劉歆立　袁哲

摘要：處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū)作為農(nóng)村中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地帶與改革前沿陣地，其宅基地改革不僅對城市高質(zhì)量建設(shè)與接納新市民人口具有重要作用，而且對整個(gè)農(nóng)村改革具有方向引領(lǐng)與實(shí)踐示范作用?；趯鹘y(tǒng)農(nóng)區(qū)H省Z市流轉(zhuǎn)情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是城郊農(nóng)民的權(quán)利訴求與城郊發(fā)展的實(shí)際需要，它從土地供應(yīng)與資金支持等方面助推了城市建設(shè)，以靈活方式與較低價(jià)格滿足了部分新市民對房屋的剛性需求。然而，當(dāng)前城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)渠道少而不暢且效益低下，流轉(zhuǎn)市場混亂無疑于隱患眾多，流轉(zhuǎn)過程易引發(fā)各類糾紛并影響社會穩(wěn)定。因而，要根據(jù)實(shí)際進(jìn)行法律制度方面的改革與完善，恰當(dāng)處理違規(guī)和非法流轉(zhuǎn)帶來的問題，借鑒與推廣成功的宅基地流轉(zhuǎn)做法。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;城郊農(nóng)村;宅基地;土地供應(yīng);資金支持;剛性需求;流轉(zhuǎn)渠道;規(guī)范流轉(zhuǎn)

中圖分類號： F301.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）19-0045-04

收稿日期：2019-06-17

基金項(xiàng)目：河南省政府決策招標(biāo)項(xiàng)目（編號：2018B220）;河南省重點(diǎn)研發(fā)與推廣專項(xiàng)（軟科學(xué)）項(xiàng)目（編號：192400410105）;河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（編號：2017BKS019）。

作者簡介：劉歆立（1973—），河南漯河人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事農(nóng)村政策與農(nóng)民權(quán)利研究。E-mail：liuxinlihn@126.com。

土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)憑借與生產(chǎn)資料，其所有權(quán)歸屬與使用權(quán)流轉(zhuǎn)直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定。而農(nóng)村宅基地制度改革作為農(nóng)村“三塊地”改革中最為獨(dú)特、最為敏感也是最難以決斷的一項(xiàng)，其改革成敗直接影響著無數(shù)普通農(nóng)民的切身利益和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)際進(jìn)程，也間接影響著新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施和城鄉(xiāng)融合的質(zhì)量與效度。處于城鄉(xiāng)接合部的城郊農(nóng)村作為全國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地帶與改革實(shí)踐的前沿陣地，其宅基地改革不僅對城市建設(shè)水平的高質(zhì)量發(fā)展與穩(wěn)定接納外來的新市民人口具有著不可或缺的戰(zhàn)略支撐作用，而且對整個(gè)農(nóng)村改革具有方向引領(lǐng)與實(shí)踐推動的重大示范作用。本研究選取中部省份的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)H省Z市為例，對當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下城郊農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)改革特別是宅基地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行深入研究。

1 當(dāng)前城鎮(zhèn)化需要城郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

作為農(nóng)村“三塊地”改革的“最后一塊”，城郊農(nóng)村宅基地制度改革對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有著多方面的重要影響。宅基地使用權(quán)及其上面的房屋是農(nóng)民進(jìn)城落戶和生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)益相關(guān)制度安排在很大程度上影響農(nóng)民市民化的動機(jī)和動力，是影響當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)因素[1]。因而，妥善解決城郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題是加快新型城鎮(zhèn)化步伐的重要舉措。

1.1 城郊農(nóng)村宅基地是城郊農(nóng)民的權(quán)利訴求與城郊發(fā)展的實(shí)際需要

在新的歷史發(fā)展時(shí)期，“城鎮(zhèn)化率年均提高1.2百分點(diǎn)，8 000萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民”[2]在我國持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程中，農(nóng)村居住點(diǎn)撤并和農(nóng)村人口減少成為必然，不少農(nóng)村的宅基地面臨著被迫閑置廢棄的問題，而進(jìn)城后的2.88億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨著購置或租賃住房的問題，各個(gè)城市必然應(yīng)為這些“新市民”提供實(shí)現(xiàn)城市美好生活的宜居場所。如何在相對短暫的時(shí)間里接納與安置洶涌而至并源源不斷的外來人口？作為處于城鄉(xiāng)接合部與過渡地帶的城郊農(nóng)村，以其得天獨(dú)厚的地緣條件優(yōu)勢與資源稟賦優(yōu)勢在實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利與當(dāng)?shù)匕l(fā)展中解決這一現(xiàn)實(shí)難題發(fā)揮了重要的作用。

由于大量人口聚集與公共設(shè)施和公共服務(wù)的配套發(fā)展造成毗鄰城市的城郊宅基地迅速變得驟然稀缺而急劇升值，這種升值既得益于國家主導(dǎo)的城市化建設(shè)提供的根本前提與發(fā)展條件，也有城郊農(nóng)民順勢促成原有農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)開發(fā)拓展與級差收益充分發(fā)揮作出的努力與犧牲。無論是根據(jù)馬克思主義的土地理論還是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在城郊農(nóng)村土地升值所帶來的收益分配中，城郊農(nóng)民獲得本應(yīng)屬于自己的收益份額是自己的正當(dāng)權(quán)利訴求， 符合城市高質(zhì)量化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)[LM]要求，這使得城郊農(nóng)村宅基地制度須要進(jìn)行必要的改革。

現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定模糊僵硬，明顯違背了城郊農(nóng)民對增加財(cái)產(chǎn)性收入和盤活自身資產(chǎn)的權(quán)利訴求。對于耕地日益減少而難以靠種莊稼吃飯的城郊農(nóng)民而言，利用靠近城市的區(qū)位優(yōu)勢盤活利用包括宅基地在內(nèi)的土地進(jìn)行利益減損，是他們現(xiàn)實(shí)的理性選擇與利益訴求，無論是出租還是轉(zhuǎn)讓都將會給他們帶來可觀的財(cái)產(chǎn)性收入。當(dāng)然，城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革，不僅為城郊農(nóng)民創(chuàng)造了提升自身市民化能力素質(zhì)的必要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且是城郊農(nóng)村晉身為城市新區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要，由于城郊宅基地及地上建筑的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等使用權(quán)的自由放活，必然吸引越來越多的外來人口和直接帶動城郊農(nóng)村建筑業(yè)、交通業(yè)、餐飲業(yè)等產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，進(jìn)而推動城郊農(nóng)村公共設(shè)施與公共服務(wù)的跟進(jìn)發(fā)展。每天晚上大量從城市中心趕回城郊休息的忙碌車流與燈火輝煌的城郊夜市就是這一發(fā)展現(xiàn)實(shí)的生動直觀反映。

根據(jù)當(dāng)前現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度，城郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被制度剛性被排斥在外，即他們被禁止交易與使用城郊農(nóng)民宅基地及上面的房屋。事實(shí)上，包括Z市在內(nèi)的絕大多數(shù)城郊農(nóng)村都存在著不同程度的宅基地及其上面的住房的民間交易。從個(gè)人間悄悄地農(nóng)房買賣、租賃，到公開進(jìn)行“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)、銷售，多年來是屢禁不止或明止暗行。有研究指出，由于按照“農(nóng)村習(xí)慣規(guī)則，（城郊）農(nóng)民在從集體得到宅基地以后就開始自由支配和使用這塊地了，他在這塊地上面蓋房子，至于蓋多大、蓋幾層，是他自己的事;他將多余的房子出租，或者不在的時(shí)候允許鄰里、親戚有償或無償居住，也是他自己的事”[3]的社會心理作用，Z市農(nóng)民在城郊建起十幾層高樓出租是常見的事，大部分村莊的宅基地流轉(zhuǎn)比例都占本村宅基地總數(shù)的15%以上，出租房屋更是高達(dá)80%以上。為了規(guī)避國家政策，還有些村莊先將農(nóng)戶宅基地集中交回村集體，再由村黨支部委員會和村民自治委員會（簡稱村“兩委”）以農(nóng)村集體建設(shè)用地名義建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”或流轉(zhuǎn)給外來的購房者。當(dāng)前的農(nóng)村宅基地制度因?yàn)槎滤懒宿r(nóng)村宅基地市場化通道，使得城郊農(nóng)村宅基地寶貴資源只能平白閑置與低效利用。

1.2 城郊農(nóng)村宅基地從土地供應(yīng)與資金支持等方面助推了城市建設(shè)

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)快速推進(jìn)，必然催生農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需要。然而由于法律制度依據(jù)缺乏應(yīng)有的與時(shí)俱進(jìn)的修改，相關(guān)條款內(nèi)容由于還停留在“人民公社時(shí)代”，在市場經(jīng)濟(jì)條件下表現(xiàn)出混亂與無力。如按照現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理政策，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)只可以連帶其上建造的住房向同一集體內(nèi)的其他農(nóng)民轉(zhuǎn)讓[4]。只能在集體內(nèi)成員間封閉流轉(zhuǎn)，直接使城郊宅基地受讓的對象范圍比較狹隘且人數(shù)比較少，嚴(yán)重阻礙了對它低強(qiáng)度利用形態(tài)向高強(qiáng)度形態(tài)轉(zhuǎn)變。這種受到身份限制的封閉性流轉(zhuǎn)顯然對建設(shè)土地需求巨大的城郊農(nóng)村是不合時(shí)宜的。

城市的不斷發(fā)展建設(shè)，離不開周邊郊區(qū)提供建設(shè)用地這一起碼的空間條件。擴(kuò)大城市范圍與拉大框架與所需要的各類建設(shè)用地，歸根結(jié)底來自于附近城郊農(nóng)村土地用途的改變。以宅基地為代表的農(nóng)村建設(shè)土地?zé)o法流轉(zhuǎn)，直接從空間上限制了城市的發(fā)展建設(shè)。這些土地本來屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的可耕地與農(nóng)村建設(shè)用地，可耕地改變土地用途性質(zhì)可以利用國家“增減掛鉤”政策工具以地票交易的經(jīng)濟(jì)方式置換，而包括農(nóng)民宅基地在內(nèi)的各類農(nóng)村建設(shè)用地的變性，借助于宅基地“三權(quán)分置”的改革實(shí)現(xiàn)城市、郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的共贏式發(fā)展，是更為經(jīng)濟(jì)與理性的現(xiàn)實(shí)選擇。各地城鎮(zhèn)化的做法表明，適度放活以宅基地為代表的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市，簡化了土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變的繁瑣過程，加快了城市建設(shè)土地供應(yīng)效率，為城市建設(shè)提供了空間條件上最重要的土地要素。

城郊宅基地的順利流轉(zhuǎn)，使得城郊農(nóng)民可以節(jié)省與高效地投身本地城市化建設(shè)。Z市宋寨村作為依靠自身力量城市化的城郊村改造成功案例，就是依靠盤活利用本村土地資源獲得合理的土地收入，為國家節(jié)約了舊村改造的大量財(cái)政投入。筆者調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，不少城郊村探索利用宅基地使用權(quán)改革獲得的土地收益不僅有效加快了本村農(nóng)民家庭市民化的進(jìn)程（這些村民非常自愿支持與主動配合舊村改造與提升工程），而且城郊村“兩委”之間形成吸引外來人口入住的宜居條件與外來資本投資本村的營商環(huán)境建設(shè)的競爭，把本村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革獲取的部分收益主動地投向改善社區(qū)公共基礎(chǔ)和公共服務(wù)產(chǎn)品供給，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、幼兒園等教育機(jī)構(gòu)建設(shè)等。

1.3 城郊農(nóng)村宅基地以靈活方式與較低價(jià)格滿足了部分新市民對房屋的剛性需求

由單個(gè)青壯勞動力進(jìn)城打工到拖家?guī)Э谏踔僚e家搬遷到城市生活與發(fā)展是新時(shí)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的最顯著特征。“住有所居”作為“新市民”家庭在城市生存發(fā)展的基本條件，租房或購房成為他們在城市穩(wěn)定生活與長遠(yuǎn)發(fā)展的剛性需求。然而，大多數(shù)普通新市民家庭財(cái)產(chǎn)重要組成部分為留在老家的宅基地使用權(quán)和其上的建筑。宅基地使用權(quán)和地上建筑流轉(zhuǎn)不暢而無法變現(xiàn)為家庭性財(cái)產(chǎn)收入，對于這些新市民在城市購置房產(chǎn)是一個(gè)很大的制約“瓶頸”，加之城市消費(fèi)與生活成本明顯高于農(nóng)村。如2018年Z市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全年城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格比2017年上漲2.4%;食品煙酒價(jià)格上漲2.1%，其中畜肉價(jià)格下降4.3%，蛋類上漲11.0%，鮮菜上漲6.4%;居住價(jià)格上漲0.6%;生活用品及服務(wù)價(jià)格上漲1.6%，醫(yī)療保健價(jià)格上漲13.0%，教育文化和娛樂上漲3%，交通和通信與上年持平，衣著價(jià)格上漲1.1%[5]。導(dǎo)致普通新市民在市民化的過程中傾向于到城郊農(nóng)村進(jìn)行高性價(jià)比地解決。

客觀地說，城郊宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以其靈活的方式和較低的價(jià)格對接性地滿足了普通新市民對基本生活住房的剛性需求。城郊農(nóng)村宅基地房屋出租相比同面積的城市商品住房，價(jià)格要低出30%左右，在城中村基本完成改造已經(jīng)沒有民房可供出租的情況下，宅基地房屋出租的價(jià)格優(yōu)勢更為突出。另外，相比商品房小區(qū)的出租，城郊宅基地房屋出租減少了房屋中介的謀利性參與與繁瑣的管理費(fèi)用，租賃方式更加靈活多樣，有效緩解了很多剛剛站穩(wěn)腳跟的新市民家庭的住房需求，在客觀上也降低了整個(gè)地區(qū)城市化成本與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的管理成本。

2 當(dāng)前城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題

隨著我國城市化進(jìn)程的發(fā)展，越來越多與比例越來越高的農(nóng)村家庭和畢業(yè)大學(xué)生到城市定居就業(yè)是必然趨勢，城市人口的急劇增加，必然引起城市住房有效需求的持續(xù)擴(kuò)大，這就需要城郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革來緩解這一難題。當(dāng)然，城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在作出貢獻(xiàn)的同時(shí)也存在著各式各樣的問題。

2.1 宅基地流轉(zhuǎn)渠道少而不暢且效益低下

現(xiàn)存城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)渠道相對缺少，使得宅基地及其地上建筑的價(jià)值沒有完全釋放出來。城郊宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上是以短期租賃和私下轉(zhuǎn)讓為主，形式也較為單一。宅基地使用權(quán)出讓主要依靠朋友介紹、張貼小廣告，出讓信息傳播的范圍和受眾有限，相比城市商品房的交易，城郊宅基地的流轉(zhuǎn)渠道少而不暢。

由于現(xiàn)行的宅基地制度規(guī)定滯后于城郊地區(qū)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，宅基地使用權(quán)的法定流轉(zhuǎn)也只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，宅基地的流轉(zhuǎn)受到了很大程度的限制，宅基地的受讓群體極其有限。村集體成員住房的剛性需求基本已經(jīng)被自身家庭的宅基地所滿足，購買他人宅基地的需求并不強(qiáng)烈。但是普通農(nóng)戶與“農(nóng)民集體”都有著強(qiáng)烈的實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值的沖動，在這種情況下，城郊農(nóng)村各類違規(guī)甚至違法的宅基地流轉(zhuǎn)的混亂現(xiàn)象就難以避免，“明目張膽公然違法者有之，打擦邊球者有之，管理部門管不勝管、防不勝防，索性只能睜一只眼閉一只眼，偶爾在風(fēng)口浪尖通過運(yùn)動式執(zhí)法遏制一下違法石頭，但并不能從根本上查處和預(yù)防違法問題”[6]。

有的農(nóng)民違反消防等規(guī)定建起十幾層高樓出租牟利的問題，直接由買賣雙方簽訂一紙文書就轉(zhuǎn)讓宅基地及以上房屋的灰色交易問題，備受爭議的“小產(chǎn)權(quán)房”更是屢禁不止與亂象叢生。對此，應(yīng)該是根據(jù)城郊農(nóng)村的特殊性進(jìn)行更大力度與更有實(shí)效的宅基使用權(quán)改革與管理規(guī)范，而非一味地采取禁與堵的辦法。例如“小產(chǎn)權(quán)房”在手續(xù)上相比商品房不夠齊全，但在價(jià)格上卻凸顯了巨大的優(yōu)勢，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，商品房價(jià)格居高不下的情況下，“小產(chǎn)權(quán)房”成為了解決新市民買房剛性需求的重要途徑[7]。

2.2 宅基地流轉(zhuǎn)市場混亂無疑于隱患眾多

宅基地流轉(zhuǎn)市場混亂的現(xiàn)象在Z市城郊農(nóng)村十分普遍。以Z市南曹鄉(xiāng)大湖村為例，村內(nèi)宅基地不得向村民以外的其他人轉(zhuǎn)讓，村委會不允許、也不承認(rèn)轉(zhuǎn)讓效力。大湖村靠近城市，承接了一部分從城市中轉(zhuǎn)移出來的手工業(yè)，如小型家具沙發(fā)制造和存儲、衛(wèi)浴生產(chǎn)存儲等，帶動了村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但由于使用權(quán)的流轉(zhuǎn)多是以短期租賃形式而存在的，租賃協(xié)議效力有限，違反協(xié)議的懲戒措施模糊，村民的法律意識淡薄，租賃時(shí)間和價(jià)格經(jīng)常會出現(xiàn)變動，城郊宅基地使用權(quán)受讓者的權(quán)益時(shí)常不能得到保障，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場自發(fā)性、混亂性特點(diǎn)突出。

宅基地流轉(zhuǎn)市場混亂，隱患眾多。城郊宅基地及房屋出租后，由于村集體管理并不能像成熟社區(qū)物業(yè)一樣管理嚴(yán)格，衛(wèi)生、用電、消防隱患眾多。另外，由于村民的法律意識相對滯后，處理租賃爭議時(shí)會存在不遵守租賃協(xié)議或者擅自修改協(xié)議的情況，這導(dǎo)致了在流轉(zhuǎn)過程中處于劣勢的受讓者的利益無法有效得到保障。就導(dǎo)致有受讓意愿、需求的新市民和城市轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)者產(chǎn)生觀望心理，對城郊宅基地流轉(zhuǎn)不利。

2.3 流轉(zhuǎn)過程引發(fā)各類糾紛與影響社會穩(wěn)定

在熟人社會的農(nóng)村，人們世世代代生活在一起，相互都比較熟悉，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，大多停留在口頭約定，并不簽訂書面合同。即使是簽訂的書面合同，隨著宅基地使用權(quán)價(jià)值的不斷上升，也存在合同內(nèi)容違法或者單方面毀約的現(xiàn)象，特別是存在著無法抵押、無法正常流轉(zhuǎn)或無法獲得正常拆遷補(bǔ)償?shù)某墙肌靶‘a(chǎn)權(quán)房”問題，從而引發(fā)各類民事糾紛與影響社會穩(wěn)定的時(shí)間。據(jù)《中國法院網(wǎng)》報(bào)道，1984年安徽省鳳陽縣甲鎮(zhèn)村村民黃女士與乙縣小溪河鎮(zhèn)村村民圣先生簽訂了房屋買賣協(xié)議，以21 600元購得黃女士的房屋。2011年7月11日黃女士以圣先生不是乙縣小溪河鎮(zhèn)村集體組織成員，不能取得訴爭房屋宅基地使用權(quán)為由，認(rèn)為其與圣先生簽訂的房屋買賣協(xié)議違反了相關(guān)國家法律、政策，因此訴訟來院，請求法院判決黃女士與圣先生簽訂的房屋買賣協(xié)議無效并返還房屋及購房款21 600元[8]。

由于農(nóng)村宅基地民間流轉(zhuǎn)事實(shí)沒有法律法規(guī)的保護(hù)，宅基地流轉(zhuǎn)糾紛一直層出不窮且處于爭議不斷的境地。宅基地出讓者相比受讓者而言，一直處于主動地位，當(dāng)流轉(zhuǎn)行為有利于自身時(shí)堅(jiān)持合同約定，當(dāng)流轉(zhuǎn)行為不利于自身想要?dú)Ъs時(shí)，類似安徽省鳳陽縣的案例就開始上演。受讓者的財(cái)產(chǎn)權(quán)在無法得到保護(hù)的情況下，社會矛盾就會層出不窮。在大范圍的城郊宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，如果流轉(zhuǎn)糾紛過多與得不到很好的處理，勢必會影響社會穩(wěn)定。

3 城郊農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)的實(shí)際出路

3.1 根據(jù)實(shí)際進(jìn)行法律制度的改革與完善

在不同的歷史階段，作為上層建筑的法律制度應(yīng)當(dāng)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)的改革與完善，也要根據(jù)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)需求等實(shí)際情況進(jìn)行。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可謂是“牽一發(fā)而動全身”。宅基地使用權(quán)進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，意味著完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)推動了宅基地制度的改革。宅基地使用權(quán)實(shí)際上是物權(quán)的一部分，在《物權(quán)法》中規(guī)范為用益物權(quán)，但是取得、行使、轉(zhuǎn)讓和退出并沒有明確規(guī)定[9]。要實(shí)現(xiàn)城郊農(nóng)村宅基地有效流轉(zhuǎn)，必須在《物權(quán)法》中為宅基地使用權(quán)予以一定的法律支持，為城郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)合理合法轉(zhuǎn)讓提供法律依據(jù)。利用法律的權(quán)威性，規(guī)定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)對象和流轉(zhuǎn)效力，在很大程度上消除了對宅基地使用權(quán)有需求但有顧慮的受讓者，為保護(hù)受讓者財(cái)產(chǎn)權(quán)益提供了法律保護(hù)，也為出讓者宅基地使用權(quán)貨幣化提供了出路，盤活了宅基地使用權(quán)，建立了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)的制定，必然會倒逼物權(quán)法關(guān)于宅基地的部分隨著社會發(fā)展階段而進(jìn)行豐富和完善。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體制的建立，實(shí)際上是生產(chǎn)關(guān)系自身的調(diào)整，是在特定的生產(chǎn)力水平基礎(chǔ)上，生產(chǎn)關(guān)系制度主動適應(yīng)生產(chǎn)力、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的過程。

3.2 恰當(dāng)處理違規(guī)和非法流轉(zhuǎn)帶來的問題

在農(nóng)村宅基地制度不完善的情況下，面對已經(jīng)出現(xiàn)的違規(guī)和非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，必須因類施策與恰當(dāng)處理，緩和宅基地制度不完善引發(fā)的社會問題。不從實(shí)際出發(fā)采取簡單粗暴的“一刀切”的“堵”與“罰”的辦法，可能不僅無助于問題的解決，甚至還將引起更大的社會矛盾。

對于城郊宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、置換等多種流轉(zhuǎn)，要加強(qiáng)引導(dǎo)并逐步建立起符合實(shí)際需要的、操作可行的城郊宅基地對外流轉(zhuǎn)制度，建立科學(xué)的流轉(zhuǎn)程序與完善的流轉(zhuǎn)市場。如積極引導(dǎo)出租方和承租方簽訂合理合法的租賃合同，明晰合同條例，保證雙方對租賃合同的一致認(rèn)知。通過城郊宅基地使用權(quán)短期出租的流轉(zhuǎn)，豐富宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，提高城郊農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，也同時(shí)降低城市轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的成本壓力。對于私下轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)，適度放寬轉(zhuǎn)讓條件，對轉(zhuǎn)讓事實(shí)在一定程度上予以承認(rèn)，保護(hù)受讓者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，在盤活閑置的宅基地土地和促進(jìn)城郊宅基地土地資源的充分利用的同時(shí)，最大程度地將違規(guī)和非法流轉(zhuǎn)的問題軟化處理。

對于存在已久的城郊“小產(chǎn)權(quán)房”問題，在采取有效措施遏制“小產(chǎn)權(quán)房”的增量的同時(shí)，要冷靜清醒地認(rèn)識到“小產(chǎn)權(quán)房”之所以成為一個(gè)社會現(xiàn)象，從表面看是城郊農(nóng)民、開發(fā)商和城鎮(zhèn)居民合謀逐利的結(jié)果，也有政府相關(guān)職能部門的放縱管理與監(jiān)管不力的原因，但是根本原因在于國家壟斷城鎮(zhèn)住房的土地供應(yīng)與現(xiàn)行住房供應(yīng)制度呈現(xiàn)二元化隔離狀態(tài)下，合理住房需求在現(xiàn)行制度下沒有合法、有效的滿足途徑[6]。因此，對于在農(nóng)民宅基地上集中建設(shè)并已銷售入住的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以通過補(bǔ)辦集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)、補(bǔ)交稅費(fèi)等方式合法化;對于在可耕地與集體建設(shè)用地上開發(fā)、銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以綜合其用地違法程度、土地規(guī)劃、建設(shè)進(jìn)度、涉及業(yè)主類型和人數(shù)等多方面因素采取強(qiáng)行拆除、停工停售并退款、補(bǔ)辦出讓手續(xù)轉(zhuǎn)為合法商品房等進(jìn)行恰當(dāng)處理。

3.3 借鑒與推廣成功的宅基地流轉(zhuǎn)做法

在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件下，也有地方采用靈活流轉(zhuǎn)的方式，實(shí)現(xiàn)宅基地制度規(guī)范流轉(zhuǎn)。對于這些具有創(chuàng)新性的宅基地流轉(zhuǎn)方式方法，困境中的城郊農(nóng)村可以根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行借鑒與推廣，幫助自身走出流轉(zhuǎn)困境。

作為全國33個(gè)宅基地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)的湖南省瀏陽市，擴(kuò)大了流轉(zhuǎn)范圍，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在全市流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的宅基地連同附屬房屋頒發(fā)不動產(chǎn)證書;出臺宅基地有償推出辦法，選擇拆遷房屋把宅基地退還給集體的農(nóng)戶可以獲得足額補(bǔ)償;建立“建設(shè)權(quán)證”制度，準(zhǔn)許開發(fā)商直接和村集體在農(nóng)村集體建設(shè)用地上產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和社會資本的直接流轉(zhuǎn)，盤活土地收入主要用于補(bǔ)償宅基地退出農(nóng)戶。擁有建設(shè)權(quán)證的宅基地土地價(jià)格近 150萬元/hm2。福建省晉江市把宅基地騰退結(jié)余的144 hm2土地用于發(fā)展公共設(shè)施配套項(xiàng)目和民生項(xiàng)目。晉江市金井鎮(zhèn)圍頭村鼓勵(lì)3宗宅基地退出，結(jié)余土地998.6 m2，加上周邊部分集體建設(shè)用地共3 495 m2，通過入市開發(fā)建設(shè)酒店，促進(jìn)了旅游業(yè)的發(fā)展。浙江省瑞安市允許城鎮(zhèn)居民和法人到農(nóng)村流轉(zhuǎn)農(nóng)房和宅基地，用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。財(cái)政每年安排不低于2 600萬元的旅游專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于閑置農(nóng)房（宅基地）盤活激勵(lì)，對取得民宿特種行業(yè)許可證并試營業(yè)半年以上的民宿進(jìn)行評定，達(dá)到二星級、三星級、四星級相關(guān)要求的，分別一次性給予每個(gè)客房0.5萬、1.0萬、1.5萬元的獎(jiǎng)勵(lì)[10]。這些成功做法為城郊宅基地的流轉(zhuǎn)提供了可供推廣與學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

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