□ 譚英俊，廖子鋒

（1.中共廣西區(qū)委黨校、廣西行政學院，廣西 南寧 530021；2.岑溪市糯垌鎮(zhèn)人民政府，廣西 岑溪 543200）

2017年，為加快農業(yè)供給側結構性改革工作，促進農村一二三產業(yè)深度融合，中央1號文件——《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》提出了田園綜合體概念，在政策層面大力支持各地探索以田園綜合體為發(fā)展形式的農業(yè)新業(yè)態(tài)，在全國掀起了新一輪的鄉(xiāng)村建設熱潮，有效推動了農村經濟快步向前發(fā)展。田園綜合體作為集現(xiàn)代農業(yè)、休閑旅游、綜合社區(qū)建設和文化創(chuàng)意為一體的鄉(xiāng)村綜合發(fā)展模式，在農村產業(yè)整合、城鄉(xiāng)建設、文化傳承發(fā)展等方面具有廣闊發(fā)展前景，成為各級政府探索鄉(xiāng)村振興之路的路徑選擇。但是我們發(fā)現(xiàn)，一些地方政府在田園綜合體建設中的職能發(fā)揮還存在著一些問題，影響著田園綜合體建設應有功效的產生。有鑒于此，我們從“嶺南百果園”田園綜合體試點建設的實踐案例入手，堅持問題導向，進一步分析研究田園綜合體建設中的政府職能優(yōu)化方式，旨在為地方政府建設好田園綜合體提供政策建議。

一、分析框架：政府職能的理論概述

（一）政府職能的概念界定

政府職能就是政府所負有的職責和功能，是國家行政機關為了實現(xiàn)國家的意志與目標，依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所發(fā)揮的作用[1]。簡單來說，就是政府在管理政治、經濟、社會等事務的過程中，應該做什么，不應該做什么。結合本文案例及研究目的，即是政府在“嶺南百果園”田園綜合體試點建設中，該如何做才能更好地制定戰(zhàn)略規(guī)劃，為試點建設項目提供更優(yōu)質的公共服務，推動田園綜合體試點建設可持續(xù)發(fā)展。

（二）政府職能的理論淵源

1.馬克思主義政府職能理論

19世紀中葉，馬克思和恩格斯通過運用辨證唯物主義和歷史唯物主義研究經濟問題，建立了馬克思主義政治經濟學的政府職能理論。經過不斷的實踐探索和發(fā)展，形成了以政府職能有限論、政府職能兩重論、政府職能正負作用論以及政府職能權變論為代表的觀點，認為政府是社會生產力發(fā)展到一定階段的社會分工產物，以社會公共需要為活動邊界，職能是有限的。同時，政府具有政治統(tǒng)治和社會管理雙重職能，其職能可能帶來積極作用，也能帶來消極作用，在不同時期面對不同的情況，政府職能也有不同的側重。馬克思主義政府職能基本理論的形成，為社會主義國家結合本國實際進行政府職能探索奠定了基礎。

新中國成立以來，毛澤東受到馬克思主義政府職能理論的啟發(fā)，結合我國新民主主義革命和社會主義建設實際，提出了一系列新的思想觀點。出于鞏固政權和有計劃地進行經濟建設的需要，毛澤東在政治職能方面提出了人民民主專政理論，強調要正確處理中央和地方之間的關系，在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下給予地方更多的空間。黨的十一屆三中全會以后，全黨急需將工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來。鄧小平通過不斷總結新中國成立以來的發(fā)展經驗教訓，結合當時的國情以及國內外主要矛盾，認為我國的政府職能應該更多地轉向經濟社會管理上面。黨的十四大召開后，國家從建立社會主義市場經濟體制的角度對政府職能的意義和功能進行了新的闡述，將適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求作為新的政府職能轉變目標。黨的十六屆二中全會把行政管理體制改革上升為推進政治體制改革和經濟建設的重要內容，一方面強調政府的主要職責是經濟宏觀調控，另一方面，也指出政府要履行好社會管理和公共服務的職能，“在社會主義市場經濟條件下，政府職能主要是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”[2]；隨著國內外政治、經濟環(huán)境的不斷變化，黨的十八大明確指出，政府職能轉變的目標在于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義”，進而“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”[3]。黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，處理好政府和市場的關系是經濟體制改革的核心問題，如何發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，是處理好政府與市場關系的關鍵。黨的十九大報告提出，轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府[4]。政府職能轉變的意義在于促進政府機構流程和行政管理體制的改革，推動經濟和社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)掌舵型政府向服務型政府的轉變。

2.國外政府職能理論

一般地說，自從民族和國家誕生以來，人類社會就開始了對政府職能的理論研究和實踐探索。在西歐封建社會晚期，資本主義經濟形態(tài)的萌芽促使人們思考國家與政府在社會管理中的權力問題，推動了政府職能理論研究的興起。18世紀初到20世紀30年代，古典經濟自由主義理論盛行，約翰·洛克和亞當·斯密等學者主張在社會管理中政府只發(fā)揮“守夜人”的作用，職能限于為國民提供法治、秩序等保障，不能直接干預市場經濟活動。這一理論的提出，成為了日后市場經濟體制的基石，大大促進了資本主義市場經濟繁榮；直到20世紀30年代，壟斷資本主義的形成導致市場不能對社會資源進行最優(yōu)配置，全球經濟大蕭條和二戰(zhàn)爆發(fā)，西方世界開始反思“看不見的手”存在的諸多弊端。當時的英國經濟學家約翰·凱恩斯認為，政府應該開啟經濟領域職能，采用擴張性的經濟政策對經濟生活全面干預，政府干預理論應運而生。在政府對市場經濟干預和調控下，美國最先渡過了經濟危機，隨后各個國家均開始從戰(zhàn)后復蘇，步入了經濟高速增長階段；20世紀70年代，政府對經濟的干預逐漸壓制了市場自身調節(jié)作用，停滯性通貨膨脹出現(xiàn)，新自由主義思潮誕生。在此基礎上，美國經濟學家詹姆斯·布坎南將政治決策分析和經濟學理論相結合，創(chuàng)立了公共選擇理論。該理論的特點是將經濟人假設引入政治學，認為政府也有一定的利己性，公共政策的生成是不同利益集團之間的矛盾平衡的結果，政府職能的不斷擴大會損害公民個人的權利與自由，政府需要做好“掌舵者”的角色，將職能定位在維護市場的秩序和正常運轉上，利用市場和社會的力量提供公共服務，推動了公共事業(yè)私有化、自由化；20世紀90年代以后，伴隨全球化、信息化時代來臨，各地行政機構膨脹，公共服務供給能力下降，傳統(tǒng)的行政管理模式已很難適應經濟社會發(fā)展的需求。美國和英國的一些學者提出了新的公共管理理論，強調政府對內要優(yōu)化結構、減小規(guī)模、壓縮活動空間，對外必須加強社會責任，對經濟進行適度干預，創(chuàng)新服務供給方法，以更低的費用、更高的效率實現(xiàn)公共目標，并廣泛成為了西方國家政府的改革策略。

（三）田園綜合體建設中的政府職能理論運用

地方政府作為我國基層行政單位，在基層的政治、經濟、文化、社會、生態(tài)文明中扮演著重要角色，做好自身定位，使行政職能得到有效發(fā)揮，與經濟社會發(fā)展大局密切相關。特別是在市場經濟體制推動下，現(xiàn)實環(huán)境要求地方政府進一步增強適應能力，才能培育出適合本地區(qū)發(fā)展的內生動力。田園綜合體作為我國新時期鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)，所涉及的領域眾多，對資金、土地、科技、人才等要素都具有較大需求，其建設、發(fā)展對地方政府行政職能的要求也較高。將政府職能理論運用到地方政府的田園綜合體建設中，其目的是為了科學推動政府職能優(yōu)化，構建政府與市場、政府與社會的新型關系，以突破田園綜合體發(fā)展桎梏，加快項目建設進程。地方政府要按照中央要求，進一步改善管理、提升效率、做好服務，釋放和激發(fā)市場和社會蘊含的活力，為田園綜合體試點建設注入更強大的發(fā)展動力。因此，地方政府在田園綜合體建設過程中明確自己的職能定位，根據經濟社會發(fā)展需求不斷進行職能優(yōu)化，對于提高政府行政效率，為新時代農村建設提供體制、機制保障都有著非常重要的理論價值和實踐意義。

二、案例呈現(xiàn)：岑溪市“嶺南百果園”田園綜合體試點項目概述

（一）項目概況

岑溪市“嶺南百果園”田園綜合體試點位于廣西岑溪市糯垌鎮(zhèn)中北部和安平鎮(zhèn)南部，涵蓋糯垌鎮(zhèn)的11個行政村及安平鎮(zhèn)的4個行政村，北距梧州市60公里、南距岑溪市19公里，東西兩側分別以207國道和廣昆高速為界，南界為糯垌鎮(zhèn)塘坡村，北界為安平鎮(zhèn)太平社區(qū)，規(guī)劃總面積為11.2萬畝。項目自2014年開始建設以來，已引進共建企業(yè)單位4家，扶持建立農業(yè)專業(yè)合作社15家。

（二）支撐產業(yè)

項目支撐產業(yè)主要有水果種植產業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)兩大類。水果種植產業(yè)包含柑橘6000畝、百香果1200畝、水蜜桃2000畝、荔枝2000畝、香蕉700畝、紅心番石榴100畝；養(yǎng)殖業(yè)包含生豬規(guī)?；B(yǎng)殖場2個，年出欄生豬3萬頭。古典三黃雞養(yǎng)殖場12個，年出欄三黃雞460萬羽。此外，岑溪市人民政府與廣西岑溪九原生態(tài)有限公司開展戰(zhàn)略合作，建立“互聯(lián)網+農業(yè)”的產業(yè)構想，借助九原生態(tài)有限公司的京東、天貓品牌旗艦店，推動本地農產品上網銷售，年均銷售額達到4000多萬元。

（三）建設思路

田園綜合體創(chuàng)建工作是岑溪市人民政府實施鄉(xiāng)村振興的重要舉措之一。政府圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，以名優(yōu)水果產業(yè)鏈為主導核心，以果林、田園、村屯社區(qū)為空間載體，進一步加強田園鄉(xiāng)村的產業(yè)支撐、基礎設施、公共服務、環(huán)境風貌建設，致力建成農業(yè)文化旅游“三位一體”、一二三產業(yè)“三產融合”、農村生產生態(tài)生活“三生同步”，集綠色科技示范、健康養(yǎng)生、文化體驗多功能一體的復合型自治區(qū)級田園綜合體。

（四）建設內容

項目以“一園（桂東南農村電商產業(yè)孵化園）、一鎮(zhèn)（龍母文化小鎮(zhèn)）、兩帶（糯垌河風光帶、岑梧路景觀帶）、四組團（名優(yōu)水果產業(yè)示范組團、農場生態(tài)種養(yǎng)組團、綠野民宿休閑組團、生態(tài)涵養(yǎng)組團）”為總體布局，規(guī)劃建設融合商業(yè)、休閑、旅游地產等多功能的綜合管理服務區(qū)，集名優(yōu)水果加工、產品研發(fā)、科普教育為一體的百香果產業(yè)示范區(qū)，依托土地資源建立高標準農田的農場體驗區(qū)，實施整體風貌改造和景觀營造的綠野民宿度假區(qū)，以及為綜合體可持續(xù)發(fā)展提供預留地和生態(tài)屏障的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)5個區(qū)域。

三、問題發(fā)現(xiàn)：當前田園綜合體建設中政府職能發(fā)揮存在不足

岑溪市“嶺南百果園”田園綜合體自建設以來，政府在完善基礎設施建設、指導產業(yè)發(fā)展、提供公共服務、豐富經營模式等方面做了很多有益的探索，取得了積極的成效。但是作為實踐探索，政府職能發(fā)揮還存在一些問題。

（一）規(guī)章制度建設滯后

制度是對田園綜合體建設中不同角色進行約束的根本保證，它能夠為參與建設的主體提供最基本的行為準則，作為緩解不同的角色之間的利益沖突根本遵循，是政府優(yōu)化職能的重點課題之一。但由于“嶺南百果園”田園綜合體試點建設還處于初級階段，政府在職能劃分、管理運營、政策扶持等方面還欠缺經驗，沒有通過制定規(guī)章制度建立系統(tǒng)化的項目管理機制和運行機制，造成田園綜合體試點項目管理效率低下，企業(yè)生產及經營管理不夠規(guī)范。項目區(qū)內的產業(yè)區(qū)域沒有因地制宜互補劃分，進駐企業(yè)還處于單打獨斗階段，項目區(qū)周邊農民也沒能充分發(fā)動起來，因管理不善，項目區(qū)內還發(fā)生過群眾偷盜農產品的行為。

（二）財政資金投入不足

“兵馬未動，糧草先行”，地方政府在田園綜合體建設中要正常發(fā)揮職能作用，必須以一定的財力作為基礎。近3年來，岑溪市人民政府不斷加大對農村基礎設施的投資力度，累計在田園綜合體試點的核心區(qū)及其輻射區(qū)投入1600多萬元實施“一事一議”“第一公里·路橋”等惠民項目工程，但由于財政資金投入仍顯不足，田園綜合體試點項目的基礎設施還比較薄弱，項目區(qū)的交通、旅游以及公共服務場所等基礎設施也有待進一步完善。例如，至今沒有接通市區(qū)與核心區(qū)的公交路線。項目區(qū)內亦沒有建設足夠的公共廁所；同時，受經濟大環(huán)境影響，企業(yè)稅收增速顯著放緩，市級財政資金緊缺，導致政府難以及時撥付田園綜合體試點項目的土地租金補貼，一部分被租地群眾產生很大意見。

（三）產業(yè)扶持力度不夠

在田園綜合體建設初期，政府有責任提供各種公共產品和公共服務，強化產業(yè)扶持，制定適宜地方實際的發(fā)展策略。對企業(yè)產業(yè)發(fā)展引導不夠，會造成項目區(qū)內產業(yè)經營存在“小、散、亂”現(xiàn)象，不能利用現(xiàn)有政策“集中力量辦大事”；同時，產業(yè)扶持局限于修建基礎設施、贈送物資等措施上，企業(yè)、群眾發(fā)展產業(yè)過程中會養(yǎng)成對財政補貼扶持的過度依賴，市場適應力也比較低，自身“造血”功能不足；而且，目前的田園綜合體試點項目還存在一些政策浪費以及資源配置不到位的現(xiàn)象，比如項目區(qū)內2家企業(yè)進駐多年沒有實現(xiàn)盈利，部分依靠政府補貼支付土地租金的土地撂荒。

（四）科學技術支撐薄弱

科學技術是第一生產力。田園綜合體作為探索現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的主要手段，發(fā)展要依靠科學技術的有力支撐。政府應充分發(fā)揮資源配置整合作用，引入先進的技術和創(chuàng)新管理手段，提供高質量的公共服務產品，而不是滿足于建設最基本的基礎設施上。岑溪市“嶺南百果園”試點項目科技支撐不足，導致了項目區(qū)農業(yè)功能單一，企業(yè)生產技術含量低，服務于田園社區(qū)的機械化生產技術、生態(tài)環(huán)保技術、農產品精深加工技術及醫(yī)療、金融等技術缺乏，各個產業(yè)經濟效益不高。

（五）特色元素挖掘不深

糯垌鎮(zhèn)有濃厚的文化脈絡和歷史底蘊，如糯垌鎮(zhèn)花果山戰(zhàn)國墓群、龍母始祖廟、搶花炮、牛娘劇等，具有廣泛的文化發(fā)展空間。但由于政府對文化遺產和民宿文化的挖掘與發(fā)揚工作滯后，各類傳統(tǒng)文化對外宣傳展示力度不夠，外界知曉度不高，與田園綜合體試點建設項目結合不深。如何做好鄉(xiāng)村歷史文化傳承與發(fā)揚，將傳統(tǒng)文化融入到田園綜合體中，打造別具一格的鄉(xiāng)村旅游項目，講好田園“故事”，當地政府還有許多工作要做。

（六）人才引進政策不力

據統(tǒng)計，岑溪市“嶺南百果園”田園綜合體試點項目區(qū)內21個村共有8.3萬人，其中16-60歲勞動力人口達5萬人，占總人口的60.24%。但調查數據顯示，青壯勞動力外出務工達2.2萬人，占總人口的26.5%，占勞動力人口的44%，老年人守家成為鄉(xiāng)村常態(tài)，當地政府吸引年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、參與田園綜合體試點建設方法不多，引進人才的優(yōu)惠政策少。由于農村勞動力短缺，企業(yè)很難在現(xiàn)有務工對象中選拔管理和技術人才，田園綜合體建設中需要的現(xiàn)代農業(yè)技術、農產品深加工技術、電子商務人才尤為缺乏。盡管項目區(qū)的各種資源都有巨大的開發(fā)潛力，但沒有高素質人才和一定勞動力作為保障，資源開發(fā)向經濟增長轉化存在很大的阻力。

四、對策探討：田園綜合體建設中政府職能優(yōu)化的路徑

作為鄉(xiāng)村振興的重要抓手，田園綜合體建設方興未艾，地方政府需要立足本地實際，合理借鑒先進經驗，走出一條科學發(fā)展之路。

（一）科學設計制度，提升監(jiān)督管理水平

在田園綜合體建設過程中，地方政府作為上級政策在基層的執(zhí)行主體，充當著組織者和領導者的角色。地方政府要從長遠考慮做好制度設計，為項目發(fā)展提供制度保障，確保項目建設穩(wěn)定有序，各項政策正確落實到位。

1.規(guī)范監(jiān)督管理制度

要統(tǒng)籌抓好田園綜合體項目區(qū)內的規(guī)范化、制度化管理，強化各個區(qū)域，特別是核心區(qū)的監(jiān)管，盡量避免公共資產與投資者資產因偷盜、管理不善等問題造成流失。政府作為田園綜合體的管理者，需要組織有關部門、法律工作人員、企業(yè)業(yè)主及當地群眾共同討論，科學制定一系列監(jiān)督管理制度，如核心區(qū)主要道路的衛(wèi)生清潔和管護制度、栽種區(qū)管理制度、企業(yè)安全生產制度與飲食、民宿各個行業(yè)的管理制度等，確保項目區(qū)各個參與主體都能經營有序，且合法權益不受侵害。

2.完善財政補貼制度

適當增加農產品補貼品類，將經濟帶動能力強的重要特色品種列入財政補貼范圍，并可采取“以獎代補”的形式，鼓勵農民與企業(yè)的生產積極性，擴大特色果蔬種植規(guī)模；完善核心區(qū)土地租金補貼機制，合理分配資金補貼。如針對經營狀況好、能充分開發(fā)利用所租用土地的企業(yè)，提高其年內資金補貼額度，助推發(fā)展壯大。針對經營狀況差、租用土地長期撂荒的企業(yè)，在首年提高資金補貼額度，緩解企業(yè)經營困難，若次年情況還未改善，則停止撂荒土地的租金補貼，并扣除一定的原有補貼資金，倒逼占用、浪費財政資源和土地資源的“僵尸企業(yè)”退出田園綜合體試點項目的經營開發(fā)。

3.構建公共服務體系

補齊田園綜合體公共服務體系建設短板，完善區(qū)域內的生產性服務體系，通過發(fā)展適應市場需求的產業(yè)和公共服務平臺，聚集市場、資本、信息、人才等現(xiàn)代生產要素[5]。例如，加快建設核心區(qū)電商產業(yè)孵化園項目，引入各大物流公司，為當地企業(yè)、農民提供電商物流服務，推動城鄉(xiāng)產業(yè)的鏈延伸對接；完善周邊村屯的村級公共服務中心、公共廁所、衛(wèi)生所、網絡基站等公共服務設施，增強項目區(qū)綜合服務功能；由政府負責組織企業(yè)、種養(yǎng)大戶、農民代表成立協(xié)會或理事會，共同管理田園綜合體項目區(qū)內的公共事務，協(xié)調解決公共利益問題，負責為企業(yè)、游客、農村居民提供便捷高效的公共服務，避免因項目區(qū)涉及多個行政區(qū)域引發(fā)推諉扯皮現(xiàn)象。

4.拓寬融資渠道，引導社會資本投入

政府的經濟職能，通常指政府為經濟的發(fā)展，對社會經濟進行管理的職能，內容主要包括對經濟進行宏觀調控、提供經濟性公共服務以及市場監(jiān)管3類。地方政府要堅持從實際需求出發(fā)，進一步優(yōu)化經濟職能，整合投入大量資金，推動項目整體走上持續(xù)、穩(wěn)定的軌道。在這一方面，可充分發(fā)揮政府投融資平臺的作用，通過拓寬融資渠道引入社會資本合作，嘗試運用有償轉讓項目經營權（TOT模式）、公私合營平臺（PPP模式）、資本市場發(fā)行債券（ABS模式）等靈活多樣的手段，壯大項目建設資金，并且推動田園綜合體的市場化進程。

（二）延伸產業(yè)鏈條，強化各類產業(yè)融合

實踐證明，良好的客觀環(huán)境能夠成為田園綜合體產業(yè)發(fā)展的依托。地方政府要切實發(fā)揮好自身職能作用，加強對各類經濟主體的產業(yè)指導，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局，能將田園綜合體的政策、資金、環(huán)境、資源等統(tǒng)一協(xié)調起來，充分發(fā)揮特色資源優(yōu)勢，提高產業(yè)發(fā)展總體效益。

1.大力發(fā)展農產品精深加工

近年來，隨著我國居民消費指數不斷增高，人民對農業(yè)加工品的需求出現(xiàn)了相應的增長和升級，加上我國對外貿易的蓬勃發(fā)展，農業(yè)加工品必將獲得更大的市場需求。要像法國的格拉斯香水小鎮(zhèn)和美國的Fresno農業(yè)旅游區(qū)，將當地農產品深度加工，培育打造屬于自己的優(yōu)勢品牌，勢必能夠增強田園綜合體試點的總體市場競爭力。比如，政府出臺稅收、土地優(yōu)惠政策，引入制造企業(yè)建立生產車間或生產線，推動農產品精深加工，推出本地的零食、飲料等終端產品，既能增加農產品附加值，提升行業(yè)知名度，還能促進本地就業(yè)，帶動經濟發(fā)展。

2.拓展農業(yè)新功能

當前，大眾對農業(yè)的需求已經脫離了停留在解決溫飽和食品安全的低層次階段，向多功能、多元化的趨勢轉變。在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，重視創(chuàng)意農業(yè)，穩(wěn)步拓展多種農業(yè)功能，推動工業(yè)、旅游、文化等多種產業(yè)與農業(yè)深度融合，才是田園綜合體主動適應市場需求變化的必由之路。可以將名優(yōu)水果高產栽培示范基地、名優(yōu)水果園以及精品農業(yè)館列為現(xiàn)代農業(yè)和傳統(tǒng)農業(yè)的展示場所，豐富教學體驗線路，完善教學展示平臺及教學展示設施，作為機關單位工作人員、企業(yè)職工、學校學生、農民等群體的農業(yè)科教基地，同時，也可作為旅游區(qū)對外開放，進一步豐富農業(yè)功能。

3.深化產業(yè)區(qū)域協(xié)作

田園綜合體體現(xiàn)的核心是一二三產業(yè)深度融合。一個完善的田園綜合體應為具備農林漁牧、加工制造、餐飲住宿、倉儲物流、金融消費、旅游康養(yǎng)等各種產業(yè)要素。地方政府要加強田園綜合體試點各個產業(yè)區(qū)域的相互聯(lián)系，引導各個區(qū)域之間形成一個包括基礎產業(yè)、主導產業(yè)、關聯(lián)產業(yè)的產業(yè)共生體。各個區(qū)域、各個產業(yè)相輔相成，形成生產、生活、生態(tài)空間“三生一體”的共生結構，促進田園綜合體空間高效利用。

（三）完善配套設施，拓展項目綜合功能

根據公共管理理論，為經濟社會發(fā)展提供公共產品和公共服務是政府的基本職能之一。目前，田園綜合體試點基礎設施還比較薄弱，地方政府必需加強基礎設施等公共產品和公共服務的供給力度。

1.提檔升級各類基礎性公共設施

基礎性公共設施是新農村各項事業(yè)發(fā)展的基礎。地方政府應進一步加快城鎮(zhèn)基礎設施項目建設進度。一方面，整合項目資金，完善鎮(zhèn)、村、產業(yè)區(qū)域之間的交通網絡，并擴建部分村屯道路，以適應未來的旅游、物流產業(yè)發(fā)展需求。另一方面，要加強村屯道路的亮化綠化及停車場、河道橋路的升級改造，營造良好的鄉(xiāng)村環(huán)境，提升各個村屯的整體形象。

2.補齊社區(qū)公共服務短板

要推動形成美麗、宜居的田園環(huán)境，應根據農民的生產生活發(fā)展需求，增補社區(qū)公共服務設施。例如，完善村級綜合服務中心、村辦學校、鄉(xiāng)村衛(wèi)生所、公共廁所等配套設施，為當地農民群眾與來往游客提供充足的農村綜合功能，全面改善農村生產生活條件。

3.建立田園綜合體生態(tài)屏障

政府要把加強生態(tài)環(huán)境保護作為田園綜合體試點建設的重中之重，堅持經濟發(fā)展和生態(tài)保護并行的方式，保護自然資源，實現(xiàn)人與田園生態(tài)的和諧共生。要盡快規(guī)劃建立生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，列明區(qū)域紅線界址，切實保護綜合體周邊的山地、植被資源，作為綜合體可持續(xù)發(fā)展的預留地和生態(tài)屏障，杜絕亂砍亂伐等破壞環(huán)境活動發(fā)生。

（四）深挖民俗文化，展現(xiàn)鄉(xiāng)村人文特色

在文化建設方面，我國政府盡可能地行駛了文化職能，基本實現(xiàn)了對文化建設的總體政策、方針、法律、法規(guī)等的制定，及對文化發(fā)展方向的引導[6]。但是，地方政府的文化職能不應僅瞄準在文化總體方向的把握上面，在實際工作中，也要參與到具體的文化事業(yè)，如做好民俗文化展示、文化推廣和繼承發(fā)揚等等，創(chuàng)建田園文化整體框架，培養(yǎng)鄉(xiāng)村文化底蘊。

1.建立文化展示平臺

鄉(xiāng)村民俗文化是當代新農村的靈魂所在，體現(xiàn)的是各地農村群眾的生活習慣和信仰情感等風俗。對鄉(xiāng)村民俗文化進行整理發(fā)掘，有助于豐富村民文娛生活，激發(fā)民俗文化活力，保持傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展，對實現(xiàn)新農村建設振興民俗文化有著重要現(xiàn)實意義[7]。田園綜合體建設作為鄉(xiāng)村振興的主要手段，不能局限于基建、產業(yè)等“硬實力”的打造，還應該以文化“軟實力”為抓手，建立文化展示平臺，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化要素聚集，對外展示鄉(xiāng)村建設新風貌新氣象。要實施地方文化挖掘工程重點建設項目，規(guī)劃建立展覽館等等，集中展示歷史、文化、生產生活等各方面風土人情，加強對當地歷史文物的挖掘保護和歷史再現(xiàn)；在田園綜合體試點項目各大景區(qū)內建立文化演藝傳播平臺，定期上演具有民俗性、觀賞性、娛樂性以及互動性的文化節(jié)目，結合節(jié)慶活動策劃，建立鄉(xiāng)村對外宣傳窗口，讓更多人感受到文化發(fā)展成果。

2.繼承發(fā)揚優(yōu)秀當地文化傳統(tǒng)

優(yōu)秀的鄉(xiāng)村民俗文化有著廣泛凝聚力和認同屬性，能提升農村居民的文化自信和價值認同，激發(fā)大眾熱愛田園生活的感情，形成獨有的人文氛圍。政府要深入挖掘當地歷史背景和人物典故，結合新時代精神文明創(chuàng)建工作，鼓勵本土藝人、文化工作者創(chuàng)作更多作品，助推民俗文化內容呈現(xiàn)時代新風。要繼續(xù)教育更多人繼承發(fā)揚優(yōu)秀本土文化，打造獨特優(yōu)質的田園綜合體文化品牌。

3.打造文化特色景觀

自然空間、生活環(huán)境、風俗習慣和歷史文化等元素融合在一起，經過長期歷史沉淀，才能形成特有的鄉(xiāng)村風貌。政府對鄉(xiāng)村風貌進行改造，如果盲目照搬照套其他地域形式，不僅無法再現(xiàn)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村人文之美，還會使田園綜合體試點的整體形象大打折扣。因此，要遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，結合田園綜合體試點村落現(xiàn)狀，對文化景觀進行恰當的改造利用，突出濃郁的本土風味。田園綜合體試點總體規(guī)劃對房屋外立面的改造方案，可參本地傳統(tǒng)建筑的設計格局，制定農民建房通用套圖，引導農民規(guī)范建房，逐步改變“有新房無新村、有新村無新貌”現(xiàn)象，切實提高村莊品位和整體風貌。

（五）加強組織建設，健全利益聯(lián)結體系

“在不超出可控范圍的前提下，一個社會的規(guī)模越大，其自治的能力越強”[8]。當前，政府在田園綜合體建設中職能觸角無限延伸，不僅與促進公平競爭，實現(xiàn)資源有效配置的目的背道而馳，且由于人員限制，實際上政府也無法用心管好繁雜的社會事務。而對新興市場主體的管理高度集權化，排斥和遏制社會力量參與，也容易造成政府管理職能越位和效率低下。所以，現(xiàn)實環(huán)境要求地方政府實現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉變，改變對社會管理事務“大包大攬”的職能運行方式，通過發(fā)揮村民自治組織和市場經濟主體作用，形成良好的政治和經濟環(huán)境。

1.發(fā)揮村民委員會組織及管理功能

村民委員會作為《憲法》規(guī)定的自治組織，是村民自治體內部的重要自治機關，它在農村經濟發(fā)展、社會治理中起著至關重要的作用。田園綜合體試點要充分發(fā)動群眾參與受益，在建設過程中絕不能忽視當地村民委員會的重要性。要強化政府對村民委員會的組織引導，配優(yōu)選強村民委員會成員，打造優(yōu)秀為民服務好隊伍，將能力強、作風硬、敢擔當的優(yōu)秀黨員群眾和致富帶頭人培養(yǎng)為村民委員會候選人，增強組織凝聚功能。利用村干部的號召力量，積極發(fā)動群眾參與田園綜合體試點的產業(yè)，幫扶群眾發(fā)展生產，推動產業(yè)盡快成形。政府在田園綜合體的社會事務管理方面，也應加強與村民委員會的協(xié)同合作，如組織理事會、議事會等，避免因開發(fā)理念存在差異，導致當地群眾對田園綜合體試點產生抵住情緒。

2.將龍頭企業(yè)樹為行業(yè)標桿

田園綜合體試點建設初期，產業(yè)發(fā)展緩慢、收益低，農戶、合作社因項目啟動資金少、產品銷路差等原因，往往未獲得收益便無法繼續(xù)經營。政府要引導農戶、合作社與企業(yè)建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結機制，才能維持其經營狀態(tài)，保持建設發(fā)展勢頭。如圍繞一項或多項產品，將個別龍頭企業(yè)樹立為行業(yè)標桿，以企業(yè)為主體，逐步形成“公司+農戶”“公司+基地+農戶”等農產品產銷一體化的經營組織形式，形成一定的利益共享和風險分擔機制，為田園綜合體試點的產業(yè)鏈條增加強大的驅動力。

3.強化村民合作社連結作用

發(fā)揮基層政府指導作用，健全合作社組織架構，廣泛接收項目區(qū)村屯群眾作為社員，架起農戶與市場的橋梁紐帶，選拔經濟能人作為合作社社管會成員和群眾代言人，為集體經濟發(fā)展奠定良好基礎。統(tǒng)籌抓好合作社的建章立制工作，制定《村民合作社章程》、集體資產經營管理、財務管理等制度，逐步規(guī)范村集體資產運作，并通過落實專人負責日常監(jiān)督管理，如登記經營情況、公布收支、核查合同是否到期等等，使集體資產陽光公開，防止貪污挪用和“糊涂賬”等現(xiàn)象發(fā)生。積極探索建立農民與合作社利益聯(lián)結機制，利用合作社整合零散產業(yè)資源，助推當地產品成規(guī)模、成品牌，實現(xiàn)田園綜合體產業(yè)持續(xù)盈利。

4.加快培育家庭農場經營主體

積極探索家庭農場發(fā)展模式，由政府對農村家庭適當引導，將解決田園綜合體試點產業(yè)中的最后一塊空白，扶持措施可著重放在家庭農場補貼、貸款貼息、農業(yè)技術培訓等，同時可整合部分家庭農場與企業(yè)合作，使項目區(qū)內的群眾都能參與發(fā)展，共享收益。

（六）重視人才資源，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境

人才是生產力發(fā)展的第一資源，田園綜合體建設中的行政管理、市場調控運營、服務供給、產品生產的每一個環(huán)節(jié)都離不開人才的參與。地方政府要突破田園綜合體試點的發(fā)展困境，創(chuàng)新發(fā)展模式，就應該堅持“以人為本”的理念，重視人才引進和人才培養(yǎng)。

1.鼓勵企業(yè)用股權分配制度引進高新技術人才

招工難、專業(yè)人才少，是進駐田園綜合體試點的初創(chuàng)企業(yè)普遍遇到的問題。據“嶺南百果園”核心區(qū)的5家企業(yè)反饋，目前項目區(qū)內的電商人才缺口13個、各類農業(yè)技術人才缺口27個、管理人才缺口6個。在此情況下，企業(yè)管理者與技術骨干工作任務重，壓力大，對企業(yè)經營發(fā)展也是一個很大挑戰(zhàn)。政府作為項目牽頭與實施者，在招商引進企業(yè)時可以鼓勵企業(yè)采取股權分配制度引進人才，以解決初創(chuàng)企業(yè)資金短缺無法招工的問題。

2.建立職業(yè)技能培訓平臺

在田園綜合體試點項目區(qū)內設立職業(yè)技術學院授課點，結合項目區(qū)科普教育基地，建立職業(yè)技能培訓平臺，通過定期邀請企業(yè)管理者、專家學者開設專題培訓班，組織當地農民與企業(yè)職工學習職業(yè)技能。培訓班采取免費與收費相結合的方式，一部分面向普通工人、農民等大部分人群，旨在提升其工作熟悉程度，一部分面向企業(yè)管理層、企業(yè)技工等少數重點培養(yǎng)人群，目的在于提升專業(yè)技能和知識水平，為培育本土農業(yè)技術、電商物流技術人才奠定基礎。

3.探索長效激勵機制

激勵機制是提高組織吸引力和凝聚力的重要手段之一。許多競爭力強、實力雄厚的組織，通常會出臺各種優(yōu)惠政策、提供豐厚的福利待遇以及快捷的晉升途徑來吸引優(yōu)秀人才。在全國田園綜合體建設如火如荼之際，人才的競爭將成為影響項目今后發(fā)展的重要因素，地方政府絕不能忽視人才的培養(yǎng)和引進。針對加入行政機關參與項目發(fā)展的，政府可出臺優(yōu)惠政策，在生活補助和升職待遇給予一定的優(yōu)待。針對加入企業(yè)的，如果在田園綜合體試點項目建設中做出杰出貢獻的人才，地方政府也應給予一定的物質獎勵，鼓勵人才的創(chuàng)新拼搏精神。