文·張學(xué)干 馬學(xué)剛 李文姣

2019年4月26日李克強(qiáng)總理簽署第716號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》，其中第十二條明確規(guī)定“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)履行職責(zé)過程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時(shí)以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。”這標(biāo)志著電子檔案管理“單套制”這一新的檔案管理模式將在全國(guó)范圍內(nèi)得到更廣泛的推廣實(shí)施，是人類歷史上記錄方式的重大變革，顛覆了長(zhǎng)久以來以紙質(zhì)檔案為主要形式的傳統(tǒng)載體檔案管理模式，在檔案事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑的意義。

一、對(duì)電子文件和電子檔案概念的認(rèn)識(shí)

電子文件和電子檔案是信息時(shí)代政府管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和歷史傳承的重要工具和載體，是國(guó)家的核心戰(zhàn)略資源，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的崛起，電子文件和電子檔案日益成為國(guó)家治理和公共服務(wù)的重要手段。

2009年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《電子文件管理暫行辦法》稱電子文件是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織在處理公務(wù)過程中，通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的信息記錄。2012年國(guó)家檔案局制訂的《電子檔案移交與接收辦法》稱電子檔案是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織在處理公務(wù)過程中形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值并歸檔保存的電子文件。2014年發(fā)布的檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《電子檔案管理基本術(shù)語》和2016年新修訂的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》對(duì)電子文件和電子檔案的定義分別是：電子文件是指國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人在履行其法定職責(zé)或處理事務(wù)過程中，通過計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的各種信息記錄。電子文件由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景組成。電子檔案是指具有憑證、查考和保存價(jià)值并歸檔保存的電子文件。

從定義中可以看出，電子檔案是有保存價(jià)值并歸檔保存的電子文件，與傳統(tǒng)載體檔案相比增加了電子屬性，故電子文件的歸檔既要遵循檔案管理的基本要求，還要符合電子環(huán)境下歸檔的特定程序和要求。一是應(yīng)明確各門類電子文件及元數(shù)據(jù)的歸檔范圍、時(shí)間、程序、接口和格式要求；二是電子文件應(yīng)當(dāng)在辦理完畢后及時(shí)或定期歸檔；三是電子文件及其元數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)同時(shí)歸檔，并清點(diǎn)、核實(shí)電子文件的門類、形成年度、保管期限、件數(shù)和元數(shù)據(jù)數(shù)量等；四是應(yīng)對(duì)電子文件的準(zhǔn)確性、完整性、安全性和可用性進(jìn)行鑒定；五是應(yīng)基于安全的網(wǎng)絡(luò)和離線存儲(chǔ)介質(zhì)實(shí)施電子文件歸檔和電子檔案管理。

二、“單套制”歸檔管理模式發(fā)展歷程

（一）“雙套制”時(shí)代

“雙套制”歸檔管理模式，是指在電子文件歸檔時(shí)，將電子文件的電子版本和紙質(zhì)版本一并歸檔保存的電子文件歸檔管理模式。在電子文件誕生之初，其管理存在兩大難題，一是電子文件的法律效力問題，現(xiàn)行法律政策無法保障電子文件的憑證作用和法律效力，使得絕大多數(shù)電子文件無法作為證據(jù)使用。二是電子文件的長(zhǎng)期保存問題，由于電子文件具有非直讀性，載體與信息可分離，信息易更改，存儲(chǔ)容易、便于復(fù)制等特性，使得其真實(shí)性、完整性、安全性、可用性無法保證。出于對(duì)文件證據(jù)性的要求和長(zhǎng)期保存的需要，“雙套制”歸檔管理模式是十分必要的，也是特定歷史環(huán)境下的必然選擇，同時(shí)也是權(quán)宜之計(jì)。

“雙套制”時(shí)代，電子文件歸檔和電子檔案管理方面既有《電子文件管理暫行辦法》《電子公文歸檔管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》等宏觀層面上的規(guī)定，也有《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》《文書類電子檔案檢測(cè)一般要求》等微觀層面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。確保了“雙套制”歸檔管理模式的正常運(yùn)行，同時(shí)在一定程度上為“單套制”歸檔管理模式的推行打下了良好基礎(chǔ)。

（二）“單套制”試點(diǎn)

電子文件與紙質(zhì)文件的“雙套制”管理只是特定時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，電子文件取代紙質(zhì)文件只是時(shí)間的問題，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，通過對(duì)電子文件開展準(zhǔn)確性、完整性、可用性、安全性的“四性”檢測(cè)，利用電子簽名、數(shù)字摘要、可信時(shí)間戳、檔案固化等技術(shù)措施，防止電子檔案被篡改，保證接收的電子檔案真實(shí)、完整、安全、可用，已經(jīng)解決了“單套制”模式下電子文件歸檔和電子檔案管理的技術(shù)性問題。

全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要提出，在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）管理試點(diǎn)。2014年《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》頒發(fā)，第四十四條明確規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，在行政管理領(lǐng)域推廣電子簽名和具有法律效力的電子公文，實(shí)行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力?！?016年新修訂的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》施行，其中第八條、第九條規(guī)定，在滿足一定條件下，電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式歸檔保存，形成電子會(huì)計(jì)檔案。為推進(jìn)企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理工作，推行“單套制”管理，2016年國(guó)家檔案局聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委遴選了33家單位開展企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)工作。

推行“單套制”歸檔模式試點(diǎn)工作，通過在實(shí)踐中不斷總結(jié)，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，破解了“單套制”管理的難點(diǎn)，行政效率和電子政務(wù)效能進(jìn)一步提升，電子檔案的管理效率進(jìn)一步提高，為在未來全國(guó)推開“單套制”歸檔模式提供更多可能。

（三）“單套制”時(shí)代即將到來

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視電子政務(wù)工作，大力發(fā)展電子政務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，切實(shí)推動(dòng)各級(jí)政府電子政務(wù)服務(wù)水平的提高。2018年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求加快建設(shè)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)平臺(tái)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化建設(shè)和互聯(lián)互通，形成全國(guó)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”。政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”是加快轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)關(guān)鍵舉措，是對(duì)“放管服”改革的一次提檔升級(jí)。為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》的任務(wù)要求，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門梳理了現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門規(guī)章中與一體化平臺(tái)運(yùn)行和“一網(wǎng)通辦”要求不相適應(yīng)的內(nèi)容，并于2018年9月中旬召開了相關(guān)法律法規(guī)制修訂工作會(huì)議，聽取制修訂意見，布置工作任務(wù)。電子文件歸檔和電子檔案管理是政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)與政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”不相適應(yīng)的法規(guī)規(guī)章修訂等工作的通知》，“雙套制”管理模式在一定程度上制約了電子政務(wù)的發(fā)展。

自2019年起施行的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》，第二十三條明確指出“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”，這是第一次以部門規(guī)章的形式賦予電子檔案的法律效力。2018年國(guó)家檔案局發(fā)布第14號(hào)令《國(guó)家檔案局關(guān)于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》，提出將《電子公文歸檔管理暫行辦法》第七條修改為：“符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當(dāng)符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求?！钡谑龡l修改為“電子公文形成單位應(yīng)在電子公文歸檔時(shí)按照國(guó)家有關(guān)要求對(duì)其真實(shí)性、完整性、可用性和安全性進(jìn)行檢查?！?/p>

隨著電子政務(wù)建設(shè)的深入推進(jìn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為政府公共服務(wù)的重要方式，傳統(tǒng)的“雙套制”歸檔模式已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了無紙化辦公和電子政務(wù)建設(shè)的發(fā)展。而且，相關(guān)電子文件管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范日漸完善，電子文件歸檔、接收工作的條件逐步成熟，電子檔案管理方式基本形成。如果再不開展這項(xiàng)工作，將導(dǎo)致紙質(zhì)檔案不斷進(jìn)館、館藏傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作永無止境，并造成國(guó)家人力財(cái)力物力的重復(fù)浪費(fèi)。

三、山東省檔案館推進(jìn)電子文件歸檔和電子檔案管理的舉措

（一）推動(dòng)原生電子文件的歸檔接收工作

2015年，山東省檔案局印發(fā)了《山東省省直單位電子檔案進(jìn)館辦法的通知》，明確了電子檔案的收集范圍、數(shù)據(jù)要求、移交與接收方式等，規(guī)范省直單位電子檔案移交進(jìn)館工作，確保進(jìn)館電子檔案的準(zhǔn)確、完整、可用、安全。

（二）啟動(dòng)數(shù)字檔案館升級(jí)工作

山東省檔案館2008年建成國(guó)內(nèi)首家省級(jí)數(shù)字檔案館并投入使用，數(shù)字檔案館的啟用，推動(dòng)了檔案信息化的發(fā)展，提高了檔案館的工作效率和現(xiàn)代化水平，促進(jìn)了檔案公共服務(wù)能力的提升和檔案資源的共享。然而隨著檔案信息化的跨越式發(fā)展，原有的數(shù)字檔案館系統(tǒng)已經(jīng)不能滿足檔案管理的需求，尤其是電子文件歸檔和電子檔案的規(guī)范管理、移交接收、安全保管等功能不健全，制約了電子檔案的移交進(jìn)館工作。為此，山東省檔案館以創(chuàng)建“全國(guó)示范數(shù)字檔案館”為契機(jī)，按照《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》《數(shù)字檔案館測(cè)試辦法》《山東省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》和《副省級(jí)以上綜合檔案館業(yè)務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)辦法》等相關(guān)要求，對(duì)數(shù)字檔案館進(jìn)行全面升級(jí)改造，建設(shè)成為集檔案收集、檔案保存、檔案管理、檔案利用、辦公自動(dòng)化功能于一體的新山東省數(shù)字檔案館系統(tǒng)。

（三）開展政務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件歸檔系統(tǒng)開發(fā)

進(jìn)一步加大電子文件歸檔和電子檔案管理的工作力度，通過對(duì)全省政務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件情況調(diào)研，向省政府報(bào)送了《推進(jìn)全省政務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件歸檔工作研究報(bào)告》，在此基礎(chǔ)上，向省政府辦公廳申報(bào)了2019年度省級(jí)政務(wù)信息系統(tǒng)項(xiàng)目“基于政務(wù)云的統(tǒng)一數(shù)字檔案管理系統(tǒng)”，該系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)對(duì)各省直單位形成的各類電子文件的規(guī)范歸檔并形成標(biāo)準(zhǔn)的電子檔案，實(shí)現(xiàn)各省直單位電子檔案向山東省數(shù)字檔案館系統(tǒng)的可信移交接收，并最終通過山東省數(shù)字檔案館系統(tǒng)達(dá)到長(zhǎng)期保存、有效管理和共享利用。

四、“單套制”模式下對(duì)檔案工作的幾點(diǎn)建議

（一）全面推進(jìn)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)

數(shù)字檔案館（室）是適應(yīng)信息社會(huì)要求，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)數(shù)字檔案信息進(jìn)行采集、整理、存儲(chǔ)、管理，并通過各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供公共檔案信息服務(wù)和共享利用的檔案信息管理系統(tǒng)。數(shù)字檔案館（室）提高了檔案管理的工作效率和和現(xiàn)代化水平，確保了數(shù)字檔案的長(zhǎng)期存儲(chǔ)和安全保管，有力提升了公共檔案服務(wù)能力，促進(jìn)了檔案信息資源的社會(huì)共享。各單位的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等政務(wù)信息系統(tǒng)是電子文件產(chǎn)生的源頭，電子文件歸檔后最終歸屬于數(shù)字檔案館（室），由于政務(wù)信息系統(tǒng)與數(shù)字檔案館（室）建設(shè)不同步、不配套，導(dǎo)致大量的電子文件留存在政務(wù)信息系統(tǒng)中，無法形成真正的電子檔案。未從電子檔案管理的全流程來統(tǒng)籌考慮檔案信息化建設(shè)，是電子文件歸檔成效不顯著的重要原因，各單位應(yīng)當(dāng)把辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)與數(shù)字檔案館（室）建設(shè)密切結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)電子文件及時(shí)、完整、有效歸檔，切實(shí)提高電子文件、電子檔案管理水平。

（二）加快數(shù)字檔案資源體系建設(shè)

按照“增量電子化”的要求，加強(qiáng)電子文件資源的統(tǒng)一收集和匯聚整合，把握電子政務(wù)發(fā)展的新契機(jī)，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件歸檔工作，做好電子檔案管理工作，各級(jí)檔案部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》，對(duì)電子文件形成、收集、積累、鑒定、歸檔到電子檔案移交、存儲(chǔ)、利用、備份等實(shí)行全過程管理，明確政務(wù)數(shù)據(jù)和電子文件的歸檔范圍、保管期限和歸檔標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)歸檔的政務(wù)數(shù)據(jù)和齊全完整、規(guī)范有序，確保電子檔案的長(zhǎng)期保存和有效利用。

（三）加強(qiáng)檔案信息化人才隊(duì)伍建設(shè)

隨著網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能的研究和應(yīng)用日益深入，對(duì)目前的檔案工作產(chǎn)生影響并引起變革，傳統(tǒng)的檔案管理和服務(wù)的模式已經(jīng)不能滿足檔案事業(yè)發(fā)展的要求。要進(jìn)一步加強(qiáng)檔案信息化人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)觀念新、業(yè)務(wù)精的復(fù)合型人才，要加大教育培訓(xùn)力度，提高業(yè)務(wù)技能，把專業(yè)人才培養(yǎng)與檔案事業(yè)發(fā)展同步，充分發(fā)揮專業(yè)人才的骨干作用。

總之，“單套制”歸檔模式是回應(yīng)時(shí)代挑戰(zhàn)，順應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)新時(shí)代檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效的必然要求，未來挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，檔案部門要牢牢抓住機(jī)遇，順勢(shì)而為、乘勢(shì)而上，繼續(xù)探討有效地體制機(jī)制、法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)支撐，穩(wěn)步推進(jìn)“單套制”模式下的電子文件歸檔和電子檔案管理工作，努力開創(chuàng)檔案事業(yè)新局面，逐步實(shí)現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化。