金蕾

隨著法院內(nèi)設機構改革的深入推進，理論界和實務界兩種傾向悄然而生。一種傾向是將現(xiàn)行司法運行中出現(xiàn)的問題歸因于科層制度，批駁傳統(tǒng)科層制組織形式，認為其違背司法規(guī)律，限制了法官的自由裁量權。無視科層制的優(yōu)勢，不區(qū)分機構性質(zhì)職能，盲目追求完全的去行政化和扁平化；另一種傾向是以專業(yè)化的視角審視現(xiàn)行內(nèi)設機構改革，認為去行政化與司法專業(yè)化的要求相背離，極力主張保留更多的庭室。2018年5月，中央機構編制委員會辦公室、最高人民法院《關于積極推進省以下人民法院內(nèi)設機構改革工作的通知》規(guī)定：內(nèi)設機構實行扁平化管理，減少管理層級，優(yōu)化工作流程，提高運行質(zhì)效。同時規(guī)定，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，提高審判專業(yè)化水平，有條件的基層人民法院可在規(guī)定的內(nèi)設機構總數(shù)內(nèi)，根據(jù)案件數(shù)量、案件類型、辦案法官、人員配備等實際情況，探索專業(yè)化審判組織的設置形式。扁平化和專業(yè)化的爭論實質(zhì)上是內(nèi)設機構設置的模式、層級和規(guī)模的問題。本文立足于100人以上的中基層法院，針對上述兩種情況，力求在內(nèi)設機構“扁平化”和“專業(yè)化”道路上實現(xiàn)自洽。

一、緣由：爭論因何而來

（一）內(nèi)設機構現(xiàn)實困境

長久以來，法院系統(tǒng)均按照行政機關運行模式即科層制設置和運轉(zhuǎn)，管理職能和審判職能混同，導致司法行政化傾向。主要表現(xiàn)為：一是組織體系的科層化。自上而下，院長—副院長—審判委員會—庭長—副庭長—干警。不區(qū)分綜合部門和業(yè)務部門，基本為“一正一副”“一正兩副”，且慣用稱謂是中層正副職。二是權力配置的合一性。院庭長全面負責本院（庭）的各項工作，除了日常黨務、政務管理工作外，還參與業(yè)務管理，另外，自身也參與審判和討論案件，司法管理權和審判權混同。三是司法決策的科層化。司法的親歷性是司法公正的必備要素，要求審判人員親自參與庭審，直接聽取當事人雙方的訴辯主張、理由、依據(jù)，形成自由心證，并對案件作出裁判。司法實踐中，審判委員會制度、院庭長簽批案件制度等形成行政對司法的滲透，導致了司法決策背離司法親歷性。

科層制擴張機理理論認為，科層制一旦確立，就會呈現(xiàn)不可遏制的擴張趨勢，其典型表現(xiàn)就是科層組織的不斷膨脹。①參見付磊：《刑事司法科層制之反思》，中國政法大學出版社2016年版，第43-48頁。例如：Z市中級人民法院內(nèi)設機構變遷。1973年5月內(nèi)設刑庭、民庭、辦公室。1980年-1981年增設經(jīng)濟庭、司法行政科、政工科。1984年增設刑二庭、信訪處、研究室。1987年增設行政審判庭，1998年-2006年，政治部分設組織人事處、法官管理處、教育培訓處，民庭增至4個。至2006年法院內(nèi)設機構達到26個。2007年-2014年，根據(jù)工作需要，繼續(xù)增設刑事審判第三庭、信訪辦、信息管理處、民事審判第五庭、賠償委員會辦公室、新聞辦公室、審判管理辦公室、審務督查處、執(zhí)行三庭、破產(chǎn)清算庭、未成年人綜合審判庭等。截止2018年Z市中級法院內(nèi)設機構達到37個，另有訴訟服務中心、法官培訓中心2個事業(yè)單位。

以上這種系統(tǒng)內(nèi)部不斷分化、整合以應對社會復雜性的一個非預期后果就是，這種功能應對指向了自身，出現(xiàn)了自反身性（self-reflexivity），即復雜性應對本身使得自身也產(chǎn)生了復雜性問題，比如庭室之間的沖突、法官行為監(jiān)控和龐雜的行政事務，從而產(chǎn)生克服新的復雜性問題的需要。為此，法院內(nèi)部設立了大量的輔助性事務性機構，專門管理由于大量庭室設立出現(xiàn)的行政事務，還基于內(nèi)部權力制約，將一些庭室的權力劃出專門行使，并設置了對這些眾多庭室進行內(nèi)部監(jiān)督的機構。①劉忠：《論中國法院的分庭管理制度》，載《法制與社會發(fā)展》2009年第5期（總第89期）。具體表現(xiàn)和后果如下：

1.部門配置不合理致使審而不專。37個內(nèi)設機構和2個事業(yè)單位，其中，業(yè)務部門18個，行政部門12個，綜合審判部門及審判輔助部門8個，業(yè)務部門與非業(yè)務部門數(shù)量相當。非業(yè)務部門大有對業(yè)務部門形成包圍之勢，每個業(yè)務部門幾乎都要對應19個非業(yè)務部門，“上面千條線，下面一根針”，審判人員疲于應付各種事務性工作，無法專注于審判業(yè)務，也沒有精力深耕深層次問題。同時，部門之間業(yè)務分工過于精細，導致審判人員僅專注于本領域問題，不利于培養(yǎng)“一專多能”人才。

2.科層制導致機構運行效率低下?，F(xiàn)行管理層面，不論綜合部門還是業(yè)務部門，均采取科層制模式，以業(yè)務部門為例：自上而下劃分為院長—副院長—庭長—副庭長—法官5個管理層級。重要議題、常規(guī)事務均層層審批、層層簽發(fā)，部門自主性、干警創(chuàng)新力嚴重挫傷，機構臃腫，效率低下。

3.職能交叉、重疊、混同可能誘發(fā)相互推諉。如立案庭與訴訟服務中心在訴訟引導、判后答疑、材料轉(zhuǎn)交等方面；研究室和審管辦在司法統(tǒng)計方面；教育處和審管辦在考核方面；教育處和機關黨委在黨建方面；人事處和法官管理處的人事信息管理，等等。職能交互重疊導致部門職責權限不清，進而可能導致相互推諉扯皮。

4.不當政績觀導致資源浪費。為了解決職級待遇問題，盡可能多的設置部門，導致部門人數(shù)普遍較少，“1人室”“2人室”現(xiàn)象大量存在，有時甚至只有機構而無人員。一方面會分散有限的審判力量，另一方面會導致忙閑不均。同時，為了證明機構設置的合理性，防止部門無事可做，實現(xiàn)虛置部門實置化，不停組織一些不必要的會議，統(tǒng)計一些無關痛癢的數(shù)據(jù)、資料，嚴重牽扯干警精力。

（二）審判專業(yè)化的需要

內(nèi)設機構改革過程中，廣大實踐工作者、理論工作者根據(jù)不同的考慮，紛紛提出了設置專業(yè)化審判庭的意見。有人認為，內(nèi)設機構改革背景下，原有審判庭大規(guī)模裁撤、合并，專業(yè)化審判缺少現(xiàn)實條件；有的認為，民事案件和商事案件基本理念存在差異，應分別設置；有的基于家事案件的人身性、隱私性、倫理性，提出設立家事審判庭；有人主張設置金融法庭，完善不良貸款處置；有的基于環(huán)境資源案件的跨區(qū)域性、因果關系的復雜性，主張保留環(huán)境資源審判庭；有的基于交通事故案件、醫(yī)療糾紛案件的特殊性，主張設置交通事故法庭、醫(yī)療糾紛法庭……即便目前已存在的專業(yè)化審判庭，也存在設置標準不統(tǒng)一的問題，除了大多數(shù)按照案由劃分外，還有以訴訟程序為標準，成立小額速裁庭，以審判對象為標準，成立未成年人案件綜合審判庭，審理所有涉及未成年人的刑事、民事、行政案件。實踐中，北京昌平在東小口法庭成立首個家事審判法庭，探索建立符合家事審判規(guī)律的工作機制，集中審理昌平東部地區(qū)的家事案件。①http://www.dzwww.com/xinwen/shehuixinwen/201808/t20180803_17684988.htm，2018年8月3日訪問。經(jīng)最高人民法院批準，2017年12月，全國首個專門金融法庭——深圳金融法庭在前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)正式成立。②肖波：《深圳金融法庭敲響第一錘》，載《人民法院報》2018年1月17日。

上述這些提法，潛藏著一個邏輯問題，即專業(yè)化審判要以設立專業(yè)化審判庭為前提。最高院“四五改革綱要”對專業(yè)化審判進行了初步描繪：首先，建立以審判為中心的訴訟制度，尊重司法規(guī)律，確保庭審在保護訴權、認定證據(jù)、查明事實、公正裁判中發(fā)揮決定性作用，對法官專業(yè)化素質(zhì)和司法能力提出更高要求。其次，健全審判權力運行機制，完善以審判權為核心、以審判監(jiān)督權和審判管理權為保障的審判權力運行機制，落實審判責任制，對專業(yè)化審判機制提供機制保障?！蛾P于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》明確提出：“推廣專業(yè)化審判。在充分考慮法官辦案能力、經(jīng)驗及特長等因素的基礎上，根據(jù)案件的不同類型確定審理類型化案件的專業(yè)審判組織，根據(jù)案件的繁簡程度確定專門審理簡單案件與復雜案件的審判人員。”至此，專業(yè)化審判至少包括四層含義：一是審判主體專業(yè)化，包括專門法院，如知識產(chǎn)權法院；專業(yè)化法庭，如少年法庭、家事法庭等；專業(yè)化合議庭，如民間借貸、物業(yè)等專業(yè)化合議庭；專業(yè)法官，如指定專門法官審理特定案件。二是法官思維和知識的專業(yè)化，包括專業(yè)審判知識、專業(yè)思維能力、專業(yè)審判語言等。三是審判機制的專業(yè)化正規(guī)化，從主體的設置、主題的選定、業(yè)績考核、司法技能培育等方面形成健全的機制。四是審判理念的專業(yè)化，如上海知識產(chǎn)權法院在推進知識產(chǎn)權專業(yè)化審判過程中形成了創(chuàng)新、法治、平衡、開放的理念。③李兆杰、牛艷：《人民法院推進專業(yè)化審判路徑探析》，載《人民法院報》2017年5月3日。因此，專業(yè)化審判不僅僅包括主體的專業(yè)化，還包括其他方面，即便主體專業(yè)化，也可通過設立專業(yè)化合議庭、專業(yè)化審判團隊等其他方式實現(xiàn)。

二、基點：內(nèi)設機構改革的理論基礎

內(nèi)設機構改革涉及管理學、經(jīng)濟學等方面的基礎理論，實現(xiàn)機構扁平化和專業(yè)化的自洽，必須以下述理論為根基。

（一）組織結構六要素

組織結構的六種基本要素：工作專門化（有稱為勞動分工）、部門劃分、職權和職責、管理幅度、集權和分權、正式化。工作專門化是指把工作活動分成單個任務，為了提高產(chǎn)出，個人專門從事工作的某一部分而不是整項工作，又被稱為勞動分工。把工作進行歸類的方式稱為部門劃分，最常用的是按職能劃分部門。管理幅度是指一位管理者能夠有效指揮多少個下屬。大多數(shù)人傾向較小的幅度（通常不超過6人），以便對下屬保持密切控制。也有學者認為管理幅度受級別影響，高層管理者的管理幅度應比中基層小。隨著人類認識能力的提升和信息技術的發(fā)展，上述傳統(tǒng)觀點受到挑戰(zhàn)，如當今許多公司讓員工從事一系列廣泛的工作，出現(xiàn)跨職能團隊，拓寬管理幅度。①［美］斯蒂芬·P·羅賓斯：《管理學：原理與實踐》（原書第9版），毛蘊詩主譯，機械工業(yè)出版社2015年版，第142-150頁。六要素正好與法院內(nèi)設機構改革的相關因素契合。機構扁平化和審判專業(yè)化強調(diào)按照一定的標準和流程管理事務和審理案件，其要義之一即為部門劃分，進而要求明確職責權限，劃分管理層次和管理幅度。通過集權或分權治理結構，建立一系列正式化的規(guī)章制度。

（二）組織結構類型

組織結構主要分為機械式（或科層制組織）和有機式。機械式組織是嚴格且密切控制的結構，包含組織結構全部六要素的傳統(tǒng)方面：高度專門化、嚴格的部門劃分、清晰的指揮鏈、會形成金字塔形結構的窄小管理幅度、集權、高度正式化（或制度化）。有機式組織是靈活且具有高度適應性的結構，側(cè)重合作、不斷調(diào)整的職責、極少的規(guī)則、非正式的溝通、分散的決策權、會形成扁平結構的較寬的管理幅度。②［美］斯蒂芬·P·羅賓斯：《管理學：原理與實踐》（原書第9版），毛蘊詩主譯，機械工業(yè)出版社2015年版，第151-152頁。常用的組織設計主要有傳統(tǒng)型的職能結構和當代的團隊結構、矩陣與項目結構。職能結構是指把相似或相關職業(yè)專長組合在一起的一種組織設計，可以把這種結構看成按職能劃分部門的方式在整個組織中的運用。團隊結構是指整個組織是由工作小組或團隊組成的一種結構，賦予員工權力是關鍵，員工對各自領域中的工作績效負責。在大型組織中，團隊結構和職能結構互為補充，這就使組織既有科層機構的效率又有團隊的靈活性。矩陣與項目結構是指從不同的職能部門抽調(diào)專業(yè)人員從事由項目經(jīng)理負責的項目工作，當員工完成分派給他們的項目任務以后，就會再回到原來的職能部門，其獨特之處在于產(chǎn)生了雙重指揮鏈。①［美］斯蒂芬·P·羅賓斯：《管理學：原理與實踐》（原書第9版），毛蘊詩主譯，機械工業(yè)出版社2015年版，第154-156頁。根據(jù)組織結構類型和司法專業(yè)化、機構扁平化的現(xiàn)實需求，宜分情況使用不同的組織結構。

（三）科層制在司法領域的適用

科層制與司法管理高度契合性。19世紀末期，馬克斯·韋伯對科層制進行了深入闡釋，形成了科層制理論。主要特征如下：1.分工明確；2.職權體系清晰，按照等級制要求確定上下級關系；3.規(guī)則體系明確，將規(guī)則視為科層組織的最高權威；4.量才為用，職位晉升以其工作業(yè)績、資歷為標準；5.權從職位；6.公私分開。②轉(zhuǎn)引自付磊：《刑事司法科層制之反思》，中國政法大學出版社2016年版，第26-27頁。其核心特征為權力配置的等級化、權力運作的書面化、權力運行的規(guī)則化。職能分工的專業(yè)化和嚴格的上令下從體系最大限度保證了科層組織的決策能夠迅速得到執(zhí)行。司法管理本質(zhì)上仍然屬于一種行政行為，更容易通過統(tǒng)一的組織體系實現(xiàn)對效率的追求。科層制“左右分科，上下分層”的職能分工，以及等級化的權力配置，有助于提高司法管理效率?？茖咏M織最高權威統(tǒng)籌安排相關事項，監(jiān)督下級執(zhí)行，有助于司法決策的統(tǒng)一，避免各行其是。③轉(zhuǎn)引自付磊：《刑事司法科層制之反思》，中國政法大學出版社2016年版，第64-72頁。因此，科層制之司法管理層面有適用的余地。然而，科層制推崇的等級化的上令下從體系嚴重壓制審判人員獨立性和自主性，科層制集權色彩、決策程序、決策方式和司法審判合議庭成員平等原則存在沖突，損害法官獨立地位，限縮法官自由裁量權，因此，諸如司法審判等司法核心事項都不適用科層制。

（四）內(nèi)設機構劃分的依據(jù)

管理學常用的部門劃分類型主要包括：職能、產(chǎn)品、顧客、地區(qū)、流程。④［美］斯蒂芬·P·羅賓斯：《管理學：原理與實踐》（原書第9版），毛蘊詩主譯，機械工業(yè)出版社2015年版，第143-145頁。現(xiàn)行司法行政部門主要按照職能劃分，業(yè)務部門主要是案件類型、訴訟程序、當事人，這種分類與管理學中的產(chǎn)品、顧客、流程相對應。業(yè)務部門的劃分不得不考慮法理學中法的部門劃分依據(jù)。法的部門的劃分依據(jù)主要是調(diào)整對象和調(diào)整方法，前者是主要標準，后者是輔助標準。審判庭劃分依據(jù)，主要是案件類型、調(diào)整方法。

（五）管理幅度和管理層次的關系

內(nèi)設機構改革過程中，應考慮管理幅度和管理層級的關系，確定相關科室規(guī)模，是否需要設置二級部門及副職。

管理層次受到組織規(guī)模和管理幅度的影響。它與組織規(guī)模成正比：組織規(guī)模越大，包括的成員越多，則層次越多。在組織規(guī)模已定的條件下，它與管理幅度成反比：主管直接控制的下屬越多，管理層次越少，相反，管理幅度減小，則管理層次增加。管理層次與管理幅度的反比關系決定了兩種基本的管理組織結構形態(tài)：扁平結構形態(tài)和錐型結構形態(tài)。影響管理幅度的因素主要包括：主管和下屬的工作能力；主管所處的管理層次；下屬工作相似性；計劃的完善程度；非管理事務的多少；助手的配備情況；信息手段的配備情況；工作地點的相近性；工作環(huán)境。①周三多、陳傳明、劉子馨、賈良定：《管理學原理與方法》（第7版），復旦大學出版社，第196-199頁。較寬的管理幅度可以減少管理層次，從而可以加快信息的傳遞速度，提高組織高層決策的及時性，還可避免上級對下級工作的過多干預，從而有利于發(fā)揮下級在工作中的主動性；較窄的管理幅度則可以減少每個層次的管理者需要處理的信息數(shù)，從而有利于有價值的信息被及時識別和利用，還可以使管理者有較多的時間去指導下屬，從而有利于下屬工作能力的提高。②周三多、陳傳明、劉子馨、賈良定：《管理學原理與方法》（第7版），復旦大學出版社，第94頁。按照管理學適度原理，管理幅度既不能過大，也不能過小，必須在兩個極端找到最恰當?shù)狞c，實現(xiàn)適度組合。

三、破解：扁平化與專業(yè)化的自洽

內(nèi)設機構扁平化與專業(yè)化改革之路，可以運用經(jīng)濟學中的邊際成本理論，達到機構管理和運轉(zhuǎn)的帕累托最優(yōu)。邊際成本是指額外一單位產(chǎn)量所引起的總成本的增加。③［美］N·格得里高利·曼昆：《經(jīng)濟學原理》（微觀經(jīng)濟學分冊）（第6版），梁小民、梁礫譯，北京大學出版社，第272頁。利用帕累托最優(yōu)狀態(tài)標準（簡稱帕累托標準），可以對資源配置狀態(tài)的任意變化作出“好”與“壞”的判斷：如果既定的資源配置狀態(tài)的改變使得至少有一個人的狀況變好，而沒有使任何人的狀況變壞，則認為這種資源配置狀態(tài)的變化是“好”的；否則認為是“壞”的。這種以帕累托標準來衡量為“好”的狀態(tài)改變被稱為帕累托改進。利用帕累托標準和帕累托改進，可以定義所謂“最優(yōu)”資源配置，即如果對于某種既定的資源配置狀態(tài)，所有的帕累托改進均不存在，即在該狀態(tài)上，任意改變都不可能使至少一個人的狀況變好而又不使任何人的狀況變壞，則稱這種資源配置狀態(tài)為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。帕累托最優(yōu)狀態(tài)又被稱做經(jīng)濟效率。滿足帕累托最優(yōu)狀態(tài)就是具有經(jīng)濟效率的；反之，則是缺乏經(jīng)濟效率的。④高鴻業(yè)：《西方經(jīng)濟學（微觀部分）》（第7版），中國人民大學出版社，第257頁。實現(xiàn)內(nèi)設機構改革的帕累托最優(yōu)，找尋邊際成本的最佳值，達到扁平化與專業(yè)化的自洽，主要通過以下途徑：

（一）正確處理好幾對關系

1.扁平化和專業(yè)化的關系。內(nèi)設機構的設置打破庭室格局，完全按照扁平化的原則設置，僅適用于新設法院。大多數(shù)法院存在科層制的歷史遺留問題，并不適用完全的扁平化。去行政化并非完全否定科層制，過度扁平化會導致管理幅度過寬，導致事無大小巨細全面管理，帶來管理無效?，F(xiàn)階段法院內(nèi)設機構改革在保持庭室建制的基礎上，堅持適度扁平化。審判專業(yè)化影響因素包括人員素質(zhì)、審判機制、機構設置等多方面，設置專業(yè)審判庭并非實現(xiàn)審判專業(yè)化的唯一途徑，可以通過設置專業(yè)化合議庭、專業(yè)化審判團隊等多種方式實現(xiàn)。

2.司法審判與司法政務的關系。有組織的地方就有管理。內(nèi)設機構改革并非削弱管理，而是以服務審判為目的，理順管理關系，建立科學高效的現(xiàn)代管理機制。在明確職責權限的基礎上，某些方面的管理甚至是加強了，如：法官業(yè)績管理、司法輔助人員管理、黨建管理等。

3.方便訴訟與便捷管理的關系。方便群眾訴訟，讓群眾獲得更好的司法體驗是人民法院的職責和使命之一。但是方便群眾訴訟可以通過多種渠道實現(xiàn)，設立更多的內(nèi)設機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭不是唯一辦法。未來趨向于以信息化建設更好的方便群眾訴訟，提高司法水平。

（二）扁平化管理的實現(xiàn)路徑

法院內(nèi)設機構改革應明確部門屬性，理順職責權限，按照扁平化模式進行機構合并重組，處理好服務和管理、放權與控權的關系。

第一步，機構分類。

除了部分新設法院，大部分法院均是在原有機構框架范圍內(nèi)進行合并、重組，現(xiàn)行內(nèi)設機構大致可以分為如下幾類：第一類是純行政類，主要包括政治部、辦公室、行裝處、宣傳處等，主要職能：人事管理、黨建、教育培訓、宣傳、經(jīng)費管理、物質(zhì)設施管理、檔案管理、車輛交通。第二類是純業(yè)務類，主要包括各類刑事、民事、行政、審監(jiān)庭、執(zhí)行局等，主要職能：各種民商事、刑事、行政案件的審理、執(zhí)行裁決等。第三類是綜合審判部門，主要包括研究室、審管辦等，主要職能：信息調(diào)研、司法統(tǒng)計、審判流程管理、審判質(zhì)量管理。第四類是審判輔助部門，又分為偏行政部門和偏業(yè)務部門，偏行政部門包括法警隊、技術室、信息中心等，主要職能安全保衛(wèi)、警務保障、押解、信息通訊、委托評估鑒定、信息管理；偏業(yè)務部門包括立案庭，主要職責：立案審查、來信來訪、訴訟引導、材料轉(zhuǎn)遞。

第二步，改革路徑。

科層制在司法領域的適用，應主要在司法管理層面。司法管理具有行政屬性，科層制所追求的效率、統(tǒng)一，正好契合司法管理的需要，因此，綜合部門可以運用科層制理論進行設置。業(yè)務部門改革的關鍵在于去行政化。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國人民法院組織法》，法定的審判組織主要是合議庭、獨任審判員等。審判無論采取何種方式，都存在一定的管理。除了自我管理外，其他管理均對應一定的管理模式和管理幅度。團隊結構的扁平化運作具有靈活性和高度適應性，能夠減少管理層級，分散決策權，符合審判團隊組建的初衷。審判業(yè)務機構改革可以采取分庭模式和團隊模式相結合，審判庭下設若干專業(yè)化審判團隊，明確審判庭的管理組織的地位（行政管理單元），突出法官、合議庭、獨任審判員、審判團隊（業(yè)務單元）在審判中的主體地位。庭長作為管理機構負責人，同時作為入額法官，建議不再保留行政級別，適當提高待遇，增加津貼補貼，工資高于同級別法官。

據(jù)此，在扁平化基調(diào)下，純行政類、偏行政的審判輔助部門實行金字塔式的科層制模式設置，純業(yè)務類、綜合審判部門、偏業(yè)務的審判輔助部門實行庭室+團隊模式。

（三）專業(yè)化審判庭設置的思路厘清

內(nèi)設機構改革的成果應以法律的形式固定下來，通過修改人民法院組織法，按照機構法定、編制法定、職責法定的要求，明晰機構名稱，避免職責交叉，未經(jīng)法定程序不得隨意增加機構數(shù)量和編制。但改革成果法定并非完全否定按照專業(yè)化審判的需求設置相應的審判庭。正如行政庭的歷史演進，隨著法治進程的推進和民眾法治意識的覺醒，“民告官”案件急需專門法律調(diào)整，1989年頒布《中華人民共和國行政訴訟法》，同時，設置行政庭審理“民告官”案件，而這次內(nèi)設機構改革的一致意見也是保留行政庭。專業(yè)化審判庭的設置需要具備如下條件：

一是法律依據(jù)。審判庭作為管理層級和管理單元，不可避免的自帶科層制的負面效應，如，反功能理論和擴張機理理論。反功能理論主張，科層制為了實現(xiàn)效率而進行具體化設計，常常會導致儀式化或特別剛性的行為，而這兩者都有損效率的實現(xiàn)，并導致科層制背離其價值目標，產(chǎn)生“科層制反功能的怪圈”。擴張機理理論認為，科層制一旦確立，就會呈現(xiàn)不可遏制的擴張趨勢，其典型表現(xiàn)就是科層組織的不斷膨脹。①參見付磊：《刑事司法科層制之反思》，中國政法大學出版社2016年版，第43-48頁。因此，專業(yè)化審判庭的設置必須遵守嚴格的法律程序，事先報批，未經(jīng)批準，不能成立獨立編制的專門化審判庭。

二是理論依據(jù)。如前所述，審判庭劃分的依據(jù)，主要是案件類型、調(diào)整方法。專業(yè)化審判庭的劃分要考慮案由關聯(lián)度、人案均衡度，避免庭室職能交叉，避免人為割裂案件之間的聯(lián)系。商事審判庭的設立與否，取決于民事案件和商事案件的關聯(lián)度和區(qū)分度。我國民商分立和民商合一的爭論由來已久，商事案件和民事案件的審判理念和思路不同。商事審判理念主要包括：1.尊重商主體意思自治理念。商主體被假定為合理的經(jīng)濟人，其在思維方式、決策標準、表示方法上均與民事主體存在差異；對于締約成本、經(jīng)營風險、營利預期以及是否契合商業(yè)公平等，商主體有其獨特的價值判斷標準。2.保護營利的理念。即商事行為有償性推定，對可得利益的保護，促進商事交易的流轉(zhuǎn)。3.保障交易安全的理念。主要內(nèi)容包括：保障商事交易的透明度，堅持外觀主義和要式主義的適用，注重企業(yè)責任的變化。4.保障交易便捷的理念。商法為促進商事交易的迅捷多采取短期時效主義，法院應當嚴格審限管理，嚴格中斷、終止事由的審查。①彭春、孫國榮：《大民事審判格局下商事審判理念的反思與實踐——以基層法院為調(diào)查對象》，載《法律適用》2012年第12期。根據(jù)上述分析，中級法院以上有必要設置商事審判庭，專門從事公司、票據(jù)、保險等方面的審判，提高對下指導的針對性和有效性。

三是現(xiàn)實依據(jù)。專業(yè)化審判庭的設置要根據(jù)各地實際情況，符合經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，循序漸進的推動設立。例如，2017年12月全國首個金融法庭在中國改革的前沿陣地深圳成立，有其特殊的現(xiàn)實需要。深圳是國內(nèi)金融企業(yè)門類最全、機構最多的城市之一，證券公司營收規(guī)模居全國首位，金融業(yè)資產(chǎn)規(guī)模居全國第三，新興金融業(yè)蓬勃發(fā)展，金融領域創(chuàng)新快、模式多，也產(chǎn)生了大量金融糾紛案件。深圳金融法庭的成立，有利于加強金融審判機制專業(yè)化，提升金融審判質(zhì)效，充分發(fā)揮司法裁判對金融市場的指引和規(guī)制作用，更好地服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局。②肖波：《深圳金融法庭敲響第一錘》，載《人民法院報》2018年1月17日。

法院內(nèi)設機構改革的大幕已啟，行百里者半九十，越是到了改革的攻堅期越要迎難而上。內(nèi)設機構改革成效需要一系列體制機制的綜合運行來保障。深化司法體制綜合配套改革要以全面落實司法責任制為重心，統(tǒng)籌推進員額制改革，完善司法人員分類管理，打造職業(yè)化司法人員隊伍。通過明晰權責，明確改革時間表、路線圖，不斷推進各項改革任務落地生根。