汪德華， 李 苗

(1.中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100027；2.中國人民大學公共管理學院，北京 100872)

一、引 言

現(xiàn)代預算制度有兩個最基本的支柱:政府內(nèi)部集中統(tǒng)一的預算控制，立法機構(gòu)的預算監(jiān)督[1]。對政府財政預決算行為進行預算監(jiān)督是代議制國家議會的重要職能，也是預算民主的題中之意[2]。2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，部署了預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的改革任務。此舉回應了新時代人大監(jiān)督制度及財政制度改革的需要，這將在人大預算審查監(jiān)督制度發(fā)展歷程中寫下濃墨重彩的一筆。對照以往全國人民大表大會(以下簡稱“全國人大”)與地方各級人民代表大會(以下簡稱“地方人大”)的預算審查監(jiān)督工作安排，可以發(fā)現(xiàn)，突出人大對支出預算和政策的審查監(jiān)督之所以說具有重要節(jié)點意義，其原因在于其跳出了以往重點關(guān)注赤字規(guī)模和預算收支平衡狀況的視野，增添了預算績效管理的新元素，強調(diào)了公共政策對支出預算的指導和約束作用，也為今后一段時期內(nèi)完善人大預算審查監(jiān)督的實踐工作和理論研究指明了方向。

現(xiàn)有文獻對預算審查監(jiān)督的研究主要側(cè)重于整體框架或理論層面。林尚立[3]通過對全國人大預算審查報告的比較分析認為，人大預算審查制度運行的效度不完全取決于制度的健全，在很大程度上取決于制度的行動者。周振超[4]用“行政主導下的簡約治理”解釋了人大在監(jiān)督政府“錢袋子”方面的虛置現(xiàn)象，提出通過擴大公民參與、提升人大預算監(jiān)督能力、修訂公共預算的法律框架等有助于落實省級人大的預算監(jiān)督權(quán)。林慕華和馬駿[1]從政治問責的三要素——信息、對話與強制出發(fā)，分析了地方人大預算監(jiān)督的現(xiàn)狀及其存在的問題。朱大旗[5]從修訂預算法宗旨、細化預算編制規(guī)定、完善預決算實質(zhì)性審查的相關(guān)配套措施、引入公民參與預算、補充預算法律責任規(guī)定、財稅立法步伐等方面，對人大預算審查監(jiān)督提出了建議。許聰[2]通過對省級人大關(guān)于預算監(jiān)督的條例或決定的文本進行分析，考察了《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)修訂后省級人大預算監(jiān)督權(quán)力的運行情況。顯然，現(xiàn)有文獻尚未涉及到人大預算審查如何向支出預算和政策拓展的問題。

實踐中，近些年來全國人大和地方各級人大均在積極探索如何有效提升預算審查監(jiān)督的實際效果。各級人大從審查監(jiān)督的參與主體、審查流程、審查內(nèi)容、審查方法，以及審查監(jiān)督中的人大與政府部門合作等維度出發(fā)，在實質(zhì)上推動了預算審查向支出預算和政策拓展。因此，《指導意見》的發(fā)布有其相應的實踐基礎(chǔ)?？紤]到現(xiàn)有文獻中的欠缺及實踐中的豐富經(jīng)驗，根據(jù)對全國人大、安徽省人大及北京市人大的實地調(diào)研，本文專門從支出預算審查監(jiān)督和政策審查監(jiān)督視角出發(fā)，對如何推進《指導意見》落地提出若干建議。

二、人大預算審查監(jiān)督向支出預算和政策拓展的內(nèi)涵和改革必要性

(一)支出預算審查監(jiān)督與政策審查監(jiān)督的內(nèi)涵與相互關(guān)系

理解人大支出預算審查監(jiān)督的內(nèi)涵需要對支出和支出預算的含義進行闡述。根據(jù)2015年1月修訂的《財政總預算會計制度》第三十六條規(guī)定，支出預算可以理解為保障政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)和履行政府職能的預算安排活動。其中，保障政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的支出對應的是基本支出，而履行政府職能的支出對應的是項目支出。由此，人大支出預算審查監(jiān)督就是人大部門對保障政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)和履行職能的資金分配與使用活動開展的審查監(jiān)督工作。相似地，在理解人大政策審查監(jiān)督的內(nèi)涵之前需要對公共政策的含義進行闡述。謝明[6]對公共政策的概念進行了梳理，從關(guān)注政府職能與公共政策間的聯(lián)系而言，美國學者內(nèi)格爾對公共政策的定義具有代表意義，他認為“公共政策是政府為解決各種各樣社會問題所作出的決定”。從預算審查監(jiān)督的視角出發(fā)，人大審查監(jiān)督的政策還應該與政府預算管理活動密切關(guān)聯(lián)。也就是說，那些不具有公共政策特點，以及雖然屬于公共政策但與政府預算管理活動缺乏密切關(guān)聯(lián)的政策，都不在人大預算審查監(jiān)督向政策拓展的主要范疇之內(nèi)。由此，人大政策審查就是人大部門對那些與政府預算管理活動密切關(guān)聯(lián)的公共政策開展的審查監(jiān)督工作。

預算支出審查監(jiān)督與政策審查監(jiān)督的關(guān)系可以概括為：預算支出審查監(jiān)督往往伴隨著政策審查監(jiān)督，但政策審查則不一定伴隨支出預算審查監(jiān)督。一方面，政策是預算支出的重要依據(jù)，且政策安排對于預算支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效果與績效都將產(chǎn)生重要的影響。為此，在支出預算審查監(jiān)督時不僅需要關(guān)注支出預算本身的績效情況，還要關(guān)注預算支出背后是否有相應的政策依據(jù)、預算支出是否能夠滿足政策目標，并進一步審查相應的政策出臺是否具有合法性、可行性和有效性等。另一方面，雖然總體上政策的執(zhí)行往往需要預算支出作為重要的實施條件，但由于具體的政策領(lǐng)域不同，有政策不一定產(chǎn)生預算支出。如稅收改革政策，其主要影響的是預算管理的收入端，而不是預算管理的支出端。所以說，人大部門在進行政策審查監(jiān)督時并不必然要進行預算支出審查監(jiān)督，也并不完全依附于對支出預算的審查監(jiān)督，可以單獨進行。

(二)人大預算審查監(jiān)督向支出預算和政策拓展的改革必要性

以往的人大預算審查監(jiān)督中存在一系列問題，主要表現(xiàn)在兩個方面：人大預算審查監(jiān)督的重點在于赤字規(guī)模和預算收支平衡，對預算支出關(guān)注不夠；人大預算審查監(jiān)督對政策關(guān)注不夠，出現(xiàn)了預算支出與政策相脫節(jié)的情況，弱化了政策對支出預算編制的指導和約束作用。由此，人大預算審查監(jiān)督向支出預算和政策拓展是黨中央作出的有針對性的改革舉措。

第一，提升財政資金使用績效的應然之舉。在財政收入增速持續(xù)高增長甚至超GDP增速的時期，財政資金相對充裕，財政資金使用績效問題并不突出。隨著財政資金日趨緊張，稀缺的財政資金配置必然要求提高支出績效[7]。事實上，在經(jīng)濟新常態(tài)下，中國財政在收支上出現(xiàn)了一系列新的變化：財政收入增速急劇下滑，稅收彈性系數(shù)快速走低；財政支出逆勢上揚，剛性增長格局日趨強化[8]。由此帶來預算支出持續(xù)大于預算收入的結(jié)果，解決這一差距的可能方案有三個：一是增稅，二是擴大赤字規(guī)模，三是提升財政資金使用績效。當前，方案三是政府和學界的普遍共識。故而，人大預算審查監(jiān)督向支出拓展，正是新常態(tài)下重視財政資金使用績效、落實績效預算理念的應然之舉。

第二，確保國家政策落實的重要安排。政府要履行職能、應對公共問題必須要制定政策，而在執(zhí)行政策與政府收支行為具有直接聯(lián)系的公共政策過程中，必然會涉及到政府預算安排，這些公共政策需要在預算編制中得到反映，并通過預算執(zhí)行得以落實。由此，政策與預算行為形成這樣的邏輯鏈條：履行政府政策—制定政府政策—編制政府預算、執(zhí)行政府預算。人大預算審查向政策拓展，不僅能增強政策對支出預算編制的指導和約束作用，通過對政策本身的審查監(jiān)督也有助于強化政策制定的合法性、可行性和有效性，幫助政府修正政策或調(diào)整政策執(zhí)行的方式，從而使得政策更好地服務于政府職能的履行和公共問題的解決。

第三，加強人大監(jiān)督制度的創(chuàng)新舉措。預算和權(quán)力密切關(guān)聯(lián)及權(quán)力的擴張性決定了權(quán)力預算管理權(quán)的運行必須得到控制[9]。實際上，當代的政府預算已經(jīng)從單純的政府財政收支計劃，發(fā)展成為制約政府權(quán)力、保障人民權(quán)利的制度安排?！吨腥A人民共和國憲法》《預算法》等相關(guān)法律賦予了人大進行預算審查監(jiān)督的權(quán)力，預算審查監(jiān)督也一直是人大的重點工作。但長期以來，中國行政主導型預算審查監(jiān)督使得人大對預算審查監(jiān)督的有效性有待提高。因此，強化人大對預算支出和政策的審查監(jiān)督，有利于通過外部力量推動實現(xiàn)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，這也是加強和改進人大監(jiān)督工作的創(chuàng)新舉措之一。

第四，推動國家治理現(xiàn)代化的有效手段。十八屆三中全會強調(diào)財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這要求建立現(xiàn)代財政制度，而現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的核心內(nèi)容，必將在實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程中，發(fā)揮基礎(chǔ)與保障性的作用[10]。在推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標指引下，人大想要了解政府“應該做什么”的問題就必須抓住政策導向，由此人大加強政策審查監(jiān)督有助于推進國家治理體系的現(xiàn)代化；人大想要了解政府“做了什么”“做的怎么樣”的問題就必須抓住支出預算，由此人大加強對支出審查監(jiān)督有助于提升國家治理能力。

三、全國人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的改革經(jīng)驗

全國人大高度重視預算審查監(jiān)督在治國理政中的作用，積累了很多改革經(jīng)驗：在審查監(jiān)督的內(nèi)容上，全國人大拓展《預算法》中預算審查的重點內(nèi)容、圍繞中央重大決策開展預算審查監(jiān)督；在審查監(jiān)督的方法上，建立預算審查前聽取意見建議制度、聽取和審議審計查出問題整改報告。

(一)拓展《預算法》中預算審查的重點內(nèi)容

《預算法》規(guī)定了人大對預算草案及報告、預算執(zhí)行情況進行重點審查的內(nèi)容，全國人大對其進一步拓展，增強了《預算法》相關(guān)規(guī)定的可操作性：從落實人大財政經(jīng)濟委員會審查報告意見、預算支出順序、報批預算調(diào)整及超收收入合法性出發(fā)，拓展了預算執(zhí)行情況符合預算決議的要求；對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障基金預算及部門預算編制提出了詳細規(guī)定，拓展了預算安排符合《預算法》的要求；從中央經(jīng)濟會議重大方針、國務院預算編制要求、經(jīng)濟社會發(fā)展以及財政政策相適應和統(tǒng)籌兼顧原則等方面出發(fā)，拓展了預算安排貫徹經(jīng)濟社會發(fā)展方針及預算收支切實可行的要求；從中央經(jīng)濟工作會議重點任務要求、政府職能范圍，以及央地事權(quán)與支出責任劃分出發(fā)，拓展了重點支出與重大投資適當性的要求；從全口徑、預算功能性與經(jīng)濟性分類編制出發(fā)，拓展了預算編制完整細化的要求；從轉(zhuǎn)移支付目標原則與結(jié)構(gòu)、專項設(shè)立以及退出機制和預算編制出發(fā)，拓展了轉(zhuǎn)移支付規(guī)范性與適當性的要求；從舉借債務的合法性、合理性以及計劃性出發(fā)，拓展了預算舉借債務的相關(guān)要求；從上年預算執(zhí)行情況說明、當前預算情況安排說明、部門預算安排說明以及跨年度預算安排出發(fā)，拓展了預算事項說明清晰的要求。

(二)圍繞中央重大決策開展預算審查監(jiān)督

中央決策是中央政策的現(xiàn)實表現(xiàn)，落實中央重大決策是用好財政資金的重要目標，也是判斷財政資金是否有效的關(guān)鍵標準。全國人大積極圍繞中央決策開展預算審查監(jiān)督工作，這有利于明確預算審查監(jiān)督的重點方向，有助于支出預算更好地體現(xiàn)中央政策，繼而推動預算審查監(jiān)督重點向政策拓展。在2016年預算審查過程中，全國人大預算工作委員會緊密圍繞中央經(jīng)濟工作會議精神和中央重大決策開展預算審查監(jiān)督工作，預算分析報告從規(guī)范預算行為、加強地方政府債務管理、實施精準扶貧提高資金使用效果以及增強社會保障制度的可持續(xù)性等四方面提出意見建議；審查結(jié)果報告圍繞充分發(fā)揮積極財政政策的重要作用、積極推進財稅改革與立法、著力提高財政支出績效、高度重視和防范政府債務風險、嚴格按預算法要求規(guī)范預算管理以及加強審計監(jiān)督等六個方面提出意見建議。

(三)建立預算審查前聽取意見建議制度

人大預算審查監(jiān)督是貫徹人民民主的重要方式，在這個過程中應該充分尊重人大代表的主體地位，積極借助社會各界力量，以此搜集和回應人民群眾的預算支出和政策需求。2016年全國人大出臺的《關(guān)于建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》在預算編制工作通報、聽取有關(guān)方面專家意見建議、聽取部門預算意見建議、預算草案和預算報告通報、人大代表參加預算初步審查會議，以及人大代表意見建議網(wǎng)絡(luò)服務平臺建設(shè)等方面作出了明確部署。在2017年預算審查監(jiān)督的前期準備中，全國人大財政經(jīng)濟委員會與預算工作委員會積極聽取了部分全國人大代表、各專門委員會委派人員、財政等有關(guān)部門、專家學者及利益相關(guān)方代表的意見建議。

(四)聽取和審議審計查出問題整改報告

聽取和審議審計查出問題整改報告有利于推動落實審計查出突出情況整改，有助于全國人大于借助審計力量對支出預算和政策揭露的問題加以重點關(guān)注，進而督促政府相關(guān)部門落實審計整改，借以完善支出預算和政策的長效機制。2015年通過的《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委報告機制的意見》在審計查出突出問題整改情況報告時間、報告主體、報告形式、報告內(nèi)容、被審計部門單位派人到會聽取意見安排及跟蹤調(diào)研等方面作出了明確部署，自此全國人大常委會聽取和審議國務院關(guān)于審計查出問題整改情況報告成為一項常態(tài)化監(jiān)督工作。

四、地方人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的改革經(jīng)驗

根據(jù)北京市、安徽省人大預算工作委員會的調(diào)研資料，總結(jié)出典型的改革經(jīng)驗主要有以下八點：

第一，成立專門的部門預算審查小組。預算審查工作任務繁重，而作為人大預算審查監(jiān)督的主要負責機構(gòu)——人大財政經(jīng)濟委員會與預算工作委員會——人員相對不足。在人大代表為兼職性質(zhì)的情況下，安徽省人大成立專門的部門預算審查小組，是充實人大預算審查監(jiān)督力量的重要探索。安徽省人大抽調(diào)30—40名審計、稅務、人民銀行、財政部專員，以及市縣區(qū)人大等部門的人員組成部門預算審查小組。部門預算審查小組中加入市縣區(qū)的人大工作人員，有助于通過“以審代訓”的方式提升下級人大的預算審查監(jiān)督能力。部門預算審查小組重點關(guān)注財政資金使用量較大的政府部門，并以審計底稿的形式呈現(xiàn)、分析部門預算編制中的經(jīng)驗與問題，最終匯總為初步審查報告。安徽省人大還擬邀請院校專家加入，以進一步優(yōu)化部門預算審查小組的人員結(jié)構(gòu)。

第二，重視各專門委員會和人大代表的作用。人大預算審查監(jiān)督的參與主體除了財政經(jīng)濟委員會與預算工作委員會之外，還需要各專門委員會和人大代表積極參與，以發(fā)揮專門委員會的業(yè)務優(yōu)勢和人大代表的客觀性。北京市人大預算工作委員會與各專門委員會就各專門委員會重點工作中的支出政策進行溝通，將人大支出預算和政策審查監(jiān)督嵌入到各專門委員會的業(yè)務工作之中，增強了各專門委員會參與預算審查監(jiān)督的積極性。同時，北京市人大預算工作委員會建立財經(jīng)代表小組，選擇各區(qū)縣中具有財經(jīng)背景、來自基層、非領(lǐng)導職務、對預算審查監(jiān)督感興趣的人大代表，以及政協(xié)委員以專家組成員的身份參與到財經(jīng)代表小組，開展重要項目的事前評估工作。并且，重要項目只有通過事前評估，才能納入政府預算。

第三，實施部門決算編制試點改革。決算對預算的回應程度直接影響財政資金能否有效落實原有的預算安排，而開展決算編制改革是決算審查監(jiān)督的重要條件。安徽省人大選取省直單位實行分項目部門決算編制試點改革，改變以往將所有項目支出混在一起再按功能分類進行編制的方法，增強了部門決算的可讀性。細化每個項目的經(jīng)濟性質(zhì)分類，便于分析財政支出的真實性與合理性，也為項目的績效審查監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。此外，試點改革要求將決算數(shù)與預算數(shù)、預算調(diào)整數(shù)進行對比列示，有助于在決算中反映預算的落實情況。

第四，實行財政政策的全過程審查監(jiān)督。財政政策是財政支出的重要依據(jù)，財政政策的科學性和合理性也決定著財政支出的科學性和合理性，為此加強對財政政策的審查監(jiān)督是落實政策審查監(jiān)督的重要內(nèi)容。2015年出臺的《安徽省預算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，重大財政政策出臺前，財政部門應向本級人大常委會報告征求意見；重大財政政策出臺后，財政部門應向本級人大常委會報備；財政收支政策出臺后，財政部門應抄送本級人大預算工作機構(gòu)。同時，安徽省人大積極介入財政政策制度過程之中。近年，安徽省人大參與了省財政廳開展的社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)和公共交通示范城市創(chuàng)建補助兩項財政政策的評審工作。

第五，細化預算支出審查監(jiān)督標準。細化對支出審查監(jiān)督標準，可以為人大支出預算審查監(jiān)督提供可操作化的評價尺度。安徽省人大積極推動基本支出標準化體系建設(shè)，實行人員支出預算據(jù)實核定到人，定額公用預算按照綜合定額和單項定額標準，保障了各政府部門順利運轉(zhuǎn)，也為人大對基本支出審查監(jiān)督提供了參考標準。與此同時，北京市人大明確重點支出和重點投資項目界定標準。2017年出臺的《北京市預算審查監(jiān)督條例》將重點支出界定為與北京市人民政府確定的年度重點工作和重點事項相對應的財力支出，這體現(xiàn)了支出政策是支出預算的依據(jù)，并將重點投資項目界定為單項固定資產(chǎn)投資總額占比在當年政府固定資產(chǎn)投資總量1%以上，或者固定投資總額排序前10位的投資項目，這有助于人大明確對財政資金重點項目的審查監(jiān)督。

第六，選取重點支出開展專題審議。在預算審查監(jiān)督中加強預算審查監(jiān)督主體與財政資金使用部門的互動，有利于明確財政資金使用部門的支出責任，有助于提升財政資金的使用效率。北京市人大預算工作委員會在初步審查過程中引入專題審議。在初步審查之前，北京市人大預算工作委員會與政府部門、各專門委員會、人大代表等溝通，選取人民群眾關(guān)心、項目資金中的重點支出，以專題詢問的形式進行專題審議。被審議的相關(guān)部門負責人到會聽取審議意見，解讀項目資金預算情況，并接受參會人大代表、人大工作人員、專家乃至第三方評估機構(gòu)的詢問。北京市人大預算工作委員會還擬引進第三方對專題審議的重點支出進行技術(shù)性審查，且擬通過聽證會的方式開展專題審議。

第七，重視初審環(huán)節(jié)與政府部門溝通。人大要加強與政府部門，特別是與政府綜合性部門的溝通，有利于人大以更加綜合的視角謀劃預算審查監(jiān)督重點拓展工作，也有助于將人大預算審查監(jiān)督嵌入到政府權(quán)力運行之中。在初步審查會議前,北京市人大加強與財政局、發(fā)展和改革委員會、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、稅務局與人力資源和社會保障局等綜合性部門交流。在召開初步審查時會議時，邀請上述政府綜合性部門的相關(guān)負責人到會聽取審議意見，對市級預算草案初步方案進行說明，并接受詢問；在初步審查會議后，北京市人大以人大黨組的名義將初步審查意見提交給市委，為市委下年工作決策提供重要參考。

第八，借力政府審計進行預算審查監(jiān)督。審計監(jiān)督在改進財政資金使用的合法性和有效性、督促被審計單位落實重大政策等方面發(fā)揮著重要的作用，借力政府審計為人大開展預算審查監(jiān)督重點拓展提供了有力的抓手。安徽省人大預算工作委員會基于自身本年度預算審查監(jiān)督的工作重點，在審計部門確定下年度工作計劃之前征詢預算工作委員會的建議時提出工作建議，這有助于人大預算審查監(jiān)督重點拓展工作內(nèi)嵌到政府審計之中。同時，安徽省人大積極完善審計查出問題整改情況向人大常委會報告機制。2011年安徽省人大將審計整改報告形式從書面改為口頭，并安排被審計部門負責人列席會議、接受詢問。2016年安徽省人大起草的《關(guān)于完善審計查出問題整改情況向省人大常委會報告機制的意見》規(guī)定，審計查出問題整改情況要以人大常委會黨組的名義報送省委，此舉進一步增強了人大對審計查出問題整改的約束力，有助于人大借助政府審計提升財政資金使用效率，推動政府公共政策的完善與優(yōu)化。

五、人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的推進建議

推動人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展，是新時代下人大用好預算這個治理工具的重要條件?！吨笇б庖姟诽岢隽舜蟮母母锓较颍唧w落實還需要各級人大和政府部門進一步探索與創(chuàng)新。結(jié)合在全國人大和若干省份地方人大調(diào)研的結(jié)果，本文從審查監(jiān)督的參與主體、審查監(jiān)督的流程、審查監(jiān)督的內(nèi)容、審查監(jiān)督的方法以及審查監(jiān)督中人大與政府部門的合作等維度出發(fā)，對推動各級人大預算審查監(jiān)督的重點向支出預算和政策拓展提出若干展望性建議。

(一)推動多元化主體積極參與

第一，加強人大財政經(jīng)濟委員會與預算工作委員會的能力建設(shè)。首先，完善財政經(jīng)濟委員會與預算工作委員會的組織建設(shè)。進一步厘清財政經(jīng)濟委員會與預算工作委員會的職能分工，并適當擴充二者的人員編制。其次，提升人大財政經(jīng)濟委員會與預算工作委員會的業(yè)務能力。二者的人員培養(yǎng)需要綜合能力與專業(yè)能力并重，使其既擁有較全面的預算、財政、審計、會計、法律等素養(yǎng)，也能適應某一方面的預算支出和政策審查監(jiān)督工作。

第二，鼓勵各專門委員會、人大代表及專門審查隊伍等主體積極參與人大預算審查監(jiān)督工作。首先，充分利用各專門委員會的專業(yè)優(yōu)勢。進一步激發(fā)各專門委員會參與人大預算審查監(jiān)督的積極性與責任感，加強財政經(jīng)濟委員會、預算工作委員會與各專門委員會的溝通交流，慎重對待各專門委員會提出的意見建議，以此把握各專門委員會對口領(lǐng)域的重點預算支出和政策情況。其次，增強人大代表的履職能力。加強探索人大代表提前介入的機制安排，讓他們更多地參與到預算編制與事前重大項目評估工作中。再次，組織專業(yè)的審查隊伍。審查隊伍的人員除來自人大系統(tǒng)之外，還可以邀請政府各部門及高等院校的專家等，人員構(gòu)成上要在充實當前力量與培養(yǎng)后備力量間實現(xiàn)相對平衡。

(二)實行全過程的閉環(huán)式管理

第一，完善預算編制審查監(jiān)督。首先，強化對預算編制的科學性的審查監(jiān)督。人大應該加強對重大項目資金的事前績效評估，將財政資金使用效率從前端抓起。其次，增強預算編制完整性的審查監(jiān)督。人大應該推動政府部門將全口徑預算落到實處，特別是加強對政府債務、非稅收收支和上年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等資金預算編制完整性的審查監(jiān)督。再次，加強預算編制細化程度審查監(jiān)督。人大應該推動政府部門繼續(xù)細化預算編制，逐步改變預算編制難以反映財政資金具體用途的情況。最后，推行預算編制的透明度審查監(jiān)督。除確實存在保密需要之外，政府部門應該推動預算信息在人民政府、財政部門或人大等網(wǎng)站上進行集中公布，以便社會公眾獲取。

第二，健全預算執(zhí)行審查監(jiān)督。考慮到對所有的預算資金進行事中監(jiān)督不太現(xiàn)實，人大可以選取重點部門、重點項目資金以及臨時追加的預算資金作為工作抓手，并進一步確認政府部門提交預算執(zhí)行情況報告的時間、內(nèi)容及形式等。

第三，強化事后決算審查監(jiān)督。首先，推動強化決算編制對預算編制的回應性。人大應該推動決算編制積極回應預算目標，使決算審查監(jiān)督能清晰地比對決算與預算間的差異，進而提出針對性的解決方案。其次，嚴格落實決算問責。人大應該逐漸細化對決算偏離預算的問責制度，加強法律處罰力度，并進一步落實決算偏離預算問題的整改監(jiān)督工作。

(三)細化重點拓展的具體內(nèi)容

第一，平衡收入審查監(jiān)督與支出、政策審查監(jiān)督的關(guān)系。預算審查監(jiān)督重點拓展并不意味著赤字規(guī)模和預算收支平衡不再重要，關(guān)注赤字規(guī)模和預算收支平衡仍然是促進財政穩(wěn)定的重要手段，財政收入依舊是財政支出的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。未來人大預算審查監(jiān)督中要實現(xiàn)全面性與重點性的平衡，收入審查監(jiān)督的重點應放在財政收入目標的恰當性、合法性，以及質(zhì)量的改善與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化之上。

第二，明確支出預算和政策審查監(jiān)督的重點內(nèi)容。對于支出預算審查監(jiān)督的重點內(nèi)容可以從重點支出、重大投資項目、轉(zhuǎn)移支付、政府債務及部門預算著手。其中，對于重點支出和重點投資項目主要依據(jù)資金數(shù)額以及是否為黨中央重點決策部署等原則而確定；對于轉(zhuǎn)移支付需要加強績效評價與專項轉(zhuǎn)移支付整合情況的審查監(jiān)督；對于部門預算可以重點關(guān)注資金量大的部門，并在一屆人大任期內(nèi)實現(xiàn)對一級政府的全覆蓋，人大對預算政策審查監(jiān)督應該聚焦于影響財政收支的政策，對于不同層級預算政策，其審查監(jiān)督的重點也有所差異。對于黨中央的決策部署，全國人大主要審查監(jiān)督政策在政府預算中的落實情況，對于政府各部門的政策，全國人大主要審查政策的合法性和科學性。

(四)完善重點拓展的實施方法

第一，積極總結(jié)現(xiàn)有的預算審查監(jiān)督方法。人大預算審查監(jiān)督在方法上取得了很多有益的經(jīng)驗，在人大開展預算審查監(jiān)督重點拓展時也具有較強的適用性。這些方法有:聽取報告匯報、專題調(diào)研、特定問題調(diào)查、規(guī)范性文件備案審查、詢問和質(zhì)詢等。未來要將這些方式方法進一步規(guī)范化、程序化和制度化，以便推廣采用。

第二，推動預算審查監(jiān)督方法創(chuàng)新。近年來在人大預算審查監(jiān)督重點拓展中出現(xiàn)了一些新方法，需要加強總結(jié)、提煉、試點與推廣。首先，探索審查前聽取意見建議制度。進一步探索審查前聽取意見建議制度，加強初步審查前人大財政經(jīng)濟委員會、預算工作委員會與各專門委員會、人大代表、專家學者及政府綜合性部門的溝通交流。其次，深化專題審議工作。專題審議工作需要進一步明確專題的選取標準，政府相關(guān)部門負責人應到會接受詢問。借助各專門委員會與社會中介機構(gòu)為專題審議提供技術(shù)支撐。再次，改進預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。加快預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的標準化建設(shè)與跨部門聯(lián)網(wǎng)，并加強數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)后的數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)應用工作。

(五)加強人大與政府部門合作

第一，增強政府部門對人大預算審查監(jiān)督重要性的認識。對預算進行審查監(jiān)督是憲法和法律賦予人大的重要職權(quán)，人大預算審查監(jiān)督與政府行政權(quán)力運行間不存在本質(zhì)上的對立，從根本上而言二者都是為了維護和發(fā)展人民利益。加強人大預算審查監(jiān)督工作有利于改善財政資金的使用效率，有助于規(guī)范行政權(quán)力運行，進而更好地維護和發(fā)展人民利益。

第二，密切聯(lián)系政府部門推動人大預算審查監(jiān)督。增進財政部門對人大預算審查監(jiān)督的配合。由財政部門歸口負責收集、準備預算審查資料，人大進行預算支出審查時可以借鑒財政部門已有的支出績效標準。充分利用審計監(jiān)督成果和審計力量。人大對支出預算和政策進行審查監(jiān)督時，可積極借鑒審計查出問題及其整改等審計監(jiān)督成果，提煉審計查出問題的背后體制機制原因，在此基礎(chǔ)上發(fā)表審查意見。人大可以就特定議題，委托審計機關(guān)進行專項審計、出具審計報告，并到會說明。