本刊記者 向敏

國家發(fā)展改革委近日印發(fā)《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），確定明年1月1日起，將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價機(jī)制改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化價格機(jī)制?；鶞?zhǔn)價按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價確定，浮動范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。

現(xiàn)行機(jī)制難以為繼，市場化改革勢在必行

2004年以來，燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價及煤電價格聯(lián)動機(jī)制建立，對規(guī)范政府定價行為、促進(jìn)發(fā)電側(cè)價格體系合理形成曾發(fā)揮重要作用。

15年過去，為何再次提出改革？

“燃煤發(fā)電是保障我國電力供應(yīng)的主力電源，平穩(wěn)有序放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價，是電價市場化改革的重點(diǎn)任務(wù)，是深化電力市場化改革的關(guān)鍵。為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，迫切需要抓住時機(jī)，進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革?！眹野l(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革是推進(jìn)電價市場化改革的必然要求。當(dāng)前，隨著電力體制改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價和煤電聯(lián)動機(jī)制不適應(yīng)形勢發(fā)展變化的矛盾越來越突出。首先，難以反映電力市場供求變化。燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價基于成本因素確定，難以及時、準(zhǔn)確地反映電力供求關(guān)系變化，特別是難以適應(yīng)近年來電力供求相對寬松的形勢。其次，難以反映燃煤發(fā)電成本變化。近幾年，電煤價格高位運(yùn)行，燃煤發(fā)電成本上升，但在電力供求相對寬松的背景下，燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價難以聯(lián)動上調(diào)。第三，難以繼續(xù)發(fā)揮“定價之錨”作用。燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價是不同電源、環(huán)節(jié)電力定價的“錨”，因價格缺乏彈性且自身形成機(jī)制不完善，導(dǎo)致其“定價之錨”作用明顯減弱，客觀上不利于水電、核電、燃?xì)獍l(fā)電等上網(wǎng)電價以及跨省跨區(qū)送電價格的合理形成?？偟目矗F(xiàn)行價格機(jī)制已難以繼續(xù)形成有效的價格信號，迫切需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加快推進(jìn)市場化改革。

美麗廠區(qū)。 （董衛(wèi) 攝）

深化燃煤發(fā)電價格形成機(jī)制改革有利于促進(jìn)電力體制改革、優(yōu)化電力資源配置。近年來，我國電力體制改革不斷深化。電價改革是電力體制改革的核心之一，與電力市場建設(shè)、售電側(cè)改革、放開發(fā)用電計(jì)劃等其他專項(xiàng)改革相互交融、互為支撐。深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價改革，構(gòu)建市場化的價格形成機(jī)制，平穩(wěn)有序放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價，將有力推動電力交易市場建設(shè)發(fā)展，加快形成能夠有效反映電力供求變化、體現(xiàn)煤電功能作用的價格信號。這將對協(xié)同推進(jìn)電力體制改革，促進(jìn)發(fā)電行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化電力資源配置，推動電力、煤炭上下游行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障能源供應(yīng)安全發(fā)揮重要作用。

深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革具備堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前是深化市場化改革的難得時機(jī)，具備諸多有利條件。首先，輸配電價改革已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，“準(zhǔn)許成本+合理收益”的定價機(jī)制基本建立；經(jīng)營性發(fā)用電計(jì)劃已經(jīng)全面放開，市場化交易條件加快健全。其次，電力市場化交易規(guī)模不斷擴(kuò)大。2018年，全國市場化交易電量約2.17萬億千瓦時，比2017年增長30.7%。電力現(xiàn)貨市場開始建立。發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等主體的市場意識加快形成，各類主體參與市場交易的意愿不斷增強(qiáng)。第三，當(dāng)前電力供需總體相對寬松，燃煤機(jī)組發(fā)電利用小時數(shù)連年低于設(shè)計(jì)利用水平，市場化交易電價明顯低于燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價，市場化改革后燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價不具備上漲的基礎(chǔ)。

平穩(wěn)推進(jìn)改革，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)電價目標(biāo)

此次改革，總體思路是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照“放開兩頭”的要求，堅(jiān)持市場化方向，構(gòu)建“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化價格機(jī)制，平穩(wěn)有序地放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價。在方向上，強(qiáng)調(diào)凡是能放給市場的堅(jiān)決放給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，最大程度放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價，為全面放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格、加快確立市場在電力資源配置中的決定性作用奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在方法上，強(qiáng)調(diào)平穩(wěn)有序、分步實(shí)施，逐步擴(kuò)大價格形成機(jī)制彈性，防范簡單放開引發(fā)價格大幅波動，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)全面放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價目標(biāo)，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。

據(jù)了解，此次改革核心內(nèi)容包括五個方面：

一是將現(xiàn)行燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價機(jī)制改為“基準(zhǔn)價上下浮動”的市場化價格機(jī)制，基準(zhǔn)價按各地現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。國家發(fā)展改革委適時對基準(zhǔn)價和浮動范圍進(jìn)行調(diào)整。

二是現(xiàn)執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價的燃煤發(fā)電電量中，具備市場交易條件的，上網(wǎng)電價由市場化方式在“基準(zhǔn)價上下浮動”范圍內(nèi)形成，并以年度合同為主確定；現(xiàn)貨市場實(shí)際運(yùn)行的地方，可按現(xiàn)貨市場規(guī)則執(zhí)行；暫不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業(yè)用戶用電對應(yīng)的電量，仍按基準(zhǔn)價執(zhí)行。

三是燃煤發(fā)電電量中居民、農(nóng)業(yè)用戶用電對應(yīng)的電量仍按基準(zhǔn)價執(zhí)行。

四是已按市場化交易規(guī)則形成上網(wǎng)電價的燃煤發(fā)電電量，繼續(xù)按現(xiàn)行市場化規(guī)則執(zhí)行。

五是改革后，現(xiàn)行煤電價格聯(lián)動機(jī)制不再執(zhí)行。

據(jù)介紹，此次改革，將對電力體制改革、電力市場發(fā)展、行業(yè)上下游發(fā)展和降低用戶用電成本等多個領(lǐng)域產(chǎn)生廣泛和積極的影響，可概括為“四個有利于”：

一是有利于加快確立市場在電力資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用。當(dāng)前，我國燃煤發(fā)電量約占全部發(fā)電量的65%。此次改革將燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價和煤電價格聯(lián)動機(jī)制改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化價格機(jī)制，可以有效反映電力供求變化，促進(jìn)電力資源進(jìn)一步優(yōu)化配置。

二是有利于促進(jìn)電力市場加快發(fā)展。此次改革明確執(zhí)行“基準(zhǔn)價+上下浮動”市場化價格機(jī)制的上網(wǎng)電量，具體價格由交易雙方通過市場化方式形成，這將顯著增大市場交易主體數(shù)量、拓展市場交易規(guī)模，為電力交易市場規(guī)范發(fā)展、售電公司加快發(fā)展創(chuàng)造巨大空間。

三是有利于煤電及上下游行業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。此次改革更加注重著眼中長期加快健全市場化價格形成機(jī)制，通過促進(jìn)電力市場發(fā)展、輔助服務(wù)市場培育，推動煤電行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時，考慮到各地情況差異較大，明確短期內(nèi)暫不具備市場交易條件的電量仍可按基準(zhǔn)價執(zhí)行，有利于保障行業(yè)上下游平穩(wěn)運(yùn)行。

四是有利于促進(jìn)降低企業(yè)用電成本。當(dāng)前，全國電力供需相對寬松。抓住時機(jī)深化改革，將燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價和煤電價格聯(lián)動機(jī)制改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化機(jī)制，且明確2020年電價暫不上浮，有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，更好發(fā)揮政府調(diào)控作用，進(jìn)一步降低企業(yè)用電成本。

廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)認(rèn)為：“明年電價平均而言，大概率會往下走。短期來看，火電企業(yè)經(jīng)營壓力繼續(xù)加大，可能要遭受損失；同時電價下行，對其他發(fā)電企業(yè)也很難說是利好。但長期來看，有利于整個產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對大家都好?！?/p>

資源優(yōu)化配置，居民、農(nóng)業(yè)用戶電價水平不變

改革實(shí)施后，各類用戶用電成本會有什么變化？國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，改革后各類用戶的用電成本將呈現(xiàn)“三不變，一降低”：

一是居民、農(nóng)業(yè)用戶電價水平不變，由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)，銷售電價繼續(xù)執(zhí)行各地目錄電價，確保價格水平穩(wěn)定，不會增加居民、農(nóng)業(yè)用電負(fù)擔(dān)。

二是已參與電力市場化交易的用戶電價水平不變，繼續(xù)按現(xiàn)行市場規(guī)則形成價格。

三是不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業(yè)用戶電價水平不變，可繼續(xù)執(zhí)行各地目錄電價。

四是采用“基準(zhǔn)價+上下浮動”方式參與市場的用戶電價水平有所降低。改革為現(xiàn)未參與市場交易的電力用戶增加了一種選擇，且明確2020年暫不上浮，確保工商業(yè)平均電價只降不升。

指導(dǎo)意見顯示，具體電價“由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等通過協(xié)商或競價確定”，且明年暫不上浮，確保一般工商業(yè)平均電價只降不升。居民、農(nóng)業(yè)等民生用電繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行目錄電價，確保穩(wěn)定。

林伯強(qiáng)對記者表示：“此次電力價格形成機(jī)制的調(diào)整是一次質(zhì)變。以往的煤電聯(lián)動機(jī)制，只照顧到上游的煤炭和電力（企業(yè)）；此次調(diào)整后，將同時兼顧下游電力供需。供大于求，價格下浮；供不應(yīng)求，價格上浮。機(jī)制兼顧兩頭，較之前煤電聯(lián)動機(jī)制要好。”

據(jù)悉，今年上半年，全國完成電力市場化交易電量達(dá)1.1萬億千瓦時，同比增長29.3%。電力直接交易電量平均降價幅度3.4分/千瓦時，減輕企業(yè)用電負(fù)擔(dān)約300億元。

據(jù)了解，此次改革明確現(xiàn)行環(huán)保電價政策維持不變。執(zhí)行“基準(zhǔn)價+上下浮動”市場化價格機(jī)制的燃煤發(fā)電電量，原標(biāo)桿上網(wǎng)電價包含的脫硫、脫硝、除塵電價，基準(zhǔn)價仍然包含。由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)的電量，在執(zhí)行基準(zhǔn)價的同時，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行超低排放電價政策。燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價完全放開由市場形成的，上網(wǎng)電價中包含脫硫、脫硝、除塵電價和超低排放電價，保持現(xiàn)行規(guī)則不變。

改革后，原來與燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價相關(guān)聯(lián)的其他電源電價政策如何銜接？改革明確穩(wěn)定可再生能源發(fā)電價補(bǔ)機(jī)制和核電、燃?xì)獍l(fā)電、跨省跨區(qū)送電等價格形成機(jī)制，原先參考燃煤發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價的，改為參考基準(zhǔn)價。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，納入國家補(bǔ)貼范圍的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價在當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電基準(zhǔn)價以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)結(jié)算，高出部分按程序申請國家可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼。

新投產(chǎn)核電機(jī)組所在地燃煤發(fā)電基準(zhǔn)價高于全國核電標(biāo)桿上網(wǎng)電價（0.43元/千瓦時）的，新投產(chǎn)核電機(jī)組上網(wǎng)電價執(zhí)行全國核電標(biāo)桿上網(wǎng)電價；所在地燃煤發(fā)電基準(zhǔn)價低于0.43元/千瓦時的，新投產(chǎn)核電機(jī)組上網(wǎng)電價執(zhí)行所在地燃煤發(fā)電基準(zhǔn)價。

各地在核定燃?xì)獍l(fā)電上網(wǎng)電價時，最高電價不得超過當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電基準(zhǔn)價0.35元/千瓦時。送、受電省份在協(xié)商跨省跨區(qū)送電價格時，原參考受電省份燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價的，改為參考受電省份燃煤發(fā)電基準(zhǔn)價。

林伯強(qiáng)認(rèn)為：“此次調(diào)整不會是最終方案。因?yàn)殡娏κ潜容^特殊的產(chǎn)品，考慮到其對經(jīng)濟(jì)的影響，所以此次只是采用標(biāo)桿電價的上浮或下浮，且浮動范圍有限。而理論上講，電價應(yīng)該由市場供需決定?！?/p>

對于是否會徹底解決一直以來的煤電矛盾，林伯強(qiáng)表示：“不好說。因?yàn)榧词姑簝r漲或跌非常多，電價也只能漲10%或降15%，所以可能會緩解煤電矛盾，但很難以此完全解決煤電矛盾。接下來應(yīng)該還會有進(jìn)一步的改革，把電價浮動區(qū)間放得更寬，實(shí)現(xiàn)市場化?！?/p>