文 本刊記者 施京京

守一而制萬物者，法也。食品安全關系到公眾的身體健康和生命安全，而相關法律法規(guī)的制定和調整，既反映著時代特征，也體現了黨和國家對民生的高度重視。改革開放以來，通過健全法制、完善監(jiān)管、誠信建設、社會共治以及有效管理和科技支撐，我國在保障食品安全方面取得的成效有目共睹。這其中，食品安全法制體系的不斷完善，為食品安全法治治理、食品行業(yè)規(guī)范發(fā)展提供了堅實的制度保障。

法律制度體系逐步形成

熱氣騰騰的松軟米飯、色澤繽紛的蔬果、琳瑯滿目的零食……食物為人們的身體健康提供著重要支撐，也構成了每個人的獨特回憶。回顧新中國成立尤其是改革開放以來，我國為維護公眾食品安全在法治建設方面的探索與實踐，還要從一條“通知”和一個“暫行辦法”說起。

1953年，衛(wèi)生部連續(xù)頒布了《關于統(tǒng)一調味粉含麩酸鈉標準的通知》和《清涼飲食物管理暫行辦法》。后者是新中國成立后我國第一個食品衛(wèi)生法規(guī)，扭轉了因冷飲不衛(wèi)生引起食物中毒和腸道疾病暴發(fā)的狀況。這一時期有關食品安全的規(guī)定，多是針對某一種或某一類食品制定的規(guī)章、標準，但隨著各種規(guī)定、辦法越來越多，更多的食品得到有效的安全保障。1964年，國務院轉發(fā)了衛(wèi)生部、商業(yè)部等五部委發(fā)布的《食品衛(wèi)生管理試行條例》，標志著我國食品衛(wèi)生管理從原有的單項管理轉化為全面管理，向著法制化管理的目標邁出了第一步。

1979年至1992年的十余年中，我國經濟進入轉軌期，改革開放步入快車道。隨著餐桌上不斷豐富的食品種類，人們的飲食觀念悄悄發(fā)生著變化，對食品的質量要求也越來越高。在這樣的時代與經濟背景下，1979年，國務院正式頒布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》，昭示著我國不斷加強食品衛(wèi)生法制化管理的決心與力度。也在同一年，《中華人民共和國標準化管理條例》正式頒布，對“標準化”問題提出了方針、政策、任務、機構以及工作方法，與《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》相輔相成，共同推動我國的食品安全管理法治建設踏上了一個新臺階。

此后，又有一大批關于食品衛(wèi)生及相關法律陸續(xù)出臺。1982年，第五屆全國人大常委會第25次會議通過《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，對食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料、食品用工具、設備等衛(wèi)生要求，對食品衛(wèi)生標準和管理辦法的制定，以及食品衛(wèi)生許可、管理和監(jiān)督，從業(yè)人員健康檢查及法律責任等方面都做了翔實規(guī)定，使食品執(zhí)法隊伍建設步入正規(guī)化，標志著我國食品衛(wèi)生管理全面進入了法制化、規(guī)范化軌道。

如果說改革開放初期，國民經濟百廢待興，解決群眾溫飽問題是食品領域主要矛盾，那么在社會主義市場經濟的宏觀背景下，將食品衛(wèi)生管理帶入法制化軌道勢在必行?！爱a業(yè)基礎決定了特定歷史階段食品領域主要矛盾及其風險類型，政府對食品安全議題的關切因此產生變化。不同政策目標通常在市場失序和突發(fā)公共事件中固化和放大，法律法規(guī)、監(jiān)管體制、政策手段都會隨之發(fā)生相應變化。也就是說，有什么樣的產業(yè)基礎和社會需求，就有什么樣的食品安全監(jiān)管法律、體制和政策手段?！眹倚姓W院胡穎廉教授說。

隨著我國全面進入市場經濟體制時期，食品安全領域的法治建設也逐步進入成熟階段。經過13年的總結和積累，1995年10月30日，第八屆全國人大常委會第16次會議通過我國第一部食品衛(wèi)生法律《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。新法在“試行法”的基礎上，增加了保健食品相關規(guī)定，細化了行政處罰條款，強化了對街頭食品和進口食品的管理，從而形成了自上而下，由國家食品衛(wèi)生法律、行政規(guī)章、地方性法規(guī)、食品衛(wèi)生標準及其他各種規(guī)范性文件相互聯(lián)系、相互呼應的一整套食品衛(wèi)生法律制度體系，公眾的餐桌安全得到空前的保障。

從“衛(wèi)生”到“安全”

隨著改革開放的深入推進，我國社會結構、經濟結構逐步深刻轉型，食品安全問題日益受到人民群眾的矚目。尤其是近些年來發(fā)生了一系列重大食品安全事件，使得食品的質量與安全問題成為消費者投訴的重點之一，同時也成為一個上升到國家公共安全高度的問題。

國務院發(fā)展研究中心研究員李國強認為，食品安全問題逐漸增多的原因是多方面的：源頭上，水土大氣污染、農藥獸藥大量應用致使蔬果、肉類中農藥獸藥殘留問題伴生而來，以及違規(guī)使用添加劑和制假售假等；市場多主體競爭加劇，一些企業(yè)誠信嚴重缺失，一些不法商人冒天下之大不韙；食品安全標準與發(fā)達國家和國際食品法典標準尚有差距；監(jiān)管能力尚難適應需要，食品安全法規(guī)制度建設滯后，良好健康的食品安全市場秩序建設滯后，缺乏前瞻性對策；隨著社會發(fā)展水平提高，人民群眾不僅需要吃得飽，更需要吃得安全、吃得放心、吃得健康，食品安全不適應人民群眾對“食以安為先”越來越高的要求。

黨中央、國務院高度重視食品安全工作。2004年9月1日，《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》頒布。為了從源頭上保障農產品質量安全，進一步健全和完善保障食品安全的法律，2006年4月29日，第十屆全國人大常委會第21次會議通過《中華人民共和國農產品質量安全法》，填補了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國產品質量法》的相關法律空白，因前者并不涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農業(yè)生產活動，而后者只適用于經過加工、制作的產品，不適用于未經加工、制作卻和人民群眾生活、健康息息相關的農業(yè)初級產品，從而實現了法律的相互銜接。

2012年6月28日，國務院辦公廳印發(fā)國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃通知，肯定了食品安全法律法規(guī)和標準體系初步形成，食品安全監(jiān)督執(zhí)法成效明顯，也對現存問題進行了梳理，著力構建完善法規(guī)標準體系等10個體系。2017年2月14日，國務院發(fā)布《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》，明確了包括完善法律法規(guī)制度、嚴厲處罰違法違規(guī)行為在內的11項主要任務。

十八大以來，黨和國家把食品安全放到民生問題和政治問題高度來抓。習近平總書記提出，做好食品安全工作要堅持最嚴謹的標準、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，要求加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，增強食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一性和專業(yè)性，切實提高食品安全監(jiān)管水平和能力，以確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。被稱為“史上最嚴”的現行《中華人民共和國食品安全法》的首次修訂，也發(fā)生在這一時期。

面對食品安全事件，體制機構不斷調整，現代化監(jiān)管手段接連出現，監(jiān)管理念和經驗最終在《中華人民共和國食品安全法》中得以體現。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第7次會議通過《中華人民共和國食品安全法》，并于6月1日施行，標志著中國食品治理從食品衛(wèi)生向食品安全的重大轉變。隨著我國食品安全治理體制機制的完善和食品安全工作的推進，2015年4月24日，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第14次會議審議通過，并于10月1日起施行。2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第7次會議通過《關于修改〈中華人民共和國產品質量法〉等五部法律的決定》，對《中華人民共和國食品安全法》進行了修正。

從衛(wèi)生到安全，簡單兩個字的轉換，反映出中國食品法治治理格局的深刻轉變?！吨腥A人民共和國食品安全法》在國家層面確立了“食品安全”的法律概念和治理目標，突出了食品安全作為食品法治領域獨立規(guī)制議題的立法定位。其中“最嚴厲的處罰”有八大亮點，包括以刑事責任為先、最高處罰30倍、增加行政拘留、五年市場禁入、多次違法吊銷許可證、網購食品出問題網站賠償損失、懲罰性賠償最低1000元、確立首負責任制等?！吨腥A人民共和國食品安全法》的頒布實施和適時完善，對規(guī)范食品生產經營活動、保障食品安全發(fā)揮了重要作用，是黨和國家善用法治思維和法治方式推進食品安全工作的示范。

適應新時期新要求

隨著“互聯(lián)網+”的飛速發(fā)展，我國的網絡食品交易市場日趨活躍。近年來，對涉及食品安全的違法犯罪，公安機關會同食品監(jiān)管等部門持續(xù)開展了一系列的打擊整治行動，取得了顯著成效。而行動中發(fā)現，利用互聯(lián)網、寄遞物流等渠道實施食品安全犯罪的新情況、新問題不斷出現，不法分子通過電商、微商平臺銷售有毒有害、假冒偽劣食品問題時有發(fā)生，食品安全監(jiān)管也進入了移動互聯(lián)網時代。

網絡食品經營具有信息準確、交易快捷、交易跨地域等不同于食品實體交易的特點。網絡食品安全作為新生事物，也成為全世界的一個監(jiān)管難題。面對食品安全監(jiān)管的新形勢、新問題，《網絡食品安全違法行為查處辦法》于2016年10月1日起正式實施。

新修訂的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定了網絡食品交易第三方平臺提供者以及入網食品生產經營者的基本的法律義務和責任?！毒W絡食品安全違法行為查處辦法》強化了平臺和入網食品生產經營者義務，細化了嚴重違法行為的具體情形，明確了違法行為的管轄，強化了調查處理職責。至此，我國在網絡食品交易監(jiān)管上有兩個“第一”：一是全球第一個在食品安全法中明確網絡食品交易第三方平臺義務和相應法律責任的國家；二是第一個專門制定《網絡食品安全違法行為查處辦法》這類規(guī)章的國家。

2016年3月15日，中央電視臺3·15晚會播出，與以往不同的是，一家網絡訂餐平臺被晚會點名，網絡餐飲服務食品安全成為廣大消費者關注的熱點。為了加強網絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理，保證餐飲食品安全，保障公眾身體健康，《網絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》于2018年1月1日起施行，對外賣平臺必須盡的義務，送餐人員、送餐過程等都進行了明確規(guī)定。例如，要求送餐人員保持個人衛(wèi)生，使用安全無害的配送容器等；要求外賣平臺加強上線餐飲服務提供者的審查、抽查和監(jiān)測等，對餐飲商戶和第三方平臺提供了更精細、更具操作性的法規(guī)指引。

在《中華人民共和國食品安全法》涉網絡食品交易基本規(guī)則基礎上先后制定《網絡食品安全違法行為查處辦法》和《網絡餐飲服務食品安全監(jiān)督管理辦法》，為中國網絡食品交易的規(guī)范發(fā)展和食品安全保障，奠定了“良法之治”的法制基礎，也成為域外學習的對象。

黨的十九大報告提出，實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心。完善食品安全法規(guī)規(guī)章配套建設，是促進法律有效施行的重要基礎。《中華人民共和國食品安全法》頒布實施以來，涉及食品安全的行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋陸續(xù)出臺、修訂，內容涵蓋日常監(jiān)管執(zhí)法、行政處罰、信息公開、生產經營許可、不安全食品召回、投訴舉報、抽樣檢驗、網絡食品、特殊食品、食用農產品市場銷售、食品類民事糾紛和刑事案件處理等，配套性法規(guī)規(guī)章逐步完善。今年3月26日，國務院常務會議通過《中華人民共和國食品安全法實施條例（草案）》。草案細化了生產經營者主體責任、政府監(jiān)管職責和問責措施，依法按程序加大對違法違規(guī)企業(yè)及其法定代表人等相關責任人的處罰力度，并完善了食品安全標準、風險監(jiān)測等制度，確保食品安全，維護人民健康。該條例修訂后的落地實施將為食品安全提供更堅實的法制保障。

對于新時期的食品安全法治建設，市場監(jiān)管總局法規(guī)司相關負責人表示，在市場監(jiān)管機構改革大背景下，需要進一步完善立法機制，加快立法進程，提高立法的科學性；需要強化憲法和刑事、民事、行政等基本法律對食品安全監(jiān)管的支撐，強化市場監(jiān)管法律體系對食品安全的綜合保障；需要通過對典型案例、典型法律問題的研究指導，強化對構建食品安全科學法律秩序的引導；需要實現綜合治理，解決制約食品安全的深層次矛盾和問題。

保障人民的健康生命，做好食品安全工作已經成為健康中國最核心的理念，也成為食品安全所有法律體系的出發(fā)點和最高理念。當前，我國著眼進一步完善食品安全立法和治理體系，正在新起點上開始新的征程。