萬(wàn) 昊 牛曉睿

1.天津市武清區(qū)人民檢察院，天津 301700；2.西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶 401120

一、檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

檢察機(jī)關(guān)擁有一支高素質(zhì)的檢察官隊(duì)伍，他們具備足夠豐富的專業(yè)知識(shí)和法律方面的專業(yè)素養(yǎng)，這對(duì)其他社會(huì)群體來(lái)說很難實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，檢察院擁有充足的司法資源，包括人員，金錢和物資，這是其他機(jī)構(gòu)無(wú)法獲得的資源優(yōu)勢(shì)。司法資源的豐富，使得檢察院擁有更高的法律權(quán)威和制度保障，代表社會(huì)公共利益提起訴訟也就更為有利。相比其他機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體，檢察機(jī)關(guān)以其良好的專業(yè)法律隊(duì)伍和在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位優(yōu)勢(shì)更能承擔(dān)起提起民事公益訴訟的責(zé)任，同時(shí)也能合理安排司法資源，更好地維護(hù)公共利益，從而確保實(shí)現(xiàn)司法公正。

司法實(shí)踐中，不少侵害公共利益的案件與相關(guān)部門密不可分。有些案件同時(shí)涉及多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，部門之間有相互推諉或重復(fù)勞動(dòng)的傾向，有些案件涉及地方政府的利益，往往由于受到行政干預(yù)而無(wú)法起訴。即使提起民事公益訴訟，被告通常也是行政機(jī)關(guān)或強(qiáng)大的財(cái)團(tuán)。訴訟當(dāng)事人之間地位和實(shí)力都非常不對(duì)等。僅憑個(gè)人的法律水平與財(cái)力很難與之對(duì)抗，這與市場(chǎng)效益之目的與訴訟經(jīng)濟(jì)之原則也不相符。將兼具法律專業(yè)素養(yǎng)與強(qiáng)勢(shì)法律地位的檢察機(jī)關(guān)推出，作為訴訟主體提起民事公益訴訟，能夠有效平衡原告與被告之間的差距。此外，檢察院對(duì)這種缺乏獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的公共利益的不斷緩解也更為穩(wěn)定。并且，對(duì)此種缺乏回報(bào)機(jī)制的公共利益進(jìn)行持續(xù)的救濟(jì)，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)也更具穩(wěn)定性。

二、檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的域外經(jīng)驗(yàn)

由于前期試點(diǎn)工作和相關(guān)司法解釋的陸續(xù)出臺(tái)，目前我國(guó)目前已經(jīng)有較為成熟的公益訴訟理論，但在民事公益訴訟方面較他國(guó)仍有值得學(xué)習(xí)的必要。

從大陸法系國(guó)家到英美法系國(guó)家，大多從立法上明確了檢察機(jī)關(guān)提起并參加維護(hù)公眾利益訴訟權(quán)。例如，在德國(guó)，公共利益代表制度是在行政訴訟中建立的。檢察官以公益代表的身份發(fā)起或參與行政法院的行政訴訟；法國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)代表參與了各種公益訴訟；在英國(guó)，想要提起公益訴訟的英國(guó)公民的私人或私人組織必須征得司法部長(zhǎng)的同意，總檢察長(zhǎng)是唯一有權(quán)代表公眾的人；在日本，公益訴訟和檢察機(jī)關(guān)密切相關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的公益代表人參與公益訴訟；在美國(guó)，作為公訴機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，肩負(fù)著主要負(fù)責(zé)刑事公訴任務(wù)和將民事訴訟置于法律授權(quán)范圍內(nèi)的兩大任務(wù)，檢察官在執(zhí)行空氣、水土污染以及危險(xiǎn)廢棄物法等眾多方面總檢察長(zhǎng)發(fā)揮著積極作用；在巴西，《憲法》中有條文明確賦予了該國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力。

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟程序缺乏保護(hù)

兩高出臺(tái)司法解釋已對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴訟地位、出庭通知書、舉證責(zé)任、二審啟動(dòng)及二審出庭人員等問題做了一般規(guī)定。但是筆者認(rèn)為公益訴訟是一個(gè)全新的領(lǐng)域，開展民事公益訴訟的程序性保障問題還需要進(jìn)行完善。

(一)訴訟費(fèi)用缺乏應(yīng)有的保障

在污染環(huán)境類案件中，檢察機(jī)關(guān)在前期需要對(duì)環(huán)境被污染情況進(jìn)行鑒定以證明被告的行為已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成了污染、對(duì)公共利益造成了損害，且二者之間存在因果關(guān)系。因此，在調(diào)查核實(shí)證據(jù)過程中，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生巨額的費(fèi)用，例如鑒定費(fèi)、專家意見費(fèi)等。法律沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用保護(hù)作出規(guī)定。換句話說，法律沒有明確規(guī)定如果檢察院勝訴，法院執(zhí)行被告的賠償金、生態(tài)修復(fù)費(fèi)用等是否可以列入專項(xiàng)資金用于專門的公益訴訟費(fèi)用。但值得注意的是，日前，最高人民檢察院和生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)簽署了文件，評(píng)估費(fèi)可由評(píng)估機(jī)構(gòu)首先支付，輸者承擔(dān)負(fù)擔(dān)。這是國(guó)家層面著手解決公益訴訟相關(guān)成本的重大突破，是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的利好舉措。

(二)調(diào)查核實(shí)權(quán)難以施展

民事公益訴訟雖然是一種特殊的新型訴訟，但是它也類似于一般程序上的民事訴訟，要有明確的訴訟請(qǐng)求、明確的事實(shí)證據(jù)、明確的法律規(guī)定和明確的因果關(guān)系。這些基本要素，都需要有完整的證據(jù)鏈條所支撐，必須有足夠的證據(jù)證明存在違反公益事實(shí)的情況。在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品和藥品民事公益訴訟案件中，都與專業(yè)術(shù)語(yǔ)有關(guān)，涉及到其部門的專業(yè)行規(guī)、專業(yè)操作、專業(yè)人員，檢察機(jī)關(guān)在案件審查過程中，要運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)來(lái)查清案件來(lái)龍去脈，厘清案件因果關(guān)聯(lián)，固定案件關(guān)鍵證據(jù)，這無(wú)疑給檢察機(jī)關(guān)提出了一個(gè)棘手的難題。由于檢察院在這些領(lǐng)域不善于證據(jù)收集和證據(jù)固定，這無(wú)疑會(huì)大大增加調(diào)查取證的難度，使得一些基層檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)環(huán)節(jié)難以達(dá)到理想效果，更有甚者，由于證據(jù)的缺乏使得案件到了訴訟環(huán)節(jié)難以順利進(jìn)行，達(dá)不到預(yù)期訴訟請(qǐng)求之目的。

(三)缺乏特殊訴訟程序配置

檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)民事公益訴訟程序的主體資格不同于其他社會(huì)團(tuán)體、相關(guān)組織、個(gè)人公民等。首先，它作為公益訴訟起訴人身份參與訴訟，具有公權(quán)屬性。在民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)與被訴人主體之間的訴訟結(jié)構(gòu)，需要根據(jù)具體程序制定與啟動(dòng)本身特征相匹配的訴訟程序的特殊法律規(guī)定，以確保公平公正。案例。平衡參與者的利益。第二，基于檢察機(jī)關(guān)同審判機(jī)關(guān)之間監(jiān)督關(guān)系，在民事公益訴訟案件中，檢察院作為提起訴訟的當(dāng)事人也接受法院的審查。如何處理好兩者之間的關(guān)系同樣需要致力于在具體的程序設(shè)置方面建立相應(yīng)的法律制度以平衡兩者之間的關(guān)系。

四、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的程序設(shè)計(jì)

(一)建立公益訴訟基金制度

筆者認(rèn)為建立公益訴訟公益基金制度有利于上述問題的解決，由公益訴訟基金全部或部分支付上述費(fèi)用。

為了“綠水青山”和“老百姓舌尖上的安全”，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，彌補(bǔ)公共利益受損的事實(shí)是我們的公益訴訟制度設(shè)立的最終目的。鑒于公益訴訟的侵權(quán)對(duì)象是一個(gè)不明確的多數(shù)，將損害賠償金公平地分配給受影響的人或單位顯然是不現(xiàn)實(shí)的，不可操作的。筆者認(rèn)為，依法建立公益訴訟公益基金制度，將公益訴訟案件的勝訴利益交由公益訴訟公益基金協(xié)會(huì)集中管理，對(duì)受損的公共利益進(jìn)行修復(fù)，并且可以為公益訴訟案件的辦理提供費(fèi)用保障。例如，天津市人民政府已經(jīng)出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境改革實(shí)施方案，該方案就規(guī)定了將勝訴利益納入生態(tài)環(huán)?；?，屬于非稅收收入，?？顚Ｓ?。

(二)細(xì)化調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用

兩高以司法解釋的方式賦予檢察機(jī)關(guān)擁有調(diào)查取證權(quán)，在程序構(gòu)建上是一大進(jìn)步。但是，《解釋》并沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查取證權(quán)的方式及程序作出細(xì)化規(guī)定，但可以適用《實(shí)施辦法》第六條第一款之規(guī)定，即采用調(diào)取相關(guān)書證物證、詢問證人、詢問專業(yè)人員、委托鑒定、評(píng)估等方式。

當(dāng)然近期最高檢又下發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，其對(duì)于制發(fā)公益訴訟檢察建議調(diào)查核實(shí)時(shí)有權(quán)采取4項(xiàng)具體方式，這也是一種補(bǔ)充性質(zhì)的規(guī)定，也能表明目前國(guó)家對(duì)于公益訴訟領(lǐng)域的調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定越來(lái)越細(xì)化。另外對(duì)于《解釋》并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否可以采取強(qiáng)制措施調(diào)查取證作出明確規(guī)定，但是在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中已經(jīng)明確表示檢察機(jī)關(guān)在提出公益訴訟檢察建議辦案過程中，不能采取限制人身自由和限制財(cái)產(chǎn)的措施。其實(shí)也不難理解，在辦理民事公益訴訟案件過程中，調(diào)查取證，核實(shí)證據(jù)，不等同于職務(wù)犯罪偵查部門辦理刑事案件，這原宥于民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益的目的以公益訴訟起訴人的身份提起訴訟要求被告承擔(dān)民事責(zé)任，都屬于民事訴訟的參加者，不宜動(dòng)用公權(quán)力采取強(qiáng)制調(diào)查措施。

《解釋》第十三條規(guī)定了訴前必經(jīng)程序，即檢察機(jī)關(guān)擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期為三十日。在公告期間，是否可以行使調(diào)查核實(shí)權(quán)？筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公告期間不宜進(jìn)行調(diào)查取證工作，若公告期間有適格主體欲提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)只需要將案件線索移送給相關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)組織即可。這樣一來(lái)也可以避免司法資源的浪費(fèi)。但如果不及時(shí)進(jìn)行證據(jù)的搜集工作可能導(dǎo)致證據(jù)永久性滅失的，檢察機(jī)關(guān)可以先行調(diào)取后移送相關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)組織。若公告期滿并沒有相關(guān)機(jī)關(guān)或社會(huì)組織欲提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)即可進(jìn)行調(diào)查取證，為提起訴訟進(jìn)行準(zhǔn)備。

(三)構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)支持起訴程序

《解釋》并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)督促起訴和支持起訴作出相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，現(xiàn)公益訴訟雖然已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開，最高人民檢察院在試點(diǎn)期間頒布的《實(shí)施辦法》其實(shí)也沒有作廢，也可再繼續(xù)適用。人民檢察院對(duì)審查終結(jié)的民事公益訴訟案件，可以依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟，也可以根據(jù)規(guī)定借助刑事程序自行啟動(dòng)刑事附帶民事公益訴訟。當(dāng)然，民訴法上也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度。檢察機(jī)關(guān)支持起訴加訴訟的目的在于通過對(duì)法律適用提出意見來(lái)支持處于弱勢(shì)地位的原告一方同處于強(qiáng)勢(shì)地位的被告一方對(duì)簿公堂。有了檢察機(jī)關(guān)的支持，原告的訴訟信心和訴訟能力都會(huì)增強(qiáng)，與此同時(shí)，法院的審判活動(dòng)是在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行的，原告先天具有的地位劣勢(shì)得以提升，能夠使民事公益訴訟雙方主體地位得以平衡，從而確保訴訟主體的等同性，真正到達(dá)了民事訴訟主體地位的公平。