左 文 君

(中共武漢市委黨校 法學(xué)教研部，湖北 武漢 430011)

一、全球治理進(jìn)程中的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間安全治理

(一)作為國(guó)際社會(huì)治理新階段的全球治理

全球化是一個(gè)社會(huì)歷史進(jìn)程，20世紀(jì)后期隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展而加速，特別是網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的發(fā)展，國(guó)際交往的頻度空前加強(qiáng)，相互之間的聯(lián)系日益密切[1]。全球化進(jìn)程中蘊(yùn)含著兩股力量：一股是合作、有序與統(tǒng)一，表現(xiàn)為世界范圍內(nèi)的一體化進(jìn)程、各種合作機(jī)制以及國(guó)際組織的發(fā)展；另一股是沖突、無(wú)序與分裂，帶來(lái)了環(huán)境污染、核擴(kuò)散以及恐怖主義等全球性問(wèn)題[2]。全球性問(wèn)題不僅包括關(guān)系到整個(gè)國(guó)際社會(huì)共同利益、影響全人類生存與發(fā)展的問(wèn)題，也包括一些原本屬于一國(guó)內(nèi)部的問(wèn)題涉及其他國(guó)家或整個(gè)國(guó)際社會(huì)的利益，進(jìn)而演化為全球問(wèn)題。這些問(wèn)題具有公共性、共通性與共生性，超過(guò)了一國(guó)的治理能力與范圍，需要國(guó)際社會(huì)的多邊合作與協(xié)調(diào)互動(dòng)[3]。

國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)過(guò)主權(quán)國(guó)家治理、國(guó)際治理和全球治理三種模式[4]。主權(quán)國(guó)家治理是建立在主權(quán)歸屬于民族國(guó)家的平權(quán)式國(guó)際社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，各國(guó)相互獨(dú)立，互不干涉。隨著主權(quán)國(guó)家之間互賴性的增強(qiáng)國(guó)際治理應(yīng)運(yùn)而生，要求各主權(quán)國(guó)家將主權(quán)權(quán)利讓渡或者授權(quán)給一些國(guó)際組織行使。這一過(guò)程，國(guó)際法經(jīng)歷了從共存國(guó)際法到合作國(guó)際法的轉(zhuǎn)變，但都是建立在主權(quán)價(jià)值基礎(chǔ)上的，維護(hù)各國(guó)的國(guó)家利益。隨著影響人類生存與發(fā)展的全球問(wèn)題的出現(xiàn)，國(guó)際社會(huì)的共同利益或者國(guó)際法上個(gè)人的利益面臨著挑戰(zhàn)與威脅[5]。它具有整體性，傳統(tǒng)的以主權(quán)國(guó)家和國(guó)際組織為中心，維護(hù)各國(guó)國(guó)家利益為主的主權(quán)國(guó)家治理模式和國(guó)際治理模式對(duì)此缺乏有效性[6]。

在此背景下，國(guó)際社會(huì)中多種行為主體相互協(xié)調(diào)，共同應(yīng)對(duì)與解決全球事務(wù)性問(wèn)題是國(guó)際社會(huì)發(fā)展過(guò)程的趨勢(shì)。全球治理概念是在1995年全球治理委員會(huì)(Commission on Global Governance)發(fā)表的報(bào)告《我們的全球友鄰》(Our Global Neighborhood)中首次提出的[7]。全球治理作為一種新型的治理模式和治理理念為全球問(wèn)題的解決提供了更為廣闊的思路，引起了國(guó)際社會(huì)的重視[8]。全球治理的概念存在著四個(gè)基本要素：治理主體的多元化、合作協(xié)調(diào)的機(jī)制與規(guī)則、關(guān)涉到人類共同利益的問(wèn)題與挑戰(zhàn)和共識(shí)性的公民道德準(zhǔn)則[9]。具體而言，由于國(guó)際權(quán)力向度中的互賴性增強(qiáng)，全球治理的主體不僅包括主權(quán)國(guó)家、政府間國(guó)際組織，還包括非政府組織、跨國(guó)公司以及國(guó)際公民社會(huì)等。全球治理權(quán)威呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，從主權(quán)國(guó)家向外轉(zhuǎn)移給各種社會(huì)團(tuán)體與國(guó)內(nèi)或跨國(guó)私人企業(yè)，向上轉(zhuǎn)移給國(guó)際層面上的非國(guó)家行為體，如各種政府間國(guó)際組織和非政府組織，向內(nèi)轉(zhuǎn)移給國(guó)家之內(nèi)的地方政府。因此，全球治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出平行性的、非統(tǒng)治性的結(jié)構(gòu)特征，據(jù)此合作協(xié)調(diào)規(guī)則與機(jī)制是由多主體制定和參與的，不同于以往是在以實(shí)力為基礎(chǔ)的大國(guó)主導(dǎo)模式下形成的。全球治理雖然是為了有效治理全球問(wèn)題，維護(hù)國(guó)際社會(huì)的正常秩序而出現(xiàn)的一種新治理方式[10]，但是其運(yùn)行的國(guó)際社會(huì)環(huán)境仍然是在以主權(quán)國(guó)家為核心構(gòu)成的世界秩序。這就決定了全球治理與主權(quán)國(guó)家治理、國(guó)際治理三者共同存在、并行不悖[11]。在一定程度上，全球治理是主權(quán)國(guó)家治理和國(guó)際治理在全球化時(shí)代的延伸與發(fā)展[12]。

(二)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的產(chǎn)生與發(fā)展

1．網(wǎng)絡(luò)空間的特征及其安全治理問(wèn)題

1990年前后，隨著計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)空間成為與陸地、海洋、空氣空間和外層空間并列的“第五空間”，也是人類活動(dòng)的新疆域。網(wǎng)絡(luò)空間具有自身的特質(zhì)，如規(guī)模是無(wú)邊界的；活動(dòng)是多元化、立體化；影響具有“蝴蝶效應(yīng)”；主權(quán)具有高度政治化等特征[13]。網(wǎng)絡(luò)空間是由互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建的虛擬與現(xiàn)實(shí)交互的空間，既有虛擬空間屬性，又有全球互聯(lián)屬性[14]。然而，當(dāng)前全球網(wǎng)絡(luò)空間治理呈現(xiàn)出無(wú)政府狀態(tài)，與網(wǎng)絡(luò)空間在技術(shù)層面上的迅猛發(fā)展態(tài)勢(shì)顯得格格不入。

網(wǎng)絡(luò)空間的延伸以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展為基礎(chǔ)，而信息技術(shù)的發(fā)展速度以幾何倍數(shù)爆炸式的遞增。21世紀(jì)以來(lái)，移動(dòng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的進(jìn)展迅猛，大大擴(kuò)展了互聯(lián)網(wǎng)的空間和形態(tài)。目前，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)深入到國(guó)家的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域，各領(lǐng)域?qū)W(wǎng)絡(luò)技術(shù)的依賴與日俱增。網(wǎng)絡(luò)空間面臨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來(lái)的各種安全威脅，成為大國(guó)角力的平臺(tái)。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)空間中的安全問(wèn)題層出不窮，重大事件時(shí)有發(fā)生，如2010年伊朗“震網(wǎng)”事件。特別是在美國(guó)2013年爆發(fā)了“棱鏡門(mén)”事件之后，各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全問(wèn)題的關(guān)注空前加強(qiáng)，學(xué)界也興起了對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間隱私權(quán)、言論自由等問(wèn)題的研究。此外，借由網(wǎng)絡(luò)散布的恐怖主義和通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的犯罪行為等問(wèn)題也引發(fā)世界各國(guó)的普遍重視，共識(shí)程度較高，達(dá)成了一系列國(guó)際會(huì)議決議、國(guó)際組織宣言等法律文件。

2．網(wǎng)絡(luò)空間安全治理模式的更迭與演進(jìn)

網(wǎng)絡(luò)空間的治理主體經(jīng)歷了從最初的科研機(jī)構(gòu)到非政府國(guó)際組織到聯(lián)合國(guó)乃至以國(guó)家為中心的多主體復(fù)合存在的轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的模式也隨之跟進(jìn)。最初，互聯(lián)網(wǎng)誕生于全美主要科研機(jī)構(gòu)之間建立的通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域也被視作是科學(xué)研究的空間，技術(shù)主導(dǎo)了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)信息交流相關(guān)制度的建立，因此表現(xiàn)為一種技術(shù)治理的模式。這是網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的第一階段，被稱為互聯(lián)網(wǎng)治理。其后，隨著互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用和普及，網(wǎng)絡(luò)空間成為線下現(xiàn)實(shí)和線上虛擬結(jié)合且互動(dòng)的空間，互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放、透明構(gòu)建起互通互聯(lián)的全球性公共區(qū)域。互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用突破了科學(xué)研究領(lǐng)域，與政治、經(jīng)濟(jì)和文化密切相關(guān)，涉及多元主體。這包括政府、商業(yè)團(tuán)體和公民社會(huì)等，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理進(jìn)入到第二階段，即多利益攸關(guān)方治理。非國(guó)家行為體和公民社會(huì)等不同的利益團(tuán)體基于平等地位，共同就網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)揮著各自作用。在該階段，美國(guó)以其互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)掌控著域名與地址系統(tǒng)的管理，如互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)。美國(guó)通過(guò)技術(shù)阻止其他國(guó)家獲得網(wǎng)絡(luò)空間的管轄權(quán)，影響著互聯(lián)網(wǎng)利益攸關(guān)方的行動(dòng)，美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的霸權(quán)主義受到了越來(lái)越多國(guó)家的質(zhì)疑。全球范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間安全問(wèn)題不斷凸顯，國(guó)際社會(huì)逐漸達(dá)成一種網(wǎng)絡(luò)空間需要更強(qiáng)有力規(guī)則的共識(shí)?；ヂ?lián)網(wǎng)治理與多利益攸關(guān)方治理同屬于自下而上的治理方式，但存在著一定的局限性[15]。發(fā)展中國(guó)家雖然在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)方面處于下風(fēng)，但在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用方面后來(lái)居上，積極通過(guò)聯(lián)合國(guó)這一最大的政府間國(guó)際組織主導(dǎo)全球網(wǎng)絡(luò)空間安全治理。至此，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理進(jìn)入以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的政府間國(guó)際組織治理模式的第三階段，這一階段的開(kāi)啟是以2003年舉行的聯(lián)合國(guó)信息世界峰會(huì)為標(biāo)志的。這次峰會(huì)是由國(guó)際電信聯(lián)盟全權(quán)代表大會(huì)于1998年所倡議的，峰會(huì)分為日內(nèi)瓦會(huì)議和突尼斯會(huì)議兩個(gè)階段，達(dá)成了網(wǎng)絡(luò)空間安全治理需要進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)際合作的共識(shí)，召集了互聯(lián)網(wǎng)治理論壇，為發(fā)展中國(guó)家闡述立場(chǎng)與觀點(diǎn)提供了有效的國(guó)際渠道。由于缺少發(fā)達(dá)國(guó)家的支持，無(wú)法在具體的網(wǎng)絡(luò)空間治理問(wèn)題上形成明確的解決方案，這次峰會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的既有治理模式?jīng)]有改變，對(duì)美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的霸主壟斷地位也沒(méi)有動(dòng)搖，令國(guó)際社會(huì)頗感失望。近年來(lái)，隨著中國(guó)、俄羅斯等金磚國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，其強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)概念，堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的國(guó)家中心治理模式，網(wǎng)絡(luò)空間安全的全球治理模式進(jìn)入到又一個(gè)新的階段。在這個(gè)被稱為第四階段中，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的“主權(quán)化”和“國(guó)家中心”逐漸進(jìn)入到網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域政治主流話語(yǔ)體系中[16]。

二、國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的實(shí)踐難題

(一)全球治理面臨的發(fā)展癥結(jié)

全球治理是以人類整體利益與共同利益為價(jià)值導(dǎo)向，通過(guò)多種行為體之間溝通、協(xié)商和合作的方式共同應(yīng)對(duì)與解決全球問(wèn)題、管理國(guó)際公共事務(wù)的規(guī)則和機(jī)制[17]。全球治理的范圍與領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，從傳統(tǒng)的安全治理領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域到氣候變化、網(wǎng)絡(luò)、極地、外空和海洋等新領(lǐng)域，尤其是“交叉議題”的廣泛出現(xiàn)使全球治理面臨著一系列問(wèn)題。但是，戰(zhàn)后的全球治理體系是在美國(guó)主導(dǎo)下制定的，服務(wù)于美國(guó)的霸權(quán)利益，隨著歐盟的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，世界權(quán)利格局呈現(xiàn)出多極化的趨勢(shì)，表現(xiàn)在價(jià)值體系、發(fā)展模式、意識(shí)形態(tài)等方面的多樣性[18]。近年來(lái)國(guó)際安全形勢(shì)不容樂(lè)觀，國(guó)際局勢(shì)面臨失控的危險(xiǎn)(1)表現(xiàn)在美歐與俄國(guó)之間因?yàn)蹩颂m危機(jī)而局勢(shì)緊張，亞太地區(qū)中日美之間因海洋爭(zhēng)端引發(fā)對(duì)立,大國(guó)之間的對(duì)抗因素正在凸顯。。各國(guó)都認(rèn)識(shí)到全球問(wèn)題需要以全球治理的方式加以應(yīng)對(duì)，多邊主義是全球治理的應(yīng)有之義，也是應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)和維護(hù)各國(guó)自身利益的重要渠道。然而，新興的發(fā)展國(guó)家與傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)家利益上的激烈較量，共同治理的意愿減弱，各國(guó)都將合作的意愿轉(zhuǎn)向地區(qū)領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)的合作呈現(xiàn)出集團(tuán)化、地區(qū)化的特點(diǎn)。以美國(guó)與歐洲之間的“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議”(TTIP)為典型，全球治理領(lǐng)域呈現(xiàn)出分而治之的狀態(tài)。據(jù)此，國(guó)際社會(huì)希望尋求一種共同治理、合作治理以及多元化治理的全球治理模式的難度加大。

首先，全球治理呈現(xiàn)出非統(tǒng)治型結(jié)構(gòu)，具有分散化與多層級(jí)化的特點(diǎn)，一定程度上帶來(lái)了全球治理的主體多元化和不甚明確的現(xiàn)象。主權(quán)國(guó)家這種傳統(tǒng)的、最基本的國(guó)際法主體在全球治理中囿于自身的國(guó)家利益和政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差異，很難保持中立與公正，也很難對(duì)國(guó)際社會(huì)的共同利益負(fù)責(zé)。雖然國(guó)際非政府組織、跨國(guó)公司、私人團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)以及個(gè)人在全球治理中發(fā)揮了突出作用，但由于這些非國(guó)家行為體不具有國(guó)際法主體資格，充當(dāng)全球治理主體的合法性受到質(zhì)疑，而且不同的國(guó)際非政府組織的利益訴求也各不相同，其代表性也容易引發(fā)爭(zhēng)議。政府間國(guó)際組織能夠提供全球公共物品的供給，逐漸引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。

其次，全球治理與傳統(tǒng)的主權(quán)國(guó)家治理和國(guó)際治理存在著治理體系與方式的差異。全球治理的規(guī)范依據(jù)更加廣泛，除了傳統(tǒng)國(guó)際法中的“硬法”規(guī)則，如國(guó)際條約、習(xí)慣國(guó)際法等之外；各種由非國(guó)家行為體制定的具有“軟法”性質(zhì)的規(guī)范，如國(guó)際組織、國(guó)際會(huì)議的決議、宣言以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也在全球治理中發(fā)揮了治理工具的作用，因其特殊的功能將在全球治理的過(guò)程中長(zhǎng)期發(fā)揮作用。從另一個(gè)角度而言，多樣的規(guī)范可能導(dǎo)致全球治理規(guī)范體系的缺失，行為體的行動(dòng)缺乏具有明確的指引和具有強(qiáng)制執(zhí)行力的規(guī)則[19]。

再次，全球治理面臨著復(fù)雜的國(guó)際機(jī)制問(wèn)題，缺乏共同的治理平臺(tái)。當(dāng)前全球治理中尚未形成統(tǒng)一的國(guó)際治理機(jī)制和治理平臺(tái)，所涉領(lǐng)域不同的各種全球性問(wèn)題都是在不同的國(guó)際機(jī)制中通過(guò)相互協(xié)商進(jìn)行決策的。不同的國(guó)際機(jī)制基于不同的價(jià)值導(dǎo)向而構(gòu)建，產(chǎn)生了各種相互交錯(cuò)與重疊的，相互之間無(wú)等級(jí)秩序的平行機(jī)制。國(guó)際機(jī)制的復(fù)雜性不僅造成國(guó)際合作的路徑發(fā)生改變，而且導(dǎo)致決策能力的減弱，共識(shí)難以達(dá)成[20]。

由此可見(jiàn)，全球治理為國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)全球問(wèn)題提供了一種治理思路，但也面臨著制度困境。打破全球治理的制度困局需要尋找一個(gè)有力的突破口，在仍然以主權(quán)國(guó)家為主體的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府間國(guó)際組織在全球治理中的合法性與代表性得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，由政府間國(guó)際組織來(lái)主導(dǎo)規(guī)則的形成與制定或?qū)槿蛑卫砟Ｊ教峁┬碌乃悸泛推鯔C(jī)。

(二)網(wǎng)絡(luò)空間安全全球治理的主要問(wèn)題

1.互聯(lián)網(wǎng)治理與網(wǎng)絡(luò)空間安全治理之間的概念模糊

互聯(lián)網(wǎng)治理更多的是聚焦于技術(shù)層面，主要涉及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、互聯(lián)網(wǎng)資源分配等技術(shù)性事項(xiàng)，目標(biāo)在于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，主體主要包括互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的開(kāi)發(fā)者、運(yùn)營(yíng)者和用戶等非政府行為體。然而，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的范圍大為擴(kuò)展，由技術(shù)領(lǐng)域擴(kuò)展向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域等領(lǐng)域擴(kuò)展。因此，政府和政府間組織越來(lái)越發(fā)揮更加顯著的作用。

無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政策的制定者都沒(méi)有很好地對(duì)這兩個(gè)不同治理范疇的概念進(jìn)行有效的區(qū)分，經(jīng)?；煊?2)例如，在博鰲亞洲論壇期間，設(shè)置的分論壇的主題是“網(wǎng)絡(luò)空間的全球治理”，但是發(fā)言主題基本都是互聯(lián)網(wǎng)治理的相關(guān)內(nèi)容。，治理范疇的不明確和不清晰，很難取得更多的共識(shí)。微軟首席研究及戰(zhàn)略官在第七屆中美互聯(lián)網(wǎng)論壇上直面該問(wèn)題，“中美雙方在網(wǎng)絡(luò)空間的誤解很大程度上是由于對(duì)‘互聯(lián)網(wǎng)治理’和‘網(wǎng)絡(luò)空間安全全球治理’兩個(gè)概念的混淆”[21]。

2.網(wǎng)絡(luò)空間治理主體之間的博弈

網(wǎng)絡(luò)空間安全的治理需要多元主體的交互參與，這與不同主體的網(wǎng)絡(luò)行為直接相關(guān)，也存在著主權(quán)國(guó)家和非國(guó)家行為體在不同層面上的博弈。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織發(fā)展程度高，網(wǎng)絡(luò)空間的治理更多依托企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、智庫(kù)等，主張網(wǎng)絡(luò)空間的治理主體應(yīng)該由非政府組織、跨國(guó)公司等構(gòu)成，政府只是扮演協(xié)調(diào)者的角色。網(wǎng)絡(luò)空間安全治理更多的是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和技術(shù)問(wèn)題，主張發(fā)揮多利益攸關(guān)方特別是企業(yè)和社會(huì)在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理中的作用，限制政府的直接管制作用，如美國(guó)的微軟、谷歌等互聯(lián)網(wǎng)巨頭參與網(wǎng)絡(luò)空間安全問(wèn)題的治理。以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家屬于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的下游使用者，主張尊重網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，強(qiáng)調(diào)政府及政府間國(guó)際組織在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，其他主體共同發(fā)揮作用，強(qiáng)調(diào)多邊合作，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理是政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。所以，雙方在理念上存在著明顯差異。隨著網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的深化與推進(jìn)，兩種理念在博弈的過(guò)程中日趨融合，多元主體合作治理成為共識(shí)。

3.網(wǎng)絡(luò)空間與國(guó)家主權(quán)關(guān)系的爭(zhēng)議

網(wǎng)絡(luò)空間類似于海洋、外層空間、極地等全球性的公共區(qū)域，成為人類活動(dòng)的“第五大空間”，更多需要國(guó)際條約或者多邊協(xié)定來(lái)規(guī)范。但是與一般意義上的全球性公共區(qū)域不同，網(wǎng)絡(luò)空間構(gòu)成所仰賴的信息基礎(chǔ)設(shè)施受國(guó)家的管轄，國(guó)際社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間與國(guó)家主權(quán)的關(guān)系存在著較大的爭(zhēng)議。

早在1996年，美國(guó)克林頓政府通過(guò)了《傳播凈化法》，但以電子邊疆基金會(huì)(EFF)為代表的互聯(lián)網(wǎng)先驅(qū)和精英的強(qiáng)烈反對(duì)，在瑞士達(dá)沃斯論壇上發(fā)表了《網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立宣言》，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間的自治屬性，并得到了美國(guó)聯(lián)邦最高法院的支持，《傳播凈化法》被判定違憲[22]。這表明網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展的初期，網(wǎng)絡(luò)空間與國(guó)家主權(quán)之間是相互排斥的。隨著20世紀(jì)末互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)大規(guī)模的商業(yè)化應(yīng)用之后，虛擬世界與現(xiàn)實(shí)世界緊密聯(lián)系，國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)的管控力度不斷加強(qiáng)。特別是在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)切斷伊拉克的互聯(lián)網(wǎng)，引起了國(guó)際社會(huì)的警惕和擔(dān)憂。各國(guó)為制衡美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的單邊霸權(quán)，主張以聯(lián)合國(guó)為平臺(tái)構(gòu)建一種網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)家間治理模式，聯(lián)合國(guó)的“互聯(lián)網(wǎng)治理世界峰會(huì)”應(yīng)運(yùn)而生[23]。至此，網(wǎng)絡(luò)空間與國(guó)家主權(quán)之間的聯(lián)系日趨緊密。

迄今，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)問(wèn)題上仍然存在著比較大的分歧。網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)國(guó)家憑借著技術(shù)和資源的優(yōu)勢(shì)，主張網(wǎng)絡(luò)空間屬于全球公域并適用現(xiàn)有國(guó)際法，應(yīng)由“多利益攸關(guān)方”共同治理，排斥國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的管轄，不認(rèn)同網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家主權(quán)的概念。這一主張?jiān)獾搅藦V大發(fā)展中國(guó)家的反對(duì)，特別是在2013年“棱鏡門(mén)事件”之后，網(wǎng)絡(luò)空間與國(guó)家主權(quán)之間的關(guān)系的爭(zhēng)論更加激烈。以俄羅斯和中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的管控，2016年中俄發(fā)表《關(guān)于協(xié)作推進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展的聯(lián)合聲明》確認(rèn)了網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家主權(quán)的概念。網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)也成為我國(guó)總體國(guó)家安全觀和主權(quán)觀的重要內(nèi)容，并寫(xiě)入了2015年7月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》。習(xí)近平主席在世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上提出的全球互聯(lián)網(wǎng)治理的四項(xiàng)基本原則中，也將“尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”作為四項(xiàng)原則的核心，作為中國(guó)處理網(wǎng)絡(luò)空間事務(wù)的重要基本原則。

三、國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的法治化趨向及張力

(一)全球治理與國(guó)際法的互賴關(guān)系

全球治理這一治理理念的發(fā)展伴隨著全球化的進(jìn)程，而全球化表現(xiàn)為三個(gè)方面，也即全球性問(wèn)題的出現(xiàn)、對(duì)某一問(wèn)題全球性的關(guān)注和解決問(wèn)題的全球性方案[24]。許多跨國(guó)界、跨區(qū)域的問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，由于國(guó)際社會(huì)缺乏中央集權(quán)式的“世界政府”，需要通過(guò)各國(guó)的協(xié)商與合作來(lái)形成制度性的安排或達(dá)成可以適用的統(tǒng)一規(guī)則來(lái)解決。這些制度性的安排與規(guī)則表現(xiàn)為開(kāi)展國(guó)家之間合作交往的國(guó)際組織機(jī)構(gòu)通過(guò)國(guó)際會(huì)議或國(guó)際論壇談判達(dá)成的國(guó)際條約和國(guó)際協(xié)定等。

法律全球化的發(fā)展改變了傳統(tǒng)上法律是由各個(gè)主權(quán)國(guó)家制定的范式，各種國(guó)際組織特別是政府間國(guó)際組織成為國(guó)際法領(lǐng)域中重要的新興力量，其中表現(xiàn)突出的國(guó)際組織有聯(lián)合國(guó)、歐洲聯(lián)盟、WTO等。這些由國(guó)際組織制定的規(guī)則其管轄范圍開(kāi)始逐漸觸及傳統(tǒng)國(guó)內(nèi)管轄事務(wù)，并通過(guò)適用或者轉(zhuǎn)化的方式成為各國(guó)國(guó)內(nèi)法的一部分。在國(guó)際法管轄范圍擴(kuò)張的影響下，國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法之間的界限逐漸模糊，法律的發(fā)展呈現(xiàn)出趨同化[25]。國(guó)際法的地位不斷提升，作為規(guī)范國(guó)際社會(huì)中各個(gè)參與者的行為準(zhǔn)則發(fā)揮著不容忽視的作用。

國(guó)際法是國(guó)際社會(huì)中最具有約束力的規(guī)范體系，雖然相比國(guó)內(nèi)法而言其法律約束力與執(zhí)行力顯得較弱。國(guó)際法是建立在國(guó)家“共同意愿”之上，得到國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的規(guī)則。國(guó)際法維護(hù)國(guó)際社會(huì)的正常交往秩序，對(duì)行為者具有普遍約束力，提供了規(guī)范依據(jù)，指引著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展方向。國(guó)際法成為國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體參與全球治理的行為提供合法性與有效性的來(lái)源。全球治理是一種多層級(jí)的治理結(jié)構(gòu)，涵蓋了從地方到全球，從公共權(quán)威到私人機(jī)構(gòu)的正式或者非正式合作形式，表現(xiàn)為制定與執(zhí)行全球性的原則、規(guī)范以及政策應(yīng)對(duì)全球問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全球治理的“善治”目標(biāo)[26]。2000年聯(lián)合國(guó)召開(kāi)的千年會(huì)議上通過(guò)的《千年宣言》作出了有關(guān)全球治理的經(jīng)典表述，“在國(guó)際和國(guó)家事務(wù)中必須加強(qiáng)對(duì)法制的尊重，特別是確保會(huì)員國(guó)在涉及他們的任何案件中依照《聯(lián)合國(guó)憲章》遵守國(guó)際法院的判決”[27]。由此，可見(jiàn)全球治理與國(guó)際法之間存在著密切的互動(dòng)關(guān)系。

國(guó)際法規(guī)范的對(duì)象是國(guó)際事務(wù)，能夠協(xié)調(diào)全球治理中各個(gè)主體的利益與行動(dòng)；全球治理也需要通過(guò)具有約束力的規(guī)則建立相應(yīng)的國(guó)際制度，實(shí)現(xiàn)“善治”的治理目標(biāo)。因此，這就要求必須推動(dòng)國(guó)際法從政府為中心向治理為中心的觀念轉(zhuǎn)變。全球治理的目標(biāo)一方面是建立健全新的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)國(guó)際社會(huì)的安全、穩(wěn)定與發(fā)展，另一方面是應(yīng)對(duì)與解決全球問(wèn)題[28]。全球治理必須通過(guò)全球范圍內(nèi)的合作與協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)各方利益、解決信息不對(duì)稱和提高合作的可預(yù)期性等方面，國(guó)際法律制度有助于實(shí)現(xiàn)秩序價(jià)值，能夠保證合作的透明度、確定性同時(shí)降低合作的交易成本，從而使合作得以更加順利進(jìn)行[29]。國(guó)際法有助于加強(qiáng)全球治理的有效性與正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)成為全球治理的規(guī)則依據(jù)。在實(shí)踐中，法治是推進(jìn)全球治理的手段與方式；理論上，法治也是全球治理的發(fā)展方向與追求的價(jià)值目標(biāo)。國(guó)際法治的概念是法治作為一種目標(biāo)在國(guó)際法上的自然延伸[30]。

國(guó)際法在全球治理中發(fā)揮著制度構(gòu)建、全球價(jià)值的形成與塑造的作用，維護(hù)國(guó)際社會(huì)的安全與穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，保證國(guó)際社會(huì)中的公正，建立和諧的國(guó)際社會(huì)秩序[31]。將世界的政治經(jīng)濟(jì)議題轉(zhuǎn)化為法律議題，采取以規(guī)則為導(dǎo)向的方法在本質(zhì)上就是“將爭(zhēng)端各方的注意力集中到規(guī)則上來(lái)，集中到預(yù)測(cè)由公正的法庭對(duì)規(guī)則的執(zhí)行作出的判決上來(lái)”[32]。全球治理以規(guī)則為導(dǎo)向能夠約束國(guó)際權(quán)力，保證治理的平等性與民主性。全球治理的目標(biāo)在于維護(hù)國(guó)際社會(huì)的整體利益，建立在各國(guó)共同意愿基礎(chǔ)上的國(guó)際法規(guī)則。

可以說(shuō)，全球治理與國(guó)際法的關(guān)系是目標(biāo)與工具之間的互動(dòng)。全球治理是在國(guó)際法治軌道上的治理方式，具體法律制度承擔(dān)著全球治理的工具角色，國(guó)際法促進(jìn)全球治理邁向“善治”和“法治”的目標(biāo)。全球治理的需求引發(fā)國(guó)際法管轄范圍以及主體結(jié)構(gòu)等方面的變化，對(duì)國(guó)際法提出的挑戰(zhàn)與變革的要求，有利于促進(jìn)國(guó)際法向“良法”方面的發(fā)展[33]。

(二)趨向法治化的網(wǎng)絡(luò)空間安全治理

如前文所述，網(wǎng)絡(luò)空間安全治理進(jìn)入到第四個(gè)發(fā)展階段，網(wǎng)絡(luò)用戶的數(shù)量快速增長(zhǎng)而用戶背景復(fù)雜多樣帶來(lái)了諸如網(wǎng)絡(luò)病毒等問(wèn)題。各國(guó)制定了各種政策和法律，如美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全方面的立法比較發(fā)達(dá)，如《愛(ài)國(guó)者法》《國(guó)土安全法》《保護(hù)美國(guó)法》等法案，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制和調(diào)整作用非常顯著。隨著越來(lái)越多的國(guó)家接受并且認(rèn)同網(wǎng)絡(luò)空間需要主權(quán)國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)管和治理，法律作為社會(huì)治理的基本方式，網(wǎng)絡(luò)空間“法治化”的特征也越發(fā)凸顯。網(wǎng)絡(luò)空間治理出現(xiàn)了“國(guó)家歸來(lái)”，政府成為其重要的治理主體，從而網(wǎng)絡(luò)空間也深受以國(guó)家為核心的國(guó)際關(guān)系的影響。例如，國(guó)家主權(quán)及管轄權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間中的邊界問(wèn)題，這些問(wèn)題涉及整個(gè)國(guó)際社會(huì)的公共利益和各國(guó)的權(quán)利義務(wù)，國(guó)內(nèi)法治無(wú)法妥善解決此類全球性的問(wèn)題，必須通過(guò)各國(guó)共同制定和遵循的國(guó)際法規(guī)則來(lái)解決。

(三)網(wǎng)絡(luò)空間安全國(guó)際法規(guī)則建構(gòu)的張力

隨著網(wǎng)絡(luò)空間安全形勢(shì)的嚴(yán)峻，國(guó)際社會(huì)越來(lái)越重視國(guó)際法在這一人類新興的公共領(lǐng)域內(nèi)所發(fā)揮的作用。這與國(guó)際法在海洋、外層空間的發(fā)展歷程不謀而合，在新的人類活動(dòng)空間領(lǐng)域內(nèi)，確立和形成相應(yīng)的國(guó)際法律制度，國(guó)際法律規(guī)則為新空間內(nèi)各國(guó)之間的相互交往進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。然而，與20世紀(jì)以來(lái)國(guó)際法在海洋、空氣空間和外層空間方興未艾的發(fā)展不同，網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)國(guó)際法規(guī)則的關(guān)注則顯得“姍姍來(lái)遲”。雖然網(wǎng)絡(luò)空間安全治理中國(guó)際法規(guī)則的發(fā)展緩慢，但是在各種國(guó)際會(huì)議和論壇等國(guó)際場(chǎng)合下，這一問(wèn)題都成為討論的焦點(diǎn)。聯(lián)合國(guó)也積極推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法規(guī)則的建構(gòu)，2013年6月，聯(lián)合國(guó)信息安全政府專家組(GGE)發(fā)布報(bào)告，明確國(guó)家主權(quán)、聯(lián)合國(guó)憲章等國(guó)際規(guī)范適用于國(guó)家間的通信技術(shù)活動(dòng)，國(guó)家對(duì)其境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施享有管轄權(quán)。2015年7月，它發(fā)布了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家行為準(zhǔn)則的報(bào)告。

當(dāng)今世界，國(guó)際戰(zhàn)略格局正在發(fā)生著自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)最為深刻的變化。“棱鏡門(mén)事件”爆發(fā)之后，各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全的關(guān)注空前加強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題成為多邊安全合作等國(guó)際場(chǎng)合中的核心議題。迄今，國(guó)際社會(huì)尚未達(dá)成有關(guān)專門(mén)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理方面的國(guó)際性條約，在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理方面國(guó)際社會(huì)急需建章立制。國(guó)際性或區(qū)域性政府間組織都積極推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間方面相關(guān)治理規(guī)則、行為準(zhǔn)則的建立，如聯(lián)合國(guó)、歐盟、八國(guó)集團(tuán)、經(jīng)合組織和上合組織等都設(shè)置了相關(guān)的機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)和促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間安全治理方面規(guī)則的形成。

因理念和路徑不同，國(guó)際社會(huì)中形成了網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的兩大陣營(yíng)，分別是以美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家集團(tuán)和以俄羅斯、中國(guó)等新興國(guó)家為代表的發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)[34]。2014年3月，美國(guó)宣布放棄對(duì)互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)(ICANN)直接控制，主張多利益攸關(guān)方模式，但是排斥聯(lián)合國(guó)或者其他政府間組織接管。奧巴馬政府在2011年《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略》提出了“網(wǎng)絡(luò)空間法治”，強(qiáng)調(diào)適用現(xiàn)有國(guó)際法。一些網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國(guó)家如中、俄，作為互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)，在網(wǎng)絡(luò)空間安全治理方面重視制定新規(guī)則的重要作用，積極搭建國(guó)際會(huì)議平臺(tái)，就網(wǎng)絡(luò)與國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)等問(wèn)題向國(guó)際社會(huì)表明發(fā)展中國(guó)家的利益訴求。中國(guó)自從谷歌事件就認(rèn)識(shí)到了網(wǎng)絡(luò)空間安全對(duì)國(guó)家安全的重要意義。中國(guó)政府也在多個(gè)重要國(guó)際場(chǎng)合中，大力倡導(dǎo)建立一個(gè)國(guó)際法治的網(wǎng)絡(luò)空間，強(qiáng)調(diào)法治應(yīng)當(dāng)成為網(wǎng)絡(luò)治理的基本方式。

網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法規(guī)則發(fā)展緩慢，究其原因是各國(guó)立場(chǎng)存在嚴(yán)重分歧。眾所周知，現(xiàn)有國(guó)際法是由西方國(guó)家引導(dǎo)和塑造的，西方國(guó)家在國(guó)際法規(guī)則和制度上有較強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)。因此，西方國(guó)家主張推動(dòng)現(xiàn)有國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間，反對(duì)制定全新的國(guó)際規(guī)則。但以中國(guó)和俄羅斯為代表的新興發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)持在現(xiàn)有國(guó)際法規(guī)則的基礎(chǔ)上，考慮到現(xiàn)有國(guó)際法規(guī)則在網(wǎng)絡(luò)空間中的適用存在諸多問(wèn)題，主張加強(qiáng)國(guó)際新規(guī)則的制定，尤其強(qiáng)調(diào)主權(quán)原則的適用。發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀方面存在著巨大差異，而且互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與國(guó)家利益緊密相關(guān)，網(wǎng)絡(luò)資源成為各國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪的權(quán)力資源。因此，在網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則和秩序方面各國(guó)角力和博弈異常激烈，造成了網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法規(guī)則的“分裂”，但客觀上網(wǎng)絡(luò)空間亟須共同規(guī)則，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家法規(guī)則的塑造和形成深受這種“張力”的影響。