□ 俞慧斐

（中共長興縣委黨校，浙江 長興 313100）

流域科層治理碎片化長期以來是我國流域管理體制的特征之一，它不僅表現(xiàn)為河流各上、下游行政區(qū)域之間權(quán)利、責任和利益界限的模糊性，還表現(xiàn)為同一行政區(qū)域內(nèi)的水資源管理和水污染防治相互分離等缺陷。由此而引發(fā)出江河流域出現(xiàn)亂倒亂排、亂建亂占、亂采亂截等現(xiàn)象，對河流水質(zhì)的健康帶來嚴重的影響。流域科層治理體制的現(xiàn)實短板進一步顯示了整體性治理的實踐價值。河長制是對水環(huán)境治理的一種新的嘗試，是在我國嚴峻的水環(huán)境污染情況下，針對我國長期的“九龍治水、群龍無首”等管理制度的一種創(chuàng)新。河長制治水改革采取了縱向行政分包、橫向跨部門資源整合、區(qū)際協(xié)調(diào)，引導(dǎo)社會和公民參與等一系列具體措施，其實質(zhì)是我國流域生態(tài)環(huán)境治理中的整體性治理的一種探索實踐。河長制起源于長興，成長于太湖，壯大于浙江，花開于全國。河長制來源于地方治水的經(jīng)驗，因此，深入剖析先行試點地區(qū)河長制運行機制及經(jīng)驗做法，在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上探尋流域治理實踐中可復(fù)制、可推廣的有效模式，以此來完善流域治理機制，是當前生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。

一、問題的提出

地表水和地下水自然匯聚的區(qū)域稱為流域。水資源按流域構(gòu)成一個個統(tǒng)一體，是一個具有整體功能和一定層次結(jié)構(gòu)的復(fù)合系統(tǒng)。流域水循環(huán)不僅構(gòu)成了社會經(jīng)濟發(fā)展的資源基礎(chǔ)，同時也是諸多生態(tài)問題的共同癥結(jié)所在。以流域為單位的水資源和水環(huán)境統(tǒng)一管理已成為國內(nèi)外公認的科學(xué)原理[1]。流域管理一般是指以流域整體利益為考量，以政府主導(dǎo)、社會協(xié)同和公眾參與為基礎(chǔ)的多主體互動與合作的多中心治理模式[2]。在流域治理中，關(guān)于河長制的研究，當前學(xué)術(shù)界主要有兩種趨向：一種是闡述各個地方政府的實踐探索模式，目前這類文獻占大多數(shù)。另一種是從學(xué)術(shù)的角度去探討、考證河長制的實際效果，這類文獻為數(shù)不多。比較突出的有任敏的《我國流域公共治理的碎片化現(xiàn)象及成因分析》及王書明和蔡萌萌的《基于新制度經(jīng)濟學(xué)視角的“河長制”評析》等文章。河長制從出現(xiàn)伊始就在學(xué)術(shù)界引發(fā)爭議。當前，學(xué)界普遍認為，河長制的本質(zhì)是一種責任制，即環(huán)境保護目標責任制。熊燁（2017）認為“河長制”解決了跨域河流治理中的“權(quán)威缺失”問題，通過“組織權(quán)威”和“職位權(quán)威”雙重疊加效用，使得跨域河流治理中的整合力和執(zhí)行力得到了極大程度的提高。在各流域河長的統(tǒng)一指揮下，河湖治理實踐以問題為導(dǎo)向，打破常規(guī)科層組織分工，重組稀缺行政資源，再造政府運作流程，實現(xiàn)了跨層級、跨區(qū)際、跨部門全員性參與的合力式治理[3]。盡管“河長制”治理模式極大地優(yōu)化了環(huán)保治理的剛性化流程，顯著提升了水環(huán)境治理質(zhì)量。然而，隨著河長制治理模式的不斷推進，尚未經(jīng)過科學(xué)化和系統(tǒng)化的理論論證和實證檢驗的河長制亦暴露乃至衍生出一部分治理困境，如人治化、短期效應(yīng)，被動式治理等[4]。因此，有必要探究河長制這一現(xiàn)階段的制度創(chuàng)新，在普遍意義上是否有效且可行，在此基礎(chǔ)上，河長制又應(yīng)當如何進行本地化的治理創(chuàng)新與實踐改革。為此，本文以浙江最早實行河長制的長興縣為研究對象，在深入剖析“河長制”內(nèi)在運作邏輯的基礎(chǔ)上，厘清地方“河長制”模式的治理限度，以期助推跨域水環(huán)境的長效性治理。

二、河長制在流域生態(tài)治理中的長興實踐

浙江以治水為突破口，倒逼轉(zhuǎn)型升級，鐵腕治水開全國的先河，提出了省—市—縣—鄉(xiāng)—村五級聯(lián)動的河長制創(chuàng)新模式。河長制的實施把河流的水質(zhì)改善治理中的具體職責落實到具體的人，完善了水資源管理的日常監(jiān)管巡查制度，成為了浙江“五水共治”關(guān)鍵性的基礎(chǔ)制度，被全省上下全面推廣實施。截至2016年底，浙江共配備各級河長6.1萬余名，五級河長體系已覆蓋全省，并將河長制向小微水體延伸，推出了渠長、塘長、湖長等等。浙江的河長制始于長興，2008年起陸續(xù)推行到多地。近10年來，長興縣不斷深化“河長制”工作，實現(xiàn)了縣域水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，形成了全民治水護水良好格局，推動了“河長制”邁向“河長治”。截至2016年11月底，長興縣縣控以上交接斷面水質(zhì)達標率100%，垃圾河、黑臭河全面被清除。長興的先行先試，為“河長制”在全國的推行積累了寶貴經(jīng)驗。

（一）長興河長制溯源

長興縣位于太湖之濱，縣域內(nèi)河網(wǎng)密布，水系發(fā)達。轄區(qū)內(nèi)有規(guī)模河流547條，水庫35座，山塘386座，水域總面積88.8平方公里。獨特的水資源稟賦造就了長興因水而生、因水而美、因水而興的山水文化特質(zhì)。20世紀末，傳統(tǒng)發(fā)展方式在創(chuàng)造經(jīng)濟增長奇跡的同時也逐漸積累了許多環(huán)境問題，長興陸續(xù)在衛(wèi)生責任片區(qū)管理、道路管理、街道管理中推出了片長、路長、里弄長等管理機制。2003年10月，長興將長期的成功經(jīng)驗延伸到河道管護上，率先在全國試行“河長制”。由此，河長制在長興大地上落地生根。

（二） 長興河長制發(fā)展歷程

長興河長制的歷程主要有四個階段：分別是萌芽期、發(fā)展期、成熟期、深化期。

1.萌芽期（2003年）。2003年，長興在“國家衛(wèi)生縣城”創(chuàng)建中實行路長制，城區(qū)每條道路落實專門“路長”，負責日常管護的監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作，地面保潔取得顯著改善，順利通過“國家衛(wèi)生縣城”創(chuàng)建。當年10月，鑒于城區(qū)的護城河、壇家橋港河道出現(xiàn)臟、亂、差等問題，借鑒路長制管理經(jīng)驗，縣里決定對這兩條河道實行“河長制”管理，由此出臺了最早的河長制任命文件，河長分別由時任水利局、環(huán)衛(wèi)處負責人擔任，負責河道的清淤、保潔等管護工作。

2.發(fā)展期（2004年—2008年）。這一階段，初步形成了縣、鎮(zhèn)、村三級河長體系。2005年，為切實改善包漾河飲用水源水質(zhì)，由時任水口鄉(xiāng)鄉(xiāng)長擔任包漾河及上游水口港河道河長，負責做好噴水織機整治、水面保潔、清淤疏浚、河岸綠化等工作，出現(xiàn)了全縣第一個鎮(zhèn)級河長，治理范圍向飲用水源河道延伸。2005—2007年，河長制向村級河道下延，全縣對包漾河周邊渚山港、夾山港、七百畝斗港等支流實行河長制管理，由行政村干部擔任河長，開展噴水織機污染整治、工業(yè)污染治理、河道清淤保潔、農(nóng)業(yè)面源污染治理、水土保持治理修復(fù)等工作，誕生了第一批村級河長。2008年8月，河長制治理開始向縣級河道提升。長興縣下發(fā)了（長委辦發(fā)[2008]147號）文件，決定開展“清水入湖”專項行動，由4位副縣長分別擔任4條入太湖河道的河長，負責協(xié)調(diào)開展工業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、河道綜合整治等治理工作。由此，全國第一批縣級河長誕生。

3.成熟期（2009年—2013年）。這一階段，全面構(gòu)建了三級河長架構(gòu)，實現(xiàn)了河道河長全覆蓋，并在浙江省全面鋪開。2009至2012年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員擔任轄區(qū)內(nèi)的河道河長，落實河道管護主體責任，實現(xiàn)了鎮(zhèn)級河道全覆蓋。2013年9月6日，中共長興縣委下發(fā)（長委發(fā)[2013]36號）文件，開展“讓長興的水秀起來”水環(huán)境綜合治理專項行動，對全縣所有河道全面實行河長制。當年，浙江省在總結(jié)長興實行河長制取得良好成效的基礎(chǔ)上，在全省提出推行河長制工作，河長制工作開始在浙江大地上全面推開。

4.深化期（2014—至今）。2014年以來，長興先后出臺《基層河長巡查工作細則》《關(guān)于全面深化落實“河長制”工作的十條實施意見》《長興縣河長制工作制度》《全面深化落實河長制實施意見》等文件，不斷深化完善河長制各項工作，河長制工作進入制度化、規(guī)范化管理。

（三）河長制的長興模式

長興縣從2003年率先在全國探索河長制，以河長制為載體，踐行“美麗中國”建設(shè)?？h里成立了由四套班子領(lǐng)導(dǎo)為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)縣河長辦，由縣河長辦統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長辦和部門河長辦；建立健全縣、鎮(zhèn)、村三級河長組織體系?？h級河長牽頭負責，制訂河道水環(huán)境綜合治理方案和年度計劃，并將目標任務(wù)分解落實到下級河長和有關(guān)責任單位；鎮(zhèn)級河長具體領(lǐng)辦，負責或協(xié)助責任部門實施上級河長下達的各項治理任務(wù)及重點工程項目，做好上級督辦及下級河長上報問題的整改落實；負責對村級河長的管理和考核；村級河長日常管護，重點做好河道及小微水體的巡查和保潔工作，定期開展河道巡查，對巡查中發(fā)現(xiàn)的保潔問題及時妥善處理，對在職責范圍內(nèi)無法解決的問題，及時向上級河長報告；牽頭部門協(xié)調(diào)推進，負責做好信息溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)、制度建設(shè)、任務(wù)分解、跟蹤落實等工作，協(xié)助河長全面掌握包干河道水質(zhì)和污染源狀況，制訂“一河一策”治理方案。2016年，各級河長以中辦、國辦下發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》文件提出的“六大”任務(wù)為基礎(chǔ)，以“五水共治”為重點開展治水工作。

1.延伸河長觸角，實現(xiàn)“體系升級”。一是全面落實河長制。全縣547條、1659公里河道均納入“河長制”管理范圍，其中省級河長河道1條、市級河長河道5條、縣級河長河道25條、鎮(zhèn)級河長河道159條、村級河長河道357條，共落實各級河長528名，其中縣級34名、鎮(zhèn)級156名、村級338名。二是率先推行湖長制。2017年，縣里出臺《關(guān)于全面落實湖長制工作的實施方案》，完成長興縣湖長制擴面工作，新增湖長118人作為包干湖泊治理“第一責任人”。三是推廣“小微河長”。在全面構(gòu)建縣、鎮(zhèn)、村三級河長工作體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合剿滅劣V類水工作，將管理觸角延伸至小微水體。通過試點推廣，根據(jù)不同形態(tài)水域分別設(shè)立了片長、河長、塘長、渠長，實行立體化、網(wǎng)格式管理。四是拓展“民間河長”。依托組織部、教育局、工青婦和民間組織，形成了“黨員河長”“青年河長”、“巾幗河長”“紅領(lǐng)巾河長”“企業(yè)河長”等一批“民間河長”，作為“行政河長”的補充力量，有效加強了治水工作的多元性、互動性、廣泛性。其中，工業(yè)企業(yè)主擔任65條河道的河長，并注資200余萬元助力剿劣治水工作。五是配齊“河道警長”。依托公安部門“河道警長”，與水利、環(huán)保、建設(shè)、監(jiān)察、綜合執(zhí)法等部門開展聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲打擊涉河湖違法行為，清理整治非法排污、設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、圍墾、侵占水域岸線等活動，全程護航“河長制”工作。目前，共有河道警長486人，實現(xiàn)了河長和河道警長雙長全配套、河道河段全覆蓋。

2.完善河長機制，實現(xiàn)“制度升級”。一是突出制度常態(tài)化。根據(jù)近年來“河長制”工作實踐，建立健全定期巡查、投訴舉報受理、重點項目協(xié)調(diào)推進、督查指導(dǎo)、例會報告、信息化管理、信息公開、河長培訓(xùn)、河長述職、考核獎懲等10項工作制度，對各項工作的頻次頻率和時間節(jié)點予以明確，確保水體巡查、項目協(xié)調(diào)、信息報告、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作能定期開展；確保投訴舉報受理、問題整改、述職等工作能按時完成，促成河長制工作常態(tài)化開展。二是突出制度公開化。通過制度加強監(jiān)督公開、項目公開、信息公開，確保“河長制”工作公信力。公開投訴舉報電話、“長興河長制”微信公眾號等，主動接受廣大群眾對治水工作、“河長制”工作的投訴舉報監(jiān)督；公開年度治水重點項目信息，廣泛接受社會監(jiān)督；公開各級河長和河道警長信息、責任河道信息、縣級以上河長制年度工作目標，信息有變動的在7天內(nèi)完成更新。三是突出制度實效化。通過制度促進問題整改、項目推進，確保河長制工作取得實效。巡河基本情況、發(fā)現(xiàn)問題整改情況、投訴舉報處理情況等須匯總并形成報告上報；對日常保潔、截污納管、違法排污、涉水違建等督查發(fā)現(xiàn)的問題須跟蹤整改并納入考核；對河長履職、項目推進、水質(zhì)變化改善、河長制工作制度執(zhí)行情況等進行考核并實施獎懲，多位河長由于履職不到位被約談。

3.創(chuàng)新工作方式，實現(xiàn)“手段升級”。一是運用“河長APP”反饋信息。積極引入“互聯(lián)網(wǎng)+治水”理念，通過導(dǎo)入全縣治水基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，建設(shè)完成河長制信息化系統(tǒng)及河長制智慧平臺。為各級河長配發(fā)終端528臺，并安裝終端軟件“河長APP”。河長巡河發(fā)現(xiàn)的問題，以“文字+圖片”形式通過該APP及時上傳到“河長制”信息化系統(tǒng)平臺，平臺管理員對上傳的信息進行分類整理后將問題轉(zhuǎn)至相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）和責任部門落實解決，提高工作效率。按照縣級河長每月巡查2次、鎮(zhèn)級河長每月巡查3次、村級河長每月巡查4次的要求，2017年應(yīng)完成巡河48036次，實際完成巡河66036余次。通過“河長APP”，上報各類涉水事件71起并已全部整改完成。二是采用無人機航拍巡河。切實落實對全縣河道的長效保潔，在投入人力的同時，通過購買第三方服務(wù)的形式，引入無人機定期航拍巡河，確保高效率、廣覆蓋，有效解決部分河道因環(huán)境復(fù)雜無法駛?cè)胙膊檐?、巡查船的問題，實現(xiàn)全方位保潔。去年以來，已利用無人機巡河2500余公里，發(fā)現(xiàn)并整改問題91個。三是構(gòu)建社會化參與平臺。實行河道企業(yè)認領(lǐng)，實現(xiàn)企業(yè)角色由旁觀者到守護者的轉(zhuǎn)變；發(fā)布河長制微信公眾號，構(gòu)建社會各界參與河長制工作的平臺；建設(shè)河長制展示館，為河長制的社會宣教提供專門場所。強化社會監(jiān)督，拓寬監(jiān)督途徑，比如聘請釣魚協(xié)會會員擔任義務(wù)監(jiān)督員、設(shè)立河長公示牌、增加媒體曝光力度等，廣泛動員公眾力量參與監(jiān)督。

（四）河長制的長興成效

通過全面推行河長制，深入實施“五水共治”，工作成效在長興大地隨處可見：一是水更秀了。長興近幾年縣控及縣控以上斷面水質(zhì)達標率保持在100%，功能區(qū)達標率為100%。二是景更美了。長興在深化落實河長制的同時，修復(fù)了一批古石橋、古石板路、古碼頭遺跡，新建了一批親水平臺、游步道、生態(tài)河道等水景觀，成為了周邊百姓和游客休閑游玩的好去處。三是業(yè)更興了。太湖龍之夢樂園等一批“大好高”項目相繼落戶長興，正是得益于近年來長興生態(tài)環(huán)境的顯著改善。綠色發(fā)展、休閑養(yǎng)生、生態(tài)旅游、低碳運動等成為長興的一張張新名片。四是民更富了。近年來，長興充分利用治水紅利，發(fā)掘山、林、茶、田、水、村、藥、遺址、非遺、特產(chǎn)等資源優(yōu)勢，大力培育和發(fā)展休閑運動、生態(tài)旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老等新興產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入逐年邁上新臺階。

三、河長制在流域生態(tài)治理中的作用機理

實踐證明，河長制的推行成效卓著。2015年，浙江省共完成黑惡臭河流治理5106公里，錢塘江所有省控斷面水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類，浦陽江流域出境斷面由此前的劣Ⅴ類改善為2014年Ⅳ類和2015年Ⅲ類。2016年1—9月，浙江省地表水省控斷面中，Ⅲ類以上水質(zhì)斷面占77.4%，比2010年提升16.3個百分點，劣Ⅴ類占3.6%，比2010年減少了13.1個百分點[5]。

流域生態(tài)治理涉及到生產(chǎn)、生活的方方面面，牽涉眾多領(lǐng)域。河長制把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到了治水第一責任人的位置，目的在于通過職位權(quán)威調(diào)度整合各級行政力量，加強部門間協(xié)調(diào)合作，形成治理水資源的合力。具體來說，河長制的作用機理主要有三個方面：一是嚴格的追責效應(yīng)，即通過明確的職責分工和嚴格的責任追究保障治水的權(quán)威性；二是有效的協(xié)同效應(yīng)，即通過合理的資源配置和積極的協(xié)同作戰(zhàn)保障治水的效率性；三是有力的執(zhí)行效應(yīng)，即通過科學(xué)的目標設(shè)計和有力的執(zhí)行措施保障治水的有效性[6]。具有包干性質(zhì)的河長制，其最大優(yōu)勢是從制度上解決了激勵問題[7]。正是基于河長制能很好化解治水難題，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年12月11日印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求全國各省（自治區(qū)、市）在2018年年底前全面建立河長制。

四、河長制對流域生態(tài)治理的經(jīng)驗啟示

2015年，習(xí)近平總書記在主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議時指出：“保障水安全，關(guān)鍵要轉(zhuǎn)變治水思路?！盵8]總結(jié)河長制先試先行的經(jīng)驗，我們認為抓好流域生態(tài)的治理，協(xié)同治理是成功的關(guān)鍵，整體性治理是必然的途徑，社會參與是優(yōu)化的方向。

（一）協(xié)同治理是成功的關(guān)鍵

跨界性是流域治理中最為典型的特征之一，通過水這條紐帶把不同公共組織聯(lián)結(jié)在一起，不同涉水機構(gòu)產(chǎn)生了相互無法分離的關(guān)系。流域治理中的科層式政府協(xié)同機制主要包括來自上級機關(guān)的協(xié)同、流域機構(gòu)的專門協(xié)同以及地區(qū)及部門間的橫向協(xié)同三大類[7]。河長制縱向上從省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、村，形成各級“河長”治水“首長責任鏈”；橫向上，發(fā)改、水利、財稅、農(nóng)業(yè)、國土、交通、環(huán)保、住建、公安及監(jiān)察、組織等部門各有分工、各司其職、各有使命。橫向組織間網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)機制及縱向責任制鏈條整合機制等協(xié)同的努力使得流域生態(tài)治理的碎片化現(xiàn)狀得到了一定程度上的改善，形成了區(qū)域范圍內(nèi)一盤棋治水的良好格局。

（二）整體性治理是必然的途徑

“河長治河”整合了“省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村”上下聯(lián)動治理的整合效力，本質(zhì)上體現(xiàn)了流域水環(huán)境治理的一種整合方案。在河長制中，由當?shù)攸h政主要負責人擔任“河長”，實現(xiàn)了涉水相關(guān)職能部門的資源有效整合，很好地緩解了部門間的利益沖突，使流域生態(tài)治理短期內(nèi)得到極大的改善。這樣的制度設(shè)計最大程度地整合了各級政府的執(zhí)行權(quán)力，通過力量的協(xié)調(diào)分配，對流域水環(huán)境中的各個層面進行了有力管理，有效降低了分散管理中的管理成本和難度，整合協(xié)調(diào)了涉多個水資源管理部門的資源，在流域水資源流動不可分割的自然生態(tài)規(guī)律中很好地實行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，管理效率明顯增強，體現(xiàn)了整體性、系統(tǒng)性發(fā)展的思維方式和工作方法。

（三）社會參與是優(yōu)化的方向

西方早期生態(tài)治理實踐表明，主張以發(fā)揮政府至上權(quán)威的“霍布斯主義方法”難以從根本上遏制生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重的現(xiàn)實困境。當綠色環(huán)保運動席卷西方各國，社會成為生態(tài)環(huán)境保護的重要力量時，西方國家生態(tài)環(huán)境才逐漸發(fā)生改善。作為國家治理體系的重要組成部分，我國生態(tài)環(huán)境治理需要更加重視公民的社會參與作用，從政府管控式治理模式向公民參與式治理模式轉(zhuǎn)型[9]。因此，大力引導(dǎo)社會公眾參與，形成社會公眾與政府部門的良性互動氛圍，構(gòu)建水環(huán)境善治格局是河長制治理今后的優(yōu)化方向。

總之，河長制作為生態(tài)環(huán)境中水治理體制的重要創(chuàng)新具有堅實的地方實踐基礎(chǔ)，具有很強的生命力，對于維護河湖水系生態(tài)健康、加強新時期生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。