張展新

（中國社會科學院 人口與勞動經濟研究所，北京 100028）

加快“綠卡”改革是新形勢下落實人才強國戰(zhàn)略的重要舉措。2004年，中央政府有關部門頒布了《外國人永久居留審批管理辦法》，我國的“綠卡”制度正式實施。這一制度在服務國家人才戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用，但也存在著申請條件不盡合理、簽發(fā)對象偏窄、待遇落實不到位等問題。中國的永久居留證曾一度被稱為“最難拿到的綠卡”。因此，必須大大加快改革的步伐。2015年9月，中央全面改革領導小組審議通過了《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》（以下簡稱《意見》）。這是構建更為科學合理、開放務實的外國人永久居留服務管理工作格局的指導性文件。2016年2月，《意見》正式實施。2017年4月，公安部發(fā)布《外國人永久居留證件便利化改革方案》，標志著外國人永久居留制度改革進入實際操作階段。在北京、上海、廣州等急需國際人才的特大都市，地方性的改革試驗逐步展開。在2016年一年里，公安部共批準1576名外國人在華永久居留，［1］“綠卡”發(fā)放的數量大大超過2004年以來的年平均水平。

在“綠卡”改革提速的背景下，相關學術和政策研究也在升溫。引進海外人才或技術移民立法研究從完善出入境管理、推進外國人永久居留和歸化等角度進行了探討，［2］一些學者做了“綠卡”制度的國際比較，［3］而中國“綠卡”制度建設的研究則聚焦理順管理體制、推進積分制和勞動力市場測試、實行華裔傾斜性移民政策等方面。［4］關于“綠卡”持有人的權利待遇，有學者在討論永久居留外國人的“移民融合”問題時有所涉及，［5］也有學者對地方改革跟蹤報告給予了一些關注，［6］但目前仍缺乏專題研究。

本文以國內公民社會權利演進為視角，探討中國“綠卡”改革面臨的永久居留資格待遇的界定及相關問題。本文首先考察永久居留資格待遇的內容，并將其與公民權利的研究相聯(lián)系；其次，梳理中國的公民社會權利發(fā)展歷程，重點分析地方戶籍身份問題；再次，基于“綠卡”改革與國內相關改革的平衡與協(xié)調立場，討論“綠卡”資格待遇改革不同方案的可行性；最后，進行總結與思考。

一、永久居留資格待遇與公民權利

（一）公民資格理論與國際移民研究

移民融合制度是一國政府跨國移民管理的重要內容，而賦予和保障移民權益是移民融合的必要條件。這類賦予和保障規(guī)則的確定與實施涉及跨國移民與目的地國公民的相對地位和利益關系，考驗目的地國政府和國民的吸納與包容，對于移民政策和管理是否成功至關重要。為理解移民權益的界定問題，需要引入公民權利概念。為此，本文首先簡略回顧公民資格理論及相關的國際移民研究。

公民資格理論的起源和發(fā)展立足于18世紀以來西方工業(yè)化國家的經濟與社會變革?；趯F(xiàn)代英國社會的歷史分析，社會學家馬歇爾（T. H. Marshal）做了關于公民權演進的開創(chuàng)性研究。［7］在這一研究中，公民資格被定義為一種社會共同體所有成員都享有的地位，這一地位賦予了成員平等的權利和義務。馬歇爾把公民資格權利劃分為包括人身自由、經濟自由等個人必需的民事權利，直接參與民主政治活動的政治權利和享受基本福利和保障的社會權利。馬歇爾主要關注20世紀福利國家體制下的社會權利，認為包容性社會權利的發(fā)展改變了整個社會的不平等模式，有助于減小階級差別。馬歇爾的學說對西方學術界產生了很大影響，引發(fā)了20世紀后期的公民資格研究浪潮。本文主要關注公民的社會權利。

國際移民研究對馬歇爾公民權學說提出了挑戰(zhàn)。［8］首先，進入一國的移民不能直接取得公民資格，而是必須事先滿足一系列條件和要求；再者，即使獲得了公民資格，移民也可能受到該國主流文化的擠壓。因此，對于跨國移民來說，公民資格并不是一組權利，而是一種歧視和排斥機制：沒有獲得國籍的移民不能享受到完全的公民資格和待遇，而已經歸化的移民也面臨著文化融入的問題。永久居留權的獲得者屬于前一情形。合法永久居留者的地位好于其他未歸化移民，因為他們不僅獲得了出入境便利和永久居住資格，在工作、生活等領域也得到了與目的地國公民相同或接近的權利，或者說準公民權待遇。國際經驗顯示，以為技術、投資移民提供安居服務為準則，各國的“綠卡”持有人在目的地國享有公民大部分民事權利和社會權利。

（二）我國永久居留資格待遇的界定問題

中國中央政府規(guī)定的外國人永久居留資格待遇與國際上通行的“綠卡”資格待遇大致相同?！兑庖姟返谖鍡l規(guī)定，外國人永久居留制度的“資格待遇”主要包括兩類：一是永久居留證是外國人在中國境內居留的身份證件功能。持證外國人可以在中國境內居留，辦理各類個人事務，還可以憑本人護照和永久居留證出入中國國境。二是持證外國人在工作生活領域，包括工作許可、職業(yè)資格、購房、出行等事項上享有“與中國公民同等待遇”，即所謂的國民待遇。在前一類資格中，無限制出入境許可與國內居民沒有直接的關系，其他便利大體上相當于這類事項上的公民民事權利；后一類資格待遇主要涉及工作與生活，類似于公民的民事權利或社會權利。從《意見》的文字條款來看，除了出入境許可這個特例外，外國人在中國永久居留的資格待遇也是一組準公民權。

從準公民權或國民待遇的意義上說，中國“綠卡”的資格待遇界定似乎并不是一個難題。只要明確了國內公民社會權利這個參照系，確定永久居留外國人的哪些資格待遇與本國公民同等、哪些不同等，就可以制定“綠卡”資格待遇的法律條款或政策規(guī)則，剩下的只是實施或操作了。但關鍵問題是，在中國，目前并沒有一套完整清晰的公民社會權利體系。對于中國勞動者和居民而言，工作和生活領域的某些權利或待遇并不是以公民資格或身份為基礎的，“地方戶籍身份”依然發(fā)揮著一定的支配作用。

二、改革開放以來公民社會權利的演進

（一）改革開放前和改革開放初期的公民社會權利

改革開放以前，中國勞動者權益和居民權益不是基于普遍性的公民資格，而是由城鄉(xiāng)戶籍身份和城市就業(yè)身份確定的。農民與市民的戶籍身份和權利地位不同，城市人口單獨享有相對優(yōu)厚的城市就業(yè)、收入、福利等由國家分配和保障的機會和待遇。這樣，城鄉(xiāng)不平等被固化和強化，有學者認為，農民成為一個“低級種姓”階級。［9］在城市內部，也有就業(yè)身份差異，例如，國有單位職工和集體企業(yè)職工的區(qū)分，前者的工資收入和福利待遇都明顯高于后者。但是，與巨大的城鄉(xiāng)戶籍身份差別相比，城市內部就業(yè)身份差異要小得多。1978年以后的一段時期里，基于戶籍身份的城鄉(xiāng)不平等還在延續(xù)，進城農民工要在流入地“爭取城市公民權”。［10］1994年，我國頒布了基于公民勞動權的《勞動法》，該法律明文規(guī)定，其適用對象是所有與用人單位發(fā)生勞動關系的勞動者。但是，在同年的晚些時候，勞動部發(fā)布《農村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，對流動農民工做了不同于《勞動法》的身份界定，對他們在城市就業(yè)做了許多限制。這依然體現(xiàn)著鮮明的城鄉(xiāng)戶籍身份分割。

（二）2000年以來公民社會權利的進展與不足

在2000年開始的第一個十年，以弱化城鄉(xiāng)戶籍身份為重要標志，中國公民社會權利建設取得重大進展。2008年起實施《勞動合同法》是城鄉(xiāng)平等就業(yè)改革的一個關鍵步驟。通過貫徹該法律，農民工群體成為勞動合同制度的覆蓋對象之一，過去的農村戶口和城市戶口對應兩種就業(yè)身份的分割與歧視的現(xiàn)象成為歷史。2010年10月頒布的《社會保險法》是提升進城農民工社會保險權利、實現(xiàn)跨城鄉(xiāng)身份包容的里程碑。該法律明確規(guī)定，“進城務工的農村居民”依照該法參加社會保險。在計劃經濟時代和改革初期，農村勞動者無緣城市就業(yè)單位的社會保障。而現(xiàn)在，農民工參加就業(yè)關聯(lián)社會保險的法律地位和制度規(guī)則與城市其他勞動者完全統(tǒng)一起來了。

雖然在勞動就業(yè)和相關社會保險方面，戶籍身份不再關乎制度規(guī)則，公民資格權利已經初步確立，但進城農民工仍然面臨著其他權益的缺失。大城市和特大都市的農民工沒有資格在本地獲取一些重要的非就業(yè)關聯(lián)社會保障，如申請最低生活保障和保障性住房等；同時，他們也難以獲得一些基本公共服務，如子女入學等。這些現(xiàn)象曾被一些學者引為城鄉(xiāng)戶籍分割延續(xù)的佐證。但是，不僅農民工，具有外地非農業(yè)戶口身份的城市間流動人口也遭遇到類似的問題。因此，這已不再是舊的城鄉(xiāng)戶籍身份分割派生的，而是改革開放中新產生的“地方公民資格權利”問題，［11］或者說，形成了本地戶籍身份權利：一些社會保障和公共服務只面向本地戶籍居民，沒有本地戶籍的外來人口（包括進城農民工和城市間流動人口）不能獲取。按照現(xiàn)行的制度和政策，大部分非就業(yè)關聯(lián)社會保障項目，如最低生活保障和保障性住房，幾乎都以擁有本地戶口為基本條件，或者說屬于本地戶籍身份權利的范圍。除了非就業(yè)關聯(lián)社會保障，還有一些地方性公共服務與本地戶籍掛鉤，其中，最明顯的是高中就讀和參加高考。關于外來人口子女的義務教育，中央政府早已明確了“一視同仁”的方針，但在外來流動人口比例較高的大都市和沿海開放城市，非戶籍人口子女就學依然存在一些問題，比較突出的是進入公立學校就學難。有研究顯示，武漢市流動人口隨遷子女在公立小學、初中就讀的比例遠遠超過上海、北京和廣州。［12］

（三）居住證制度和居住證權利

與本地戶籍身份權利相對應的是居住證權利。2016年1月1日施行的《居住證暫行條例》規(guī)定，公民離開常住戶口所在地，可以按照一定條件在居住城市申領居住證。《居住證暫行條例》明確了居住證持有人可以在居住地獲取義務教育、基本公共就業(yè)服務等六項基本公共服務，享受辦理出入境證件、機動車登記等七項便利。這些基本公共服務和便利構成了居住證持有者的主要權利。關于非就業(yè)關聯(lián)社會保障的權利，《居住證暫行條例》沒有對應的規(guī)定。主要原因是，如前所述，這類權利大部分是與本地戶口掛鉤的。在申領條件、居住證待遇、居住證持有人積分落戶等關鍵事項上，《居住證暫行條例》只做了原則性規(guī)定，實際上給了地方政府很大的自由量裁空間。不同城市貫徹實施《居住證暫行條例》，在申領條件、居住證待遇和積分落戶的具體規(guī)定方面存在明顯差異。如，在北京、上海、深圳、鄭州、成都這東、中、西部五城市中，上海和深圳的居住證申領條件最為嚴格，而北京是唯一一個對持證人子女受教育未做明確規(guī)定的城市。［13］在持證人積分落戶方面，特大城市通常在居住證基礎上實行總量指標的審批制。

在全面實行居住證制度之后，按照身份和權益，城市人口可以分為三類：一是權利最為完整的本地戶籍人口。二是居住證持有人，這類人口享受的公共服務待遇少于本地戶籍人口。由于各地居住證政策的自主性，戶籍身份與居住證身份之間的權利差別也各不相同。三是沒有居住證的非戶籍人口，主要是靈活就業(yè)的流動人口及其家屬。與居住證持有人相比，他們的權益受到更多的限制。在地方性政策的環(huán)境下，這類人口申請居住證的難度在各地也不一樣。由于其就業(yè)的非正規(guī)性，這類人口在享受《勞動合同法》和《社會保險法》規(guī)定的公民勞動就業(yè)權利和就業(yè)關聯(lián)社會保險權利方面，面臨著一定的問題或障礙。

《居住證暫行條例》是促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、推進城鎮(zhèn)基本公共服務和便利常住人口全覆蓋的重要舉措，代表著基本公共服務均等化的改革大方向。但是，居住證權利的落實和擴大意味著本地戶籍身份權利的縮減。因此，這一改革創(chuàng)新可能會在一定程度上遇到來自地方的阻力。在以往的人口管理改革中，中央政府側重于在全國范圍內推進基本公共服務均等化，而地方政府則更側重于在保留本地戶籍意義的前提下放寬城鎮(zhèn)落戶，如試行積分落戶制。本地戶口價值量較高的特大城市和沿海開放城市尤為如此。［14］由此推斷，地方政府推進居住證制度的積極性要低于實行積分落戶制或其他形式的“放寬城鎮(zhèn)落戶”改革。

三、“綠卡”資格待遇界定的三種思路

永久居留外國人資格待遇的界定涉及“綠卡”持有人與本國國民的權益關系，進而可能影響國民的社會團結。在談及這一議題時，移民法學者劉國福指出，“賦予和保障的權利過多，會引起本國人的不滿和抵觸，甚至爆發(fā)排外和種族主義。賦予和保障的權利太少，則又違反人權和法律準則，不利于移民與本國人和睦相處。”［15］界定中國“綠卡”的資格待遇，關鍵是如何選擇權利參照系。如前所述，在中國，勞動就業(yè)和就業(yè)關聯(lián)社會保險的普遍性公民權利規(guī)則已經建立，界定相對應的“綠卡”資格待遇并不困難。而在非就業(yè)關聯(lián)社會保險權利和其他公共服務待遇等方面，目前并存著本地戶籍身份權利和居住證權利兩種規(guī)則；因此，存在選擇哪個權利參照系、如何界定“綠卡”資格待遇的問題。從這一立場出發(fā)，可以構想在勞動就業(yè)和就業(yè)關聯(lián)社會保險之外，界定“綠卡”資格待遇的三種思路。下面，本文將分別闡述這三種思路，并作相應的評估。

（一）地方政府主導的本地戶籍居民待遇

第一種思路是，把“綠卡”發(fā)放審批權和相關事宜交給地方，向永久居留的外國人提供地方政府主導的本地戶籍居民待遇。這就是目前向上海、廣州等改革試點城市放權的主要做法。向地方放權存在一些弊端：首先，這偏離了《意見》所確立的中央政府主導改革的基本方針。①《意見》中，有兩點體現(xiàn)了中央政府的主導性：一是《意見》提出，要加強外國人永久居留服務管理的整合，完善國家管理機構設置和職責配置，統(tǒng)一承擔制定永久居留政策、受理審批和開展日常服務管理職能；二是《意見》規(guī)定，“地方政府應當將永久居留外國人納入常住人口服務管理體系”。其次，地方政府主管“綠卡”，導致永久居留管理服務的責任和權力不對稱。一方面，地方政府代行國家出入境管理部門職能，發(fā)放多次出入境許可，這摻雜著本地利益，可能會放松管理，從而降低出入境許可的嚴肅性和規(guī)范性；另一方面，地方政府保障持卡人在本地的工作生活待遇，但如果他們到其他城市工作生活，將享受什么樣的待遇，誰來提供相應保障，都是需要解決的問題。這類問題和糾紛可能影響“綠卡”的信譽和國家的聲譽。從“綠卡”資格待遇本身來看，由地方來保障持有人的比照本地戶籍居民的資格待遇，實際上把申請“綠卡”的外國人和爭取落戶的外來人口置于同一地位。這加強了戶籍身份對地方政府的保留價值，有可能干擾作為人口管理改革大方向的基本公共服務均等化進程；此外，還可能淡化中國公民與外國人在身份和權利上的本質性區(qū)別，形成國家內部的心理邊界，從而可能削弱國家意識、公民意識和社會凝聚力。

（二）中央政府統(tǒng)籌下的本地戶籍居民待遇

第二種思路是，中央政府主管部門統(tǒng)籌“綠卡”發(fā)放，并統(tǒng)一規(guī)定：在任何向永久居留外國人開放居住的境內城市，“綠卡”持卡人享受中央政府統(tǒng)籌下的本地戶籍居民待遇。這樣的好處是，永久居留身份權益比較充實，從國際比較的意義上說，“綠卡”移民沒有受到任何排斥。但對于城市中未獲得本地戶籍身份的外來人口而言，卻構成了更為明顯的歧視和排斥?？鐕泼駥χ袊駲嗬奶魬?zhàn)，就不再是對外排斥這個國際流行的問題，而是形成了國家層面的對外接納、對內排斥的現(xiàn)象。這種情形在世界各國的移民管理中是罕見的。其弊端可能要比單純地向地方放權還要大。

（三）以居住證權利為參照的“綠卡”資格統(tǒng)一待遇

第三種思路是，以居住證權利為參照，統(tǒng)一規(guī)定“綠卡”資格待遇。筆者以為，這是比較合理可行的思路?，F(xiàn)行的居住證制度規(guī)定，居住證持有人享有城市基本公共服務和便利。以此為“綠卡”資格待遇的標尺，就是把城市的居住證持有人與永久居留外國人置于同樣的權利地位，易于被前者認可和接受。對于持有“綠卡”的外國人而言，在某些戶籍價值高的城市居住，可能缺失一些戶籍居民權利，但這類權利與主流的技術移民本身的關聯(lián)不大，一般只涉及其不工作的家屬。在現(xiàn)階段，因家屬團聚發(fā)放的“綠卡”數量有限，因此，這一權利安排的影響短期內不是很大。長期來看，國內的基本公共服務均等化改革將持續(xù)降低戶籍身份的價值，居住證權益與戶籍權益的差異將日益縮小，“綠卡”持有人的這一資格待遇問題也將隨之淡化。

比照居住證權利界定“綠卡”資格待遇，現(xiàn)階段一個重要問題是，《居住證暫行條例》只做了居住證權利的框架性規(guī)定，這方面地方政府的自主權比較大。這也是現(xiàn)行居住證制度需要深化改革、提升規(guī)范性的重要原因。圍繞著這一問題，應當把“綠卡”改革與居住證改革聯(lián)系起來，設計協(xié)調推進的路線圖。中央政府主管部門可以考慮統(tǒng)一制定居住證服務管理的實施細則，壓縮地方政府的自主空間；比照居住證制度的“綠卡”持有者權益可以作為特殊條款，寫入居住證服務管理的實施細則，或者由其他政策性文件或法律文件進行規(guī)范。如此界定全國統(tǒng)一的“綠卡”資格待遇，并由中央主管部門牽頭強化實施，既是永久居留制度改革的需要，也可以給地方政府施加嚴格實施居住證制度的更大壓力。建立一套統(tǒng)一、透明、規(guī)范、向全世界開放的“綠卡”資格待遇規(guī)則，有可能給國內居住證制度的深化改革注入新的“外生”動力。這是改革倡導者所喜聞樂見的。

以居住證權利為基準定義“國民待遇”，規(guī)范外國人永久居留權利，這一原則也適用于永久居留的外籍華人。向海外華人提供更為優(yōu)惠的永久居留便利是未來永久居留政策設計的一個重點。但是，這類優(yōu)惠政策應主要體現(xiàn)在永久居留的“門檻”方面，而不是特殊的永久居留待遇。在居住證權利的框架之下，海外華人永久居留的大部分訴求都可以得到滿足，一時還不能滿足的，也可以在永久居留政策之外尋求解決方案。需要注意的是，海外華人在中國永久居留，其身份待遇不宜超越居住證權利的范圍。

四、結語

關于如何界定外國人永久居留的資格待遇，國際上已有通行做法，即以國內公民權利為參照系。但是在中國，現(xiàn)階段難以簡單借鑒國際經驗。這主要是因為，圍繞公民權利的改革還在進行之中，地方性的戶籍身份在權利配置中仍發(fā)揮著不小的作用。本文比較詳細地描述、分析了這一背景，并在此基礎上討論界定“綠卡”資格待遇的三種思路，論證了以國內居住證權利為參照，界定、規(guī)范“綠卡”資格待遇的合理性和可行性。

筆者以為，“綠卡”改革以吸引國際人才為宗旨，但不能以損害本國公民權利和公民意識為代價，不能形成永久居留外國人的“超國民待遇”。當前，中國的公民社會權利建設取得了不小的成績，但仍面臨一些挑戰(zhàn)。這是外國人永久居留制度改革的重要約束性條件，千萬不可忽視。以基本公共服務均等化為大方向的人口管理改革與外國人永久居留制度改革需要協(xié)調推進。

［注釋］

［1］ 《新版中國“綠卡”年內啟用》，《人民日報海外版》2017年2月6日。

［2］ 劉國福：《改革中的外國人來華工作法律規(guī)制研究》，《社科戰(zhàn)線》2017年第5期；王世洲：《我國技術移民法核心制度的建立與完善》，《中外法學》2016年第6期。

［3］ 莫建建、高劍勛：《國際“綠卡”制度比較及其對我國的啟示》，《哈爾濱學院學報》2017年第7期；袁嘉瑞：《外國人永久居留審批制度與海外人才引進》，《特區(qū)經濟》2017年第11期。

［4］ 陳敏等：《我國高層次外國人永久居留制度研究》，《科技管理研究》2016年第14期。

［5］ 劉國福：《中國國際移民的新形勢、新挑戰(zhàn)和新探索》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期。

［6］ 史劍紅：《上?！叭瞬啪G卡”制度創(chuàng)新》，《科學發(fā)展》2016年第4期。

［7］ Thomas Humphrey Marshall， Citizenship and Social Class: And Other Essays， Cambridge： The University Press，1950.

［8］ Christain Joppke， “How Immigration Is Changing Citizenship： A Comparative View”， Ethnic and Racial Studies 22，1999， No. 4，pp. 629-652.

［9］ Martin King Whyte， “The Paradoxes of Rural-Urban Inequality in Contemporary China”， in Martin King Whyte （ed.），One Country, Two Societies: Rural-Urban Inequality in Contemporary China， Cambridge： Harvard University Press， 2010， pp. 1-25.

［10］ Dorothy J. Solinger， Contesting Citizenship in Urban China: Peasant Migrants, the State, and the Logic of the Market， Berkeley： University of California Press，1999.

［11］ 張展新：《就業(yè)市場化、社會保障包容與農民工權利均等化》，鄭真真等主編：《中美流動遷移研究》，北京：中國社會科學出版社，2016年，第36～64頁。

［12］ 王春光：《中國地方治理與農村流動人口的公民權實現(xiàn)問題》，鄭真真等主編：《中美流動遷移研究》，北京：中國社會科學出版社，2016年，第93～115頁。

［13］ 屈小博：《居住證制度改革與公共服務均等化》，蔡昉、張車偉主編：《中國人口與勞動問題報告No. 17：邁向全面小康的共享發(fā)展》，北京：社會科學文獻出版社，2016年，第80～94頁。

［14］ 張展新、王一杰：《農民工市民化取向：放松城鎮(zhèn)落戶還是推進公共服務均等化》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2014年第6期。

［15］劉國福：《中國怎樣引進更多外國人才？——技術移民法律制度的國際比較與借鑒》，《人民論壇·學術前沿》2014年第8期。