zhàn)略的對接。對自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)行專門立法，才能明確其承擔(dān)的職能、法律定性與地位，從而為其后續(xù)進(jìn)行立法和制度創(chuàng)新提供法律依據(jù)，通過法律形式明確其發(fā)展方向與目標(biāo)。

（二）設(shè)置建設(shè)框架與統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)自貿(mào)港建設(shè)的系統(tǒng)性

從自由貿(mào)易港的實(shí)際實(shí)施看，自由貿(mào)易港建設(shè)中涉及的投資便利化、貿(mào)易便利化、金融開放創(chuàng)新均涉及中央金融、稅收、海關(guān)、經(jīng)濟(jì)等事權(quán)。如果一事一議，單獨(dú)授權(quán)，則無法從根本上解決自由貿(mào)易港建設(shè)中的創(chuàng)新立法與既有法律之間的矛盾，在沖突過程中自由貿(mào)易港建設(shè)目標(biāo)的執(zhí)行將受到多種權(quán)力交織的掣肘，最終走向分散、凌亂和低效率。通過專門立法，可以明確自由貿(mào)易港建設(shè)的系統(tǒng)框架以及主要事權(quán)分配。從國外自由貿(mào)易港的建設(shè)來看，均明確了自貿(mào)港建設(shè)的框架內(nèi)容，并組建了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，集中行使各項事權(quán)。歐盟、美國和韓國立法中均規(guī)定了自貿(mào)港貨物流通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本內(nèi)容框架。在統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，美國的對外貿(mào)易區(qū)由商務(wù)部下屬的對外貿(mào)易管理局直接管理，該局擁有廣泛自由裁量權(quán)，不僅負(fù)責(zé)制定自由貿(mào)易區(qū)生產(chǎn)產(chǎn)品的準(zhǔn)則和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，而且負(fù)責(zé)測評公共利益。韓國設(shè)立的公共事業(yè)特殊法人“濟(jì)州國際自由城市開發(fā)中心”集中統(tǒng)一負(fù)責(zé)自由貿(mào)易港的管理。我國香港地區(qū)、新加坡、迪拜自由港均組建大通關(guān)的統(tǒng)一行政管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化。我國目前由中央各部委進(jìn)行橫向事權(quán)協(xié)調(diào)，中央與地方進(jìn)行縱向事權(quán)授權(quán)的方式將會造成自由貿(mào)易港管理體系分散冗雜，加之立法缺乏對自貿(mào)港建設(shè)框架的規(guī)定，自貿(mào)港建設(shè)很可能呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。通過立法確定自貿(mào)港建設(shè)的整體框架內(nèi)容并建立集中統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，可以確立與事權(quán)相匹配的權(quán)力分配框架，實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易港的系統(tǒng)運(yùn)行。

（三）解決合憲性危機(jī)，維護(hù)法治統(tǒng)一前提下破除改革障礙

習(xí)近平總書記曾在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議時強(qiáng)調(diào)“重大改革要于法有據(jù)”。自由貿(mào)易港建設(shè)屬重大改革舉措，其所涉財稅、貿(mào)易、投資、金融等基本經(jīng)濟(jì)制度的變革均屬我國立法法第8條規(guī)定的11項專屬中央保留事權(quán)。所謂中央專屬事權(quán)，在于充分確保和維護(hù)中央立法和我國法治的統(tǒng)一性和權(quán)威性，不容地方僭越。前已述及，現(xiàn)行自貿(mào)試驗區(qū)的“一事一議”授權(quán)模式無法滿足自貿(mào)港建設(shè)的系統(tǒng)改革需求，仿效經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的“一攬子”授權(quán)模式由全國人大對自貿(mào)港立法授權(quán)所在省份的人大進(jìn)行立法則于法無據(jù)，且“一攬子”授權(quán)立法模式已然不符合當(dāng)前依法治國的精神和要求。因此，一方面要實(shí)現(xiàn)中央對自由貿(mào)易港對標(biāo)國際自由貿(mào)易港建設(shè)的改革目標(biāo)，另一方面又要維護(hù)社會主義法治的統(tǒng)一，只有通過全國人大對自由貿(mào)易港進(jìn)行專門立法。通過專門立法，可以在界定自由貿(mào)易港法律性質(zhì)和地位的基礎(chǔ)上，明確自由貿(mào)易港所在省份的人大及其常委會的立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)遵循的原則，所涉立法事項，地方立法的專門審查與備案程序等。由此，將全國人大對自由貿(mào)易港所屬省級立法機(jī)構(gòu)的立法授權(quán)與自由貿(mào)易港的法律定位、建設(shè)內(nèi)容與框架有機(jī)結(jié)合，既維護(hù)了社會主義法治的統(tǒng)一性，又有力破除了自由貿(mào)易港建設(shè)的機(jī)制和權(quán)力障礙。

結(jié) 論：

我國建設(shè)自由貿(mào)易港旨在建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，打造更高層次、更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)。中國特色自由貿(mào)易港除傳統(tǒng)自貿(mào)港的進(jìn)出口業(yè)務(wù)外，將著重發(fā)展貿(mào)易便利化、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、投資金融開放、人員自由流動。自由貿(mào)易港的建設(shè)勢必與現(xiàn)有法律法規(guī)、中央與地方事權(quán)的劃分產(chǎn)生沖突。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)中“一事一議”的立法授權(quán)模式因其立法位階較低，無法改變現(xiàn)有的央地事權(quán)劃分格局，也難以協(xié)同不同職能部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，更無法突破現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行立法創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，自然無法適用于對制度創(chuàng)新和改革需求更為迫切的自貿(mào)港建設(shè)。國外自貿(mào)港的建設(shè)均為立法先行，其通過專門立法明確自貿(mào)港的法律地位與性質(zhì)，統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并明確機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，建設(shè)自貿(mào)港的制度框架。這些都有效支撐了自貿(mào)港的制度創(chuàng)新。

對自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)行“概括式”授權(quán)立法被視為避免“一事一議”路徑弊端的替代方案。但是，當(dāng)前我國立法法中并沒有自貿(mào)港的界定，更無從談及對自貿(mào)港的概括式授權(quán)?！案爬ㄊ健笔跈?quán)這種授權(quán)方式本身在當(dāng)前社會主義法治日臻完善的背景下難以擺脫“合憲性質(zhì)疑”。因此，為了貫徹習(xí)近平總書記“重大改革必須于法有據(jù)”的精神，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外的自貿(mào)港立法經(jīng)驗，對自貿(mào)港進(jìn)行專門立法，將自貿(mào)港的法律定位、建設(shè)框架、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、職權(quán)配置與概括授權(quán)有機(jī)結(jié)合，最終才能實(shí)現(xiàn)法治統(tǒng)一前提下自貿(mào)港的制度創(chuàng)新。