彭登杰

（上蔡縣城市管理綜合執(zhí)法局，河南 上蔡 463800）

城市管理綜合執(zhí)法，是在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，政府城市管理活動(dòng)的一次改革。自20世紀(jì)80年代開始，城市管理綜合執(zhí)法工作在運(yùn)行中不斷發(fā)展完善，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法領(lǐng)域的自我創(chuàng)新。但是隨之而來的一系列問題，如：部門間分工不科學(xué)、不細(xì)致、職權(quán)重疊；執(zhí)法不嚴(yán)、暴力執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問題出現(xiàn)，嚴(yán)重的影響了城市管理。因此，我們要通過改革和完善城市管理綜合執(zhí)法體系，不斷提高執(zhí)法人員的城市管理水平。本文旨在指出我國(guó)現(xiàn)階段城市管理執(zhí)法過程中存在的普遍問題，并在進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，以探索建立更加科學(xué)高效的城市管理綜合執(zhí)法體系。

一、概述

城市管理綜合執(zhí)法，是將原來由數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)于城市管理領(lǐng)域的、分散的行政處罰權(quán)統(tǒng)一集中起來，交由現(xiàn)行的一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一集中來行使的城市管理行政執(zhí)法方式。最早把城市管理綜合執(zhí)法以法律的形式確定下來的是在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中，其在第16條規(guī)定，國(guó)務(wù)院及經(jīng)其授權(quán)的省級(jí)政府，可以決定由一個(gè)機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)，但對(duì)于涉及公民人身自由的，只能由公安機(jī)關(guān)行使。由此可以看出，立法明確規(guī)定將分散的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行集中，即將行政執(zhí)法權(quán)化零為整，來實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的聚集。我國(guó)目前的城市管理綜合執(zhí)法，具有以下特征：一、城市管理綜合執(zhí)法是對(duì)行政處罰權(quán)的重大變革，是我國(guó)行政執(zhí)法方面的突破性的嘗試，是結(jié)合我國(guó)國(guó)情、從制度和源頭出發(fā)對(duì)行政處罰權(quán)的制度創(chuàng)新。二、城市管理執(zhí)法不僅涉及范圍大、領(lǐng)域廣。城市管理綜合執(zhí)法既不像多家執(zhí)法、部門聯(lián)合執(zhí)法，又不同于專門執(zhí)法主體依法對(duì)確定的特定事項(xiàng)進(jìn)行執(zhí)法。三、城市管理綜合執(zhí)法是對(duì)行政處罰權(quán)的相對(duì)的、適度的集中，而不是對(duì)所有行政處罰權(quán)的絕對(duì)集中。四、城市管理綜合執(zhí)法的執(zhí)法主體資格與權(quán)責(zé)固定，執(zhí)法行為活動(dòng)將是永久固定的，并不是為追求短期效力、采取搞突擊的這種應(yīng)對(duì)措施。只要充分認(rèn)識(shí)城市管理綜合執(zhí)法的長(zhǎng)期性特點(diǎn)，就能有利于推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革，促進(jìn)城市管理執(zhí)法活動(dòng)的有效開展。

二、城市管理綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

城市管理綜合執(zhí)法從最初的試點(diǎn)，到現(xiàn)在全國(guó)實(shí)際推廣，這幾十年的成效是顯而易見的，城市管理執(zhí)法過程中存在的野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法等問題已經(jīng)得到有效的改善，其成效主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、效率提高。削減了執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省去大部分執(zhí)法人員，節(jié)約了社會(huì)資源。第二，提高執(zhí)法效率。資源擰成一股繩，打出強(qiáng)有力的拳頭，行政執(zhí)法效率顯著提高，與群眾的矛盾與摩擦能有效地避免，改善了執(zhí)法人員在民眾心中的影響。第三，積累了豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。多年的城管行政執(zhí)法活動(dòng)，積累了豐富的行政執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但城市管理綜合執(zhí)法在我國(guó)尚處于試驗(yàn)階段，城市管理綜合執(zhí)法還存在很多的問題。

（一）執(zhí)法依據(jù)不足，法律地位不明確

城市管理綜合執(zhí)法作為行政機(jī)關(guān)的行政行為，應(yīng)有具體明確的法律依據(jù)，但目前我國(guó)沒有專門針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)。主要的法律依據(jù)是借鑒《行政處罰法》第16條的相關(guān)內(nèi)容。由于缺乏強(qiáng)有力的法律支撐，無統(tǒng)一的法律法規(guī)行為規(guī)范，導(dǎo)致相對(duì)集中行政處罰權(quán)在真正執(zhí)法過程中出現(xiàn)分散的情形，直接影響最終執(zhí)法的效果。

（二）責(zé)權(quán)配套不清晰，責(zé)任追究不及時(shí)

目前我國(guó)的城市管理綜合執(zhí)法效果考核責(zé)任制度，尚未真正的建立，導(dǎo)致在實(shí)際工作中各城管執(zhí)法局之間、各執(zhí)法人員之間出現(xiàn)相互推諉、扯皮，不承認(rèn)自己的違法執(zhí)法行為，嚴(yán)重?fù)p害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，阻礙了城市管理綜合執(zhí)法的正當(dāng)運(yùn)行。

（三）城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)滯后

對(duì)于城管執(zhí)法這一特殊的執(zhí)法領(lǐng)域，它對(duì)執(zhí)法人員的素質(zhì)要求比較高，不僅要求有較高的法律知識(shí)，還要有較強(qiáng)的社會(huì)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。雖然政府不斷加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，提高執(zhí)法的效率和質(zhì)量，但是社會(huì)上的暴力執(zhí)法時(shí)有發(fā)生。綜合分析，主要表現(xiàn)為：第一，執(zhí)法人員自身法治觀念不強(qiáng)，對(duì)自身的職責(zé)認(rèn)識(shí)模糊，沒有真正樹立為人民服務(wù)的理念，工作中公私不分，導(dǎo)致徇私枉法，甚至嚴(yán)重的瀆職行為。第二，部分執(zhí)法人員不能勝任行政執(zhí)法工作，不具備嫻熟的業(yè)務(wù)能力，執(zhí)法過程中不遵循依法行政的原則。第三，由于缺乏保障執(zhí)法人員的任職條件，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在人員錄用、考核、獎(jiǎng)懲等方面的制度健全，使得各級(jí)城管執(zhí)法工作人員層次不一。

三、城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑

綜上分析，我國(guó)要最終形成完善的城市管理綜合執(zhí)法體系，就需要不斷健全城管執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)、提升執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)、積極發(fā)揮法制監(jiān)督的作用，營(yíng)造文明執(zhí)法、公正執(zhí)法、透明執(zhí)法的法治環(huán)境。

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)

作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，要有法可依，依法行政。所以，立法機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，在依法治國(guó)的大背景下，以立法的形式對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的性質(zhì)、設(shè)立、運(yùn)行、權(quán)責(zé)、執(zhí)法程序等進(jìn)行全方位的界定。立法機(jī)關(guān)以及相關(guān)的部門應(yīng)在分析當(dāng)前存在問題，征求社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上，積極制定和出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)。

（二）提升城市管理執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)

各城管局應(yīng)定期在本單位開展思想政治教育工作，提高執(zhí)法人員“依法行政、執(zhí)政為民”的思想意識(shí)；積極宣講法律知識(shí)，職業(yè)道德，提高執(zhí)法人員的法律水平和職業(yè)道德感。此外，還應(yīng)當(dāng)完善執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，使之能夠積極吸收本單位的教育資源和執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)，做為人民服務(wù)的合格執(zhí)法人員。

（三）執(zhí)法手段多樣化

城管執(zhí)法中，要學(xué)會(huì)改變以往我國(guó)行政機(jī)關(guān)的命令，生硬、強(qiáng)制的執(zhí)法模式，執(zhí)法過程中堅(jiān)決摒棄暴力執(zhí)法，執(zhí)法人員應(yīng)時(shí)刻銘記保障人權(quán)的理念，時(shí)刻合理行政，尊重行政相對(duì)人的人格尊嚴(yán)等權(quán)利。

（四）完善權(quán)力監(jiān)督的機(jī)制

對(duì)于行使相對(duì)集中處罰權(quán)的城市管理行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，必須建立完善的監(jiān)督監(jiān)察制度才能夠保證綜合執(zhí)法權(quán)的依法行使。重視社會(huì)輿論的力量，要強(qiáng)化社會(huì)輿論的監(jiān)督。尤其是借助新聞媒體的輿論力量，及時(shí)準(zhǔn)確、客觀公正的曝光城市管理執(zhí)法中所存在的有法不依、違法不究的現(xiàn)象，起到真正的輿論監(jiān)督作用。