劉京 黎春香 邢艷帥

【摘 要】本文以3S技術(shù)在2018年H省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中土地資源審計應(yīng)用情況為研究對象，從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換及數(shù)據(jù)平臺搭建、土地違法違規(guī)疑點問題分析、外業(yè)核實取證及審計成果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，探討3S技術(shù)在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中土地審計的應(yīng)用以及取得的成效，為審計領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源的開發(fā)、利用和保護情況提供可借鑒經(jīng)驗。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計;3S技術(shù);建設(shè)用地

土地作為重要的稀缺資源，與政治、財稅、金融、生態(tài)等之間存在緊密聯(lián)系，是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中的重要內(nèi)容。如何客觀評價領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源管理保護的履職盡責(zé)情況是近年來的研究熱點。本文以2018年H省縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的土地審計情況為研究對象，從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換及數(shù)據(jù)平臺搭建、土地違法違規(guī)疑點問題分析、外業(yè)核實取證及審計成果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，探討了遙感、地理信息系統(tǒng)、全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（以下簡稱“3S技術(shù)”）在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中土地審計的應(yīng)用，為如何審計領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源的保護、開發(fā)、利用等受托管理行為的真實性和合法性形成可借鑒經(jīng)驗。

一、研究方法及思路

本研究以2018年H省縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計為研究對象，從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換及平臺搭建以及疑點問題分析及外業(yè)核實等方面，探討3S技術(shù)在土地審計中的應(yīng)用：

1.數(shù)據(jù)采集。采集高分辨率遙感影像，并通過融合、糾正、配準(zhǔn)等步驟生產(chǎn)數(shù)字正射影像圖。采集國土（土地利用現(xiàn)狀、基本農(nóng)田等數(shù)據(jù)）、規(guī)劃（總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、地表現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、五網(wǎng)設(shè)施數(shù)據(jù)等）、測繪（地理國情調(diào)查等數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)等）、規(guī)劃（城鄉(xiāng)規(guī)劃等數(shù)據(jù)）等部門的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管數(shù)據(jù)。

2.數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換及平臺搭建。運用ARCGIS將多源異構(gòu)的各類規(guī)劃數(shù)據(jù)進行格式轉(zhuǎn)換、空間坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換、規(guī)劃要素合并等處理，搭建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的土地資源數(shù)據(jù)平臺。

3.疑點問題分析及外業(yè)核實取證。對不同來源數(shù)據(jù)疊加套合分析，查找土地資源開發(fā)、利用、保護等方面存在的違法疑點，并實地踏勘取證。

二、數(shù)據(jù)采集與整理

1.遙感影像數(shù)據(jù)采集及預(yù)處理。

采集的遙感影像數(shù)據(jù)源主要包括KS3、CB04、PLB、GF1、GF2、BJ2、SPOT-6等0.5～5米分辨率影像，并通過融合、糾正、配準(zhǔn)等步驟生產(chǎn)數(shù)字正射影像圖（DOM）。

影像采集年度分為現(xiàn)期數(shù)據(jù)和基期數(shù)據(jù)。其中，現(xiàn)期數(shù)據(jù)以2017年底為主，在無法全覆蓋的情況下，采集2018年遙感影像?；跀?shù)據(jù)根據(jù)不同區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部任職時間不同，采集了2014～2016年遙感影像。

遙感影像解譯也稱要素判讀，技術(shù)人員利用地物圖像特征在圖像上識別地物或現(xiàn)象的性質(zhì)、類型或狀況。本項目在套合比對和影像判讀上，基本參照土地利用現(xiàn)狀分類影像解譯標(biāo)準(zhǔn)，其中，土地資源中耕地和基本農(nóng)田按照水田、旱地解譯標(biāo)準(zhǔn)，森林資源按照林地解譯標(biāo)準(zhǔn)，水資源按照河流、水庫、坑塘、灘涂等影像解譯標(biāo)準(zhǔn)，礦產(chǎn)資源按照采礦用地影像解譯標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)用地除采礦用地之外，按照土地利用現(xiàn)狀分類中建設(shè)用地各二級分類影像解譯標(biāo)準(zhǔn)，但沒有進行細(xì)分統(tǒng)計，只按照建設(shè)用地大類進行統(tǒng)計。

2.矢量圖層數(shù)據(jù)采集。

為完成土地資源審計相關(guān)內(nèi)容，主要收集了土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、歷年建設(shè)用地審批備案數(shù)據(jù)、耕地占補平衡臺賬、土地開發(fā)整理復(fù)墾項目竣工驗收資料。具體資料情況如下：

一是土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。根據(jù)統(tǒng)一安排和部署，國家于2007年起開展了第二次全國土地調(diào)查工作，定期對土地利用變化的類型、位置、面積、分布等情況進行調(diào)查，掌握并形成“圖、數(shù)、實地”一致的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫。采集了2014、2015、2016年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)類型為hdf格式，坐標(biāo)系為1980西安坐標(biāo)系。

二是永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)。2016年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護的通知》，綜合運用土地變更調(diào)查、農(nóng)用地分等定級成果，將土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落到實地，劃定邊界，設(shè)立標(biāo)志，統(tǒng)一編號，落實到戶。編制基本農(nóng)田保護相關(guān)圖件和表冊，逐片（塊）落實數(shù)量、質(zhì)量等級和保護責(zé)任信息，建立基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，及時完善和更新第二次全國土地調(diào)查和土地變更調(diào)查基本農(nóng)田上圖成果。H省永久基本農(nóng)田劃定工作在項目實施時已經(jīng)通過省國土資源廳驗收，基本可以作為各地區(qū)永久基本農(nóng)田保護的依據(jù)。采集了永久基本農(nóng)田劃定矢量成果。數(shù)據(jù)類型為wp格式，坐標(biāo)系為1980西安坐標(biāo)系。

三是土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。H省于2013年至2015年對土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）進行了調(diào)整完善。采集了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)類型為mdb格式，坐標(biāo)系為1980西安坐標(biāo)系。

四是建設(shè)用地審批備案數(shù)據(jù)。主要收集依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地使用標(biāo)準(zhǔn)和國家土地供應(yīng)政策，報國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地項目范圍，包括國務(wù)院審批建設(shè)用地項目、省政府審批建設(shè)用地項目。采集了審計期間審批建設(shè)用地數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)類型為mapgis中wp格式，坐標(biāo)系為1980西安坐標(biāo)系。

五是耕地占補平衡相關(guān)資料。耕地占補平衡是指國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍２杉烁卣佳a平衡臺賬、建設(shè)占用耕地數(shù)據(jù)、土地綜合整治項目竣工驗收數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)類型為cad的dwg格式，坐標(biāo)系為1980西安坐標(biāo)系。

三、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換及平臺搭建

運用Arcgis10.4軟件，將不同來源的不同格式及坐標(biāo)系的土地管理數(shù)據(jù)統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為shp格式的2000國家大地坐標(biāo)系的數(shù)據(jù)，搭建數(shù)據(jù)平臺。

四、疑點問題分析

土地疑點問題分析主要包括耕地保護情況、永久基本農(nóng)田保護情況、耕地占補平衡責(zé)任落實情況、違法新增建設(shè)用地情況與建設(shè)用地批而未用等情況分析。

1.耕地保護方面的問題。將采集國土資源部門土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)年末庫及簽訂的耕地保有量責(zé)任狀，將耕地圖斑與現(xiàn)期的DOM套合，提取疑似非耕種圖斑（建設(shè)用地、林地、水面）。

2.永久基本農(nóng)田保護方面的問題。將收集的國土資源部門永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫（最新）及永久基本農(nóng)田保護責(zé)任狀，將永久基本農(nóng)田保護范圍與現(xiàn)期的DOM套合，提取非耕地圖斑（建設(shè)用地、林地、水面），核實基本農(nóng)田保護指標(biāo)達標(biāo)情況。在永久基本農(nóng)田情況中重點核實退耕還林占用基本農(nóng)田情況，收集國土資源部門、林業(yè)部門永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫（最新）及退耕還林竣工驗收資料，將退耕還林竣工驗收圖斑與永久基本農(nóng)田保護圖斑進行套合，提取退耕還林占用基本農(nóng)田圖斑，并通過審計期末DOM進行核實。

3.耕地占補平衡責(zé)任落實方面的問題。主要包括耕地占用及補充情況。通過收集到的國土資源部門審計期建設(shè)用地審批備案矢量數(shù)據(jù)、上一年度土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)年末庫，將建設(shè)用地審批備案矢量圖斑與上一年度中的耕地圖斑套合，提取審批備案建設(shè)用地占用耕地情況，并通過與期末DOM套合進行核實。通過收集到的國土資源部門耕地占補平衡臺賬、耕地補充圖斑涉及項目竣工驗收資料（矢量數(shù)據(jù)），從耕地占補平衡臺賬中提取耕地補充圖斑涉及項目，收集其竣工驗收資料（矢量數(shù)據(jù)）中開發(fā)新增耕地圖斑，與實施前后DOM進行套合，核實其補充耕地真實情況。

4.違法新增建設(shè)用地方面的問題。通過對審計基期和現(xiàn)期的DOM套合比對，提取大于3畝的新增建設(shè)用地圖斑，在扣除審批建設(shè)用地后，將疑似違法建設(shè)用地與耕地、基本農(nóng)田圖斑、林地小斑套合，計算疑似違法占用耕地、基本農(nóng)田及林地小斑面積。

5.建設(shè)用地批而未用方面的問題。將收集到的國土資源部門審計期歷年建設(shè)用地審批備案矢量數(shù)據(jù)包括審計期建設(shè)用地審批備案圖斑與現(xiàn)期的DOM套合比對，再加上審計基期和現(xiàn)期的DOM合比對，分析建設(shè)用地批而未用的情況。

五、現(xiàn)場核查及取證

將分析的疑點數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)成shp文件導(dǎo)出，導(dǎo)出屬性表盡量保留主要字段，與取證事項相關(guān)的行政區(qū)劃、名稱、等級、權(quán)屬等信息，然后采用Arctoolbox軟件轉(zhuǎn)為KML，用手機兩步路（戶外助手）、高德導(dǎo)航等app打開，導(dǎo)航到疑點位置，并逐一核實問題情況，坐實證據(jù)，得出審計結(jié)論。

結(jié)語

審計領(lǐng)導(dǎo)干部在土地的開發(fā)、利用、保護等情況時，引入3S技術(shù)，提升了審計效率，開拓了審計人員的思維，但也存在一些亟待解決的問題和困難：一是資源環(huán)境審計信息化基礎(chǔ)薄弱。由于相關(guān)信息數(shù)據(jù)存于不同部門管理，數(shù)據(jù)類型格式多樣，雖審計時引入了3S技術(shù)，但數(shù)據(jù)采集、整理仍需耗費大量精力。二是審計標(biāo)準(zhǔn)指引缺乏。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計尚處于起步階段，亟待研究出臺審計指引標(biāo)準(zhǔn)，對數(shù)據(jù)的采集、管理、分析、保密、分析比對結(jié)果的現(xiàn)場踏勘與取證及結(jié)果的引用提供指引，否則將影響對領(lǐng)導(dǎo)干部的統(tǒng)一評價。三是專業(yè)審計力量不足。目前審計機關(guān)環(huán)境審計專業(yè)人才普遍匱乏，嚴(yán)重影響自然資源資產(chǎn)審計工作的全面鋪開。

（作者單位：湖南省審計廳）