中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評(píng)估(北京)有限公司山東分公司 王勇

為加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，自2014年以來(lái)，我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。截至2019年三季度末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)9249個(gè)，投資額14.1萬(wàn)億元；落地項(xiàng)目累計(jì)6039個(gè)，投資額9.2萬(wàn)億元，落地率65.3%；開工項(xiàng)目累計(jì)3559個(gè)、投資額5.3萬(wàn)億元，開工率58.9%。落地項(xiàng)目不斷增加的同時(shí)，PPP項(xiàng)目融資難、融資貴、渠道窄成為嚴(yán)重制約PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的主要因素。

1 PPP項(xiàng)目融資案例分析

四川省財(cái)政廳在2017年、2018年先后公布了兩期政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目融資成本信息。

第1期：“截至2017年2月28日，全省PPP項(xiàng)目庫(kù)處于執(zhí)行階段的90個(gè)項(xiàng)目中，已簽訂融資協(xié)議的項(xiàng)目42個(gè)，總投資458.28億元，完成融資金額256億元，42個(gè)項(xiàng)目加權(quán)平均融資成本5.84%，最低4.35%，最高11%”。

第2期：“截至2018年2月28日，全省PPP項(xiàng)目庫(kù)處于執(zhí)行階段的192個(gè)項(xiàng)目中，已簽訂融資協(xié)議的項(xiàng)目93個(gè)，總投資1153.95億元，完成融資金額483億元；簽訂融資協(xié)議項(xiàng)目數(shù)、完成融資金額分別較去年同期增加51個(gè)、237.55億元。新增51個(gè)項(xiàng)目加權(quán)平均融資成本5.92%”。

以上數(shù)據(jù)整理分析如下。

1.1 PPP項(xiàng)目融資渠道

已融資到位的93個(gè)項(xiàng)目中，由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供融資的項(xiàng)目81個(gè)，占全部項(xiàng)目數(shù)量的87%；非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供融資的項(xiàng)目12個(gè)，占全部項(xiàng)目數(shù)量的13%，如圖1所示。

數(shù)據(jù)分析結(jié)論：PPP項(xiàng)目融資渠道多采用傳統(tǒng)銀行貸款模式，創(chuàng)新融資渠道仍不暢通。

圖1

1.2 PPP項(xiàng)目融資成本分析

已融資到位的93個(gè)項(xiàng)目中，政策性銀行提供融資的項(xiàng)目2個(gè)，加權(quán)平均融資成本6.28%；國(guó)有大型商業(yè)銀行提供融資的項(xiàng)目46個(gè)，加權(quán)平均融資成本5.14%；全國(guó)性股份制商業(yè)銀行提供融資的項(xiàng)目5個(gè)，加權(quán)平均融資成本5.70%；城市商業(yè)銀行提供融資的項(xiàng)目28個(gè)，加權(quán)平均融資成本5.96%。基金公司提供融資的項(xiàng)目3個(gè)，加權(quán)平均融資成本7.03%；信托公司提供融資的項(xiàng)目1個(gè)，融資成本8.50%；證券公司提供融資的項(xiàng)目1個(gè)，融資成本6.00%；財(cái)務(wù)公司提供融資的項(xiàng)目4個(gè)，加權(quán)平均融資成本9.37%；租賃公司提供融資的項(xiàng)目3個(gè)，加權(quán)平均融資成本6.21%，如圖2所示。

圖2

從融資成本看，國(guó)有大型商業(yè)銀行貸款成本較低，財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司資金成本較高。結(jié)合兩年的融資情況看，PPP項(xiàng)目融資成本穩(wěn)中有升，尚處于理性投資行為。但是在人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外管局《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀發(fā)〔2018〕106號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2018]23號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào))、財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金〔2019〕10號(hào))等規(guī)范性文件出臺(tái)后，金融機(jī)構(gòu)出于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的要求，提高了項(xiàng)目的融資門檻，逐步對(duì)PPP項(xiàng)目融資貸款放緩了步伐。

2 影響PPP項(xiàng)目融資的主要原因

在推廣運(yùn)用PPP模式過(guò)程中，PPP項(xiàng)目融資到位關(guān)系到項(xiàng)目合作的成敗。PPP項(xiàng)目能否順利融資既有內(nèi)因困境也有外因制約，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.1 法律政策的“缺”與“限”

法律政策的“缺”與“限”，主要是指上位法的缺失與規(guī)范發(fā)展政策的掣肘限制。

2.1.1 法律層面的缺失

自推廣運(yùn)用PPP模式以來(lái)，各部委出臺(tái)了大量的政策指導(dǎo)、規(guī)范性法規(guī)，有效促進(jìn)了PPP項(xiàng)目規(guī)范持續(xù)發(fā)展。但受制于上位法缺失，PPP模式遵循預(yù)算法、政府采購(gòu)法、合同法、公司法等相關(guān)法律約束。而現(xiàn)行法律法規(guī)無(wú)法滿足及保障PPP模式專業(yè)性及創(chuàng)新性的需要。遇到問(wèn)題時(shí)，PPP項(xiàng)目各方各持己見(jiàn)、分歧加大、糾紛不斷，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，各方利益難以保障。

2.1.2 政策層面的限制

PPP模式初心是增加地方公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)物質(zhì)文化需求。鼓勵(lì)通過(guò)社會(huì)資本對(duì)公共產(chǎn)品及服務(wù)的投入，解決地方政府融資難題，平滑緩解地方財(cái)政支出壓力。但隨著資管新規(guī)、防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)控PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等規(guī)章的出臺(tái)，金融機(jī)構(gòu)出于資金安全考慮，不敢輕易投向PPP。另外，社會(huì)資本因無(wú)法取得原本約定的貸款本金或利率變化，造成投融資成本加大，項(xiàng)目融資違約頻繁發(fā)生。

2.2 基本財(cái)力的“厚”與“薄”

基本財(cái)力的“厚”與“薄”，主要是指地方政府財(cái)力不均與金融機(jī)構(gòu)的貸款主體傾向。

2.2.1 地區(qū)財(cái)力厚薄不均

在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地區(qū)缺口更大，亟待上馬及改善的民生項(xiàng)目更多，對(duì)PPP模式的推廣運(yùn)用更積極，資金的需求更旺盛。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，財(cái)力弱、政府債務(wù)率高，成為該地區(qū)PPP項(xiàng)目融資的主要掣肘。金融機(jī)構(gòu)對(duì)該地區(qū)PPP項(xiàng)目投資意愿薄弱。

2.2.2 金融機(jī)構(gòu)厚此薄彼

在PPP項(xiàng)目融資過(guò)程中，不同社會(huì)資本主體獲取融資的難度存在較大差別。民營(yíng)企業(yè)相較于國(guó)有企業(yè)融資難度更大，融資成本更高。金融機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)有企業(yè)貸款更有傾向性。

2.3 項(xiàng)目效益的“得”與“失”

項(xiàng)目效益的“得”與“失”，主要是指社會(huì)公眾的受益與地方政府的支出的配比關(guān)系，也就通常所說(shuō)的PPP項(xiàng)目物有所值。

2.3.1 社會(huì)公眾的受益

PPP項(xiàng)目關(guān)注民生大眾，在增加公共服務(wù)供給數(shù)量的同時(shí)，更加注重提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，逐步實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)由供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。項(xiàng)目實(shí)施與扶貧攻堅(jiān)和民生事業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)公共服務(wù)薄弱領(lǐng)域投入，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。因此，單純以融資成本高低來(lái)判斷項(xiàng)目的物有所值是片面的。較低的融資成本對(duì)于運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)不確定性高、項(xiàng)目收益低，社會(huì)效益不明顯的PPP項(xiàng)目而言，無(wú)法達(dá)到金融機(jī)構(gòu)的基本要求。

2.3.2 地方政府的支出

地方政府用于PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任列入當(dāng)年一般公共預(yù)算，并且在10%可控范圍內(nèi)支付。既防止地方政府債務(wù)增長(zhǎng)，又為金融機(jī)構(gòu)資金回籠提供了有效保障。按照政府四項(xiàng)支出責(zé)任測(cè)算的物有所值定量評(píng)價(jià)體系，只有盡可能調(diào)低政府的支出成本，降低政府風(fēng)險(xiǎn)，才能確保項(xiàng)目通過(guò)物有所值。金融機(jī)構(gòu)的逐利性與PPP項(xiàng)目的公益性是存在矛盾的，地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目“保本微利”而忽視市場(chǎng)的作用。

2.4 融資渠道的“寡”與“眾”

PPP項(xiàng)目融資渠道窄、融資產(chǎn)品單一、融資成本高是制約項(xiàng)目融資到位的重要因素。

2.4.1 融資渠道窄

目前PPP項(xiàng)目多是債權(quán)融資。采用傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款模式占主要地位。而傳統(tǒng)模式下要求項(xiàng)目貸款有實(shí)物擔(dān)保或無(wú)限追索權(quán)保證。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)屬于公共(實(shí)施機(jī)構(gòu))所有，不具備作為抵押物的條件，而政府方更不可能為項(xiàng)目貸款背書，只能依靠社會(huì)資本自身的信用或擔(dān)保取得貸款。

2.4.2 融資產(chǎn)品單一

發(fā)改、財(cái)政、人行等部門(機(jī)構(gòu))陸續(xù)出臺(tái)各項(xiàng)支持PPP項(xiàng)目的融資政策及產(chǎn)品，但創(chuàng)新金融產(chǎn)品研發(fā)與推廣需要一定的時(shí)間，目前市場(chǎng)成熟的此類產(chǎn)品十分有限。

2.4.3 融資成本偏高

以商業(yè)銀行信貸為主導(dǎo)的融資，授信條件高、資金監(jiān)管嚴(yán)格、貸款周期短、需要額外提供擔(dān)保，難以適應(yīng)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)。私募基金、保險(xiǎn)資金等資金一般要求較高的投資回報(bào)，大多數(shù)PPP項(xiàng)目的回報(bào)率不足以吸引該類資金投資。

2.5 部門機(jī)構(gòu)的“?！迸c“精”

PPP項(xiàng)目的宗旨是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，PPP項(xiàng)目融資也不例外。

2.5.1 社會(huì)資本能力強(qiáng)

PPP政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理全生命周期運(yùn)作能力要求較高。社會(huì)資本應(yīng)具備自有資金的股權(quán)投資能力，并通過(guò)自身投資及運(yùn)營(yíng)能力并解決項(xiàng)目融資難題。從“重建設(shè)政府和社會(huì)資本合作輕運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)運(yùn)營(yíng)并重”，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益俱佳，規(guī)范健康合規(guī)的PPP項(xiàng)目。

2.5.2 金融機(jī)構(gòu)專業(yè)精

金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目貸款融資的條件要求不一。根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)將面臨融資方式改革，收益權(quán)質(zhì)押、項(xiàng)目專項(xiàng)債、企業(yè)債等多種融資渠道的研發(fā)，將逐漸找到它們?cè)赑PP項(xiàng)目中的一席之地。這要求金融機(jī)構(gòu)既要善于以傳統(tǒng)模式對(duì)項(xiàng)目的支持，又要積極研發(fā)與PPP模式相匹配的產(chǎn)品。

2.5.3 咨詢機(jī)構(gòu)作用大

第三方咨詢機(jī)構(gòu)可有效協(xié)助項(xiàng)目各方對(duì)項(xiàng)目投資可行性提出專業(yè)建議，通過(guò)聘請(qǐng)財(cái)務(wù)、法律、金融、投資等方面的專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家作為項(xiàng)目智庫(kù)。幫助各方做好規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)防，監(jiān)督、執(zhí)行等工作，當(dāng)好經(jīng)濟(jì)參謀，規(guī)范PPP項(xiàng)目融資工作。

3 PPP項(xiàng)目融資建議

為解決PPP項(xiàng)目融資難問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從“自身強(qiáng)、政策好、機(jī)制活、渠道廣、政府幫”等方面下功夫、做文章。

3.1 項(xiàng)目“自身強(qiáng)”

一是，項(xiàng)目自身質(zhì)量好。遴選運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)、發(fā)展前景廣闊、盈利空間大的項(xiàng)目?jī)?yōu)先選用PPP模式，吸引社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注。二是，項(xiàng)目自身收益高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目融資成本逐步走高，地方財(cái)力凸顯嚴(yán)重不足，在財(cái)政承受能力允許的情況下，適當(dāng)提高項(xiàng)目收益指標(biāo)滿足社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)的利益需求。

3.2 用好“好政策”

一是，做好交通、水利、養(yǎng)老、扶貧等專項(xiàng)扶持資金與地方PPP項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合，提振金融機(jī)構(gòu)融資信心。二是，開展項(xiàng)目評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)補(bǔ)力度，以示范為引領(lǐng)，對(duì)項(xiàng)目增信。三是，提升PPP產(chǎn)業(yè)基金政策扶持力度，避免基金沉淀，有力支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

3.3 管理“機(jī)制活”

一是，本著互利共贏、友好協(xié)商擬定PPP合同，對(duì)合同中可談判條款預(yù)留一定的空間渠道適應(yīng)社會(huì)資本及項(xiàng)目的發(fā)展要求。二是，完善各項(xiàng)資金支持PPP項(xiàng)目的制度，適度放寬私募基金、保險(xiǎn)資金的限制條件。三是，簡(jiǎn)化項(xiàng)目變更流程，營(yíng)造良好的營(yíng)商氛圍，為PPP項(xiàng)目提效增速。

3.4 融資“渠道廣”

一是，擴(kuò)寬融資渠道，加大非銀行貸款規(guī)模，開展信托貸款、委托貸款、私募基金、保險(xiǎn)資金、項(xiàng)目債、專項(xiàng)債、產(chǎn)權(quán)交易以及公開上市等方式多渠道融資。二是，開展政策性投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等工作，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)。三是，依法合規(guī)使用世行貸款及政策性、開發(fā)性銀行貸款，扶持PPP項(xiàng)目發(fā)展。

3.5 做好“政府幫”

一是，適當(dāng)提升政府方出資代表投入項(xiàng)目公司的資本金比例，既起到對(duì)項(xiàng)目融資的增信作用，也有利于降低項(xiàng)目建設(shè)成本。二是，明確政府方出資代表的融資責(zé)任，對(duì)于已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的融資平臺(tái)或國(guó)有企業(yè)參股項(xiàng)目公司，幫助合作方進(jìn)行融資，符合公司法、合同法的規(guī)定，也有利于合作方之間的“責(zé)權(quán)利”對(duì)等。三是，發(fā)揮PPP引導(dǎo)基金引導(dǎo)作用，吸引更多資金支持PPP項(xiàng)目。政策規(guī)定政府不得為社會(huì)資本方融資提供任何形式的擔(dān)保紅線不可逾越。

4 結(jié)語(yǔ)

政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目關(guān)乎民生，造福一方，惠及百姓。解決好項(xiàng)目融資難題，是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵一環(huán)。各方應(yīng)共同努力，按照“盡力而為、量力而行”的原則和績(jī)效導(dǎo)向，打通項(xiàng)目各環(huán)節(jié)障礙，促進(jìn)PPP事業(yè)健康有序發(fā)展。