文·張學(xué)干 馬學(xué)剛 李文姣
2019年4月26日李克強(qiáng)總理簽署第716號(hào)國(guó)務(wù)院令,公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》,其中第十二條明確規(guī)定“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)履行職責(zé)過(guò)程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理,按照檔案管理要求及時(shí)以電子形式歸檔并向檔案部門(mén)移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外,電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力?!边@標(biāo)志著電子檔案管理“單套制”這一新的檔案管理模式將在全國(guó)范圍內(nèi)得到更廣泛的推廣實(shí)施,是人類歷史上記錄方式的重大變革,顛覆了長(zhǎng)久以來(lái)以紙質(zhì)檔案為主要形式的傳統(tǒng)載體檔案管理模式,在檔案事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑的意義。
電子文件和電子檔案是信息時(shí)代政府管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和歷史傳承的重要工具和載體,是國(guó)家的核心戰(zhàn)略資源,隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的崛起,電子文件和電子檔案日益成為國(guó)家治理和公共服務(wù)的重要手段。
2009年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》稱電子文件是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織在處理公務(wù)過(guò)程中,通過(guò)計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的信息記錄。2012年國(guó)家檔案局制訂的《電子檔案移交與接收辦法》稱電子檔案是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織在處理公務(wù)過(guò)程中形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值并歸檔保存的電子文件。2014年發(fā)布的檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《電子檔案管理基本術(shù)語(yǔ)》和2016年新修訂的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》對(duì)電子文件和電子檔案的定義分別是:電子文件是指國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人在履行其法定職責(zé)或處理事務(wù)過(guò)程中,通過(guò)計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的各種信息記錄。電子文件由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景組成。電子檔案是指具有憑證、查考和保存價(jià)值并歸檔保存的電子文件。
從定義中可以看出,電子檔案是有保存價(jià)值并歸檔保存的電子文件,與傳統(tǒng)載體檔案相比增加了電子屬性,故電子文件的歸檔既要遵循檔案管理的基本要求,還要符合電子環(huán)境下歸檔的特定程序和要求。一是應(yīng)明確各門(mén)類電子文件及元數(shù)據(jù)的歸檔范圍、時(shí)間、程序、接口和格式要求;二是電子文件應(yīng)當(dāng)在辦理完畢后及時(shí)或定期歸檔;三是電子文件及其元數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)同時(shí)歸檔,并清點(diǎn)、核實(shí)電子文件的門(mén)類、形成年度、保管期限、件數(shù)和元數(shù)據(jù)數(shù)量等;四是應(yīng)對(duì)電子文件的準(zhǔn)確性、完整性、安全性和可用性進(jìn)行鑒定;五是應(yīng)基于安全的網(wǎng)絡(luò)和離線存儲(chǔ)介質(zhì)實(shí)施電子文件歸檔和電子檔案管理。
“雙套制”歸檔管理模式,是指在電子文件歸檔時(shí),將電子文件的電子版本和紙質(zhì)版本一并歸檔保存的電子文件歸檔管理模式。在電子文件誕生之初,其管理存在兩大難題,一是電子文件的法律效力問(wèn)題,現(xiàn)行法律政策無(wú)法保障電子文件的憑證作用和法律效力,使得絕大多數(shù)電子文件無(wú)法作為證據(jù)使用。二是電子文件的長(zhǎng)期保存問(wèn)題,由于電子文件具有非直讀性,載體與信息可分離,信息易更改,存儲(chǔ)容易、便于復(fù)制等特性,使得其真實(shí)性、完整性、安全性、可用性無(wú)法保證。出于對(duì)文件證據(jù)性的要求和長(zhǎng)期保存的需要,“雙套制”歸檔管理模式是十分必要的,也是特定歷史環(huán)境下的必然選擇,同時(shí)也是權(quán)宜之計(jì)。
“雙套制”時(shí)代,電子文件歸檔和電子檔案管理方面既有《電子文件管理暫行辦法》《電子公文歸檔管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》等宏觀層面上的規(guī)定,也有《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《文書(shū)類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》《文書(shū)類電子檔案檢測(cè)一般要求》等微觀層面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。確保了“雙套制”歸檔管理模式的正常運(yùn)行,同時(shí)在一定程度上為“單套制”歸檔管理模式的推行打下了良好基礎(chǔ)。
電子文件與紙質(zhì)文件的“雙套制”管理只是特定時(shí)期的權(quán)宜之計(jì),電子文件取代紙質(zhì)文件只是時(shí)間的問(wèn)題,隨著信息技術(shù)的發(fā)展,通過(guò)對(duì)電子文件開(kāi)展準(zhǔn)確性、完整性、可用性、安全性的“四性”檢測(cè),利用電子簽名、數(shù)字摘要、可信時(shí)間戳、檔案固化等技術(shù)措施,防止電子檔案被篡改,保證接收的電子檔案真實(shí)、完整、安全、可用,已經(jīng)解決了“單套制”模式下電子文件歸檔和電子檔案管理的技術(shù)性問(wèn)題。
全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要提出,在有條件的部門(mén)開(kāi)展電子檔案單套制(即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存)、單軌制(即不再生成紙質(zhì)檔案)管理試點(diǎn)。2014年《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》頒發(fā),第四十四條明確規(guī)定:“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè),在行政管理領(lǐng)域推廣電子簽名和具有法律效力的電子公文,實(shí)行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力?!?016年新修訂的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》施行,其中第八條、第九條規(guī)定,在滿足一定條件下,電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式歸檔保存,形成電子會(huì)計(jì)檔案。為推進(jìn)企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理工作,推行“單套制”管理,2016年國(guó)家檔案局聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委遴選了33家單位開(kāi)展企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)工作。
推行“單套制”歸檔模式試點(diǎn)工作,通過(guò)在實(shí)踐中不斷總結(jié),形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn),破解了“單套制”管理的難點(diǎn),行政效率和電子政務(wù)效能進(jìn)一步提升,電子檔案的管理效率進(jìn)一步提高,為在未來(lái)全國(guó)推開(kāi)“單套制”歸檔模式提供更多可能。
近年來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視電子政務(wù)工作,大力發(fā)展電子政務(wù),進(jìn)一步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,切實(shí)推動(dòng)各級(jí)政府電子政務(wù)服務(wù)水平的提高。2018年7月,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,要求加快建設(shè)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái),推進(jìn)各地區(qū)各部門(mén)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化建設(shè)和互聯(lián)互通,形成全國(guó)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”。政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”是加快轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)關(guān)鍵舉措,是對(duì)“放管服”改革的一次提檔升級(jí)。為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的任務(wù)要求,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)梳理了現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章中與一體化平臺(tái)運(yùn)行和“一網(wǎng)通辦”要求不相適應(yīng)的內(nèi)容,并于2018年9月中旬召開(kāi)了相關(guān)法律法規(guī)制修訂工作會(huì)議,聽(tīng)取制修訂意見(jiàn),布置工作任務(wù)。電子文件歸檔和電子檔案管理是政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”的關(guān)鍵環(huán)節(jié),根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)與政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”不相適應(yīng)的法規(guī)規(guī)章修訂等工作的通知》,“雙套制”管理模式在一定程度上制約了電子政務(wù)的發(fā)展。
自2019年起施行的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》,第二十三條明確指出“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”,這是第一次以部門(mén)規(guī)章的形式賦予電子檔案的法律效力。2018年國(guó)家檔案局發(fā)布第14號(hào)令《國(guó)家檔案局關(guān)于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》,提出將《電子公文歸檔管理暫行辦法》第七條修改為:“符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當(dāng)符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求?!钡谑龡l修改為“電子公文形成單位應(yīng)在電子公文歸檔時(shí)按照國(guó)家有關(guān)要求對(duì)其真實(shí)性、完整性、可用性和安全性進(jìn)行檢查。”
隨著電子政務(wù)建設(shè)的深入推進(jìn),“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為政府公共服務(wù)的重要方式,傳統(tǒng)的“雙套制”歸檔模式已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了無(wú)紙化辦公和電子政務(wù)建設(shè)的發(fā)展。而且,相關(guān)電子文件管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范日漸完善,電子文件歸檔、接收工作的條件逐步成熟,電子檔案管理方式基本形成。如果再不開(kāi)展這項(xiàng)工作,將導(dǎo)致紙質(zhì)檔案不斷進(jìn)館、館藏傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作永無(wú)止境,并造成國(guó)家人力財(cái)力物力的重復(fù)浪費(fèi)。
2015年,山東省檔案局印發(fā)了《山東省省直單位電子檔案進(jìn)館辦法的通知》,明確了電子檔案的收集范圍、數(shù)據(jù)要求、移交與接收方式等,規(guī)范省直單位電子檔案移交進(jìn)館工作,確保進(jìn)館電子檔案的準(zhǔn)確、完整、可用、安全。
山東省檔案館2008年建成國(guó)內(nèi)首家省級(jí)數(shù)字檔案館并投入使用,數(shù)字檔案館的啟用,推動(dòng)了檔案信息化的發(fā)展,提高了檔案館的工作效率和現(xiàn)代化水平,促進(jìn)了檔案公共服務(wù)能力的提升和檔案資源的共享。然而隨著檔案信息化的跨越式發(fā)展,原有的數(shù)字檔案館系統(tǒng)已經(jīng)不能滿足檔案管理的需求,尤其是電子文件歸檔和電子檔案的規(guī)范管理、移交接收、安全保管等功能不健全,制約了電子檔案的移交進(jìn)館工作。為此,山東省檔案館以創(chuàng)建“全國(guó)示范數(shù)字檔案館”為契機(jī),按照《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》《數(shù)字檔案館測(cè)試辦法》《山東省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》和《副省級(jí)以上綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)辦法》等相關(guān)要求,對(duì)數(shù)字檔案館進(jìn)行全面升級(jí)改造,建設(shè)成為集檔案收集、檔案保存、檔案管理、檔案利用、辦公自動(dòng)化功能于一體的新山東省數(shù)字檔案館系統(tǒng)。
進(jìn)一步加大電子文件歸檔和電子檔案管理的工作力度,通過(guò)對(duì)全省政務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件情況調(diào)研,向省政府報(bào)送了《推進(jìn)全省政務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件歸檔工作研究報(bào)告》,在此基礎(chǔ)上,向省政府辦公廳申報(bào)了2019年度省級(jí)政務(wù)信息系統(tǒng)項(xiàng)目“基于政務(wù)云的統(tǒng)一數(shù)字檔案管理系統(tǒng)”,該系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)對(duì)各省直單位形成的各類電子文件的規(guī)范歸檔并形成標(biāo)準(zhǔn)的電子檔案,實(shí)現(xiàn)各省直單位電子檔案向山東省數(shù)字檔案館系統(tǒng)的可信移交接收,并最終通過(guò)山東省數(shù)字檔案館系統(tǒng)達(dá)到長(zhǎng)期保存、有效管理和共享利用。
數(shù)字檔案館(室)是適應(yīng)信息社會(huì)要求,運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)數(shù)字檔案信息進(jìn)行采集、整理、存儲(chǔ)、管理,并通過(guò)各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供公共檔案信息服務(wù)和共享利用的檔案信息管理系統(tǒng)。數(shù)字檔案館(室)提高了檔案管理的工作效率和和現(xiàn)代化水平,確保了數(shù)字檔案的長(zhǎng)期存儲(chǔ)和安全保管,有力提升了公共檔案服務(wù)能力,促進(jìn)了檔案信息資源的社會(huì)共享。各單位的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等政務(wù)信息系統(tǒng)是電子文件產(chǎn)生的源頭,電子文件歸檔后最終歸屬于數(shù)字檔案館(室),由于政務(wù)信息系統(tǒng)與數(shù)字檔案館(室)建設(shè)不同步、不配套,導(dǎo)致大量的電子文件留存在政務(wù)信息系統(tǒng)中,無(wú)法形成真正的電子檔案。未從電子檔案管理的全流程來(lái)統(tǒng)籌考慮檔案信息化建設(shè),是電子文件歸檔成效不顯著的重要原因,各單位應(yīng)當(dāng)把辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)與數(shù)字檔案館(室)建設(shè)密切結(jié)合起來(lái),統(tǒng)籌規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)電子文件及時(shí)、完整、有效歸檔,切實(shí)提高電子文件、電子檔案管理水平。
按照“增量電子化”的要求,加強(qiáng)電子文件資源的統(tǒng)一收集和匯聚整合,把握電子政務(wù)發(fā)展的新契機(jī),推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件歸檔工作,做好電子檔案管理工作,各級(jí)檔案部門(mén)要認(rèn)真貫徹落實(shí)《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》,對(duì)電子文件形成、收集、積累、鑒定、歸檔到電子檔案移交、存儲(chǔ)、利用、備份等實(shí)行全過(guò)程管理,明確政務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件的歸檔范圍、保管期限和歸檔標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)歸檔的政務(wù)數(shù)據(jù)和齊全完整、規(guī)范有序,確保電子檔案的長(zhǎng)期保存和有效利用。
隨著網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的快速發(fā)展,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能的研究和應(yīng)用日益深入,對(duì)目前的檔案工作產(chǎn)生影響并引起變革,傳統(tǒng)的檔案管理和服務(wù)的模式已經(jīng)不能滿足檔案事業(yè)發(fā)展的要求。要進(jìn)一步加強(qiáng)檔案信息化人才隊(duì)伍建設(shè),培養(yǎng)觀念新、業(yè)務(wù)精的復(fù)合型人才,要加大教育培訓(xùn)力度,提高業(yè)務(wù)技能,把專業(yè)人才培養(yǎng)與檔案事業(yè)發(fā)展同步,充分發(fā)揮專業(yè)人才的骨干作用。
總之,“單套制”歸檔模式是回應(yīng)時(shí)代挑戰(zhàn),順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展趨勢(shì),推進(jìn)新時(shí)代檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效的必然要求,未來(lái)挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存,檔案部門(mén)要牢牢抓住機(jī)遇,順勢(shì)而為、乘勢(shì)而上,繼續(xù)探討有效地體制機(jī)制、法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)支撐,穩(wěn)步推進(jìn)“單套制”模式下的電子文件歸檔和電子檔案管理工作,努力開(kāi)創(chuàng)檔案事業(yè)新局面,逐步實(shí)現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化。