潘夢婷

湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062

一、行政訴訟調(diào)解適用的合理性

(一)擴(kuò)充司法目的的范圍

在以往的法律思維中，各類矛盾糾紛的解決，才是司法的主要作用，然而隨著我國法治社會不斷前進(jìn)與發(fā)展，又有兩個新的司法功能出現(xiàn)了，這兩個新功能分別是一，促進(jìn)社會進(jìn)步。二，擴(kuò)大民主參與。首先是調(diào)解作為一種糾紛解決方案，它具有以下特點，更加柔和，彈性空間比較大，不像判決那樣，一定得分處勝訴方敗訴方，一勝一敗必然導(dǎo)致原被告雙方的關(guān)系難以修復(fù)。所以從化解矛盾糾紛的實際效果來看，往往比判決更能讓人接受，同時對社會的穩(wěn)定和諧也有一定的促進(jìn)作用。由于行政訴訟雙方地位的不平等性，法律價值不是唯一的審判依據(jù)，若是多次判決原告敗訴會導(dǎo)致社會大眾對司法權(quán)威的質(zhì)疑，認(rèn)為其是官官相互，無法讓大眾感到公平正義，然而若是判決被告敗訴，即行政機(jī)關(guān)敗訴，法院會顯得極為慎重，其原因主要在我國司法并不獨立，政府掌握著法院的財政，因此在一定程度上法院審理行政案件無法做到真正意義上的公平正義。其次法院通常情況下是在一定的行政轄區(qū)內(nèi)，因此難免會受到地方行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。最顯著的一個原因就是在我國司法權(quán)行政權(quán)是相互監(jiān)督的關(guān)系，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政主體的首次判斷權(quán)。只有在出現(xiàn)新的行政訴訟法第七十條規(guī)定中明確了法院是有權(quán)判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為的幾種情形的情況下法院應(yīng)當(dāng)改變原行政行為。毫無疑問，誰都不想敗訴的那一方，此時調(diào)解當(dāng)之無愧就是解決糾紛的最佳方案。調(diào)解是當(dāng)事人之間自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，協(xié)商與讓步出現(xiàn)在調(diào)解的整個過程中，所以就少了因判決而需要進(jìn)行的法庭辯論的爭鋒相對的情形，整個過程就會顯得柔和許多，調(diào)解所得的結(jié)果往往更容易被接受。司法是維護(hù)公平正義的最后一道防線，當(dāng)我們選擇司法途徑維護(hù)權(quán)利的時候，往往行政訴訟法就會登上舞臺。不容置疑的是行政訴訟法確實是以法律條文的形式在守護(hù)著廣大人民群眾的合法權(quán)益，但是它有其自身的缺陷，比如說，它在促進(jìn)社會進(jìn)步”的功能來看，它有著其固有的刻板性，很難滿足司法實務(wù)的靈活性需求。此時出現(xiàn)的行政訴訟調(diào)解剛好能夠彌補(bǔ)以上不足之處，能更好的起到司法活動對行政行為在實踐中的監(jiān)督作用彌補(bǔ)行政行為相對于社會現(xiàn)實的滯后性，推動行政體系的進(jìn)步與發(fā)展。行政訴訟調(diào)解，歸根結(jié)底還是得行政機(jī)關(guān)與行政相對人面對面，心平氣和的去談，消除行政相對人自我感覺弱勢的心理負(fù)擔(dān)。只有這樣擴(kuò)大民主參與的功能才能真正發(fā)揮其作用

(二)便于實現(xiàn)“法律效果與社會效果相統(tǒng)一”

在一起行政案件中，法官要做到化解糾紛與保持好的社會影響相統(tǒng)一，二者缺一不可。既要體現(xiàn)自身的專業(yè)水平又要符合大眾對判決的接受度。在我國，由于法院的一個行政判決往往不是僅由一個因素決定的，而是由多個因素所制約的，例如當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，人文地理狀況，法院與政府的關(guān)系，所以我們可以大膽的下結(jié)論，我國有著以下的司法政策：社會效果大于法律效果，其表現(xiàn)在實際的司法實務(wù)中就是法院往往會更加重視社會的穩(wěn)定，換而言之就是更加重視社會的穩(wěn)定。社會總是在不斷的發(fā)展，法律有時候無法跟上社會進(jìn)步的步伐，需要不斷的被修訂，然而修訂法律的時間不是一朝一夕的，因此若是出現(xiàn)了新的行政案件如果明明知道原有的法律已經(jīng)不再滿足現(xiàn)實需要依然強(qiáng)行適用該法律條文，其結(jié)果往往是帶來較大的不良社會影響。若是此時適用行政訴訟調(diào)解，利用其特有的靈活性與變通性，反而會達(dá)到很好的社會效果。

二、行政訴訟法中關(guān)于調(diào)解制度的問題與困境

(一)調(diào)解書的內(nèi)容在履行上出現(xiàn)了滯后性

在司法實務(wù)中，存在著大量法官案外調(diào)解行政訴訟案子。這種案外調(diào)解，有其特有的優(yōu)勢，即能夠維持社會穩(wěn)定，能夠產(chǎn)生良好的社會效果。但是劣勢也是實際存在的。比如說，我國的行政訴訟法起步較晚，雖然它是以限制公權(quán)力保護(hù)私權(quán)利的一部公法，但是由于我國的傳統(tǒng)文化里有著官本位的思想，在普通民眾心里，一旦行政相對人與行政機(jī)關(guān)之間有了糾紛，行政相對人就會下意識的認(rèn)為自己處于弱勢的地位。不會相信法官會公正的判案，反而會認(rèn)為法院會與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合起來損害自己的權(quán)益。再比如說，任何案件無論是以調(diào)解結(jié)案還是以判決結(jié)案，其最終目的是能夠落實其最后的處理結(jié)果，若一份調(diào)解協(xié)議沒有執(zhí)行力，那么就沒有約束力，與一張廢紙的差距不大，行政相對人經(jīng)過了那么久的維權(quán)與等待，卻沒有最終切實維護(hù)好他們的權(quán)益，所以行政相對人自然就會采取的其他的方式來維權(quán)，此時微博，電視媒體就變成了他們的維權(quán)工具，在他們心目中事情鬧的越大，影響越大，問題才能真正得到解決，而不會去考慮社會是否穩(wěn)定和諧。

(二)行政訴訟調(diào)解適用范圍列舉不科學(xué)

自由裁量權(quán)是法官在判案過程中行使的一項重要權(quán)力，其運用的是否得當(dāng)直接關(guān)系著社會效果。所以法官在行使這項權(quán)力的時候，一定要考慮到當(dāng)時的立法背景，立法目的，并結(jié)合自身掌握的法學(xué)理論知識和實務(wù)經(jīng)驗，發(fā)揮自身的主管能動性，將自由裁量權(quán)真正的價值發(fā)揮出來。自由裁量權(quán)運用得當(dāng)會促進(jìn)個案的公平正義，突破法律滯后性，呆板性的局限，但是也不可隨意適用該權(quán)力，因為該權(quán)力的濫用會破壞社會的和諧穩(wěn)定。

針對我國《行政訴訟法》第60條規(guī)定：調(diào)解它適用于行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)案件。這里的“自由裁量權(quán)”規(guī)定得比較模糊。行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟適用有限調(diào)解。自由裁量權(quán)不是任意適用的，它必然要有一定的法律依據(jù)。比如說實務(wù)中發(fā)生的、一方人數(shù)眾多引發(fā)的糾紛，行政合同引發(fā)的矛盾也存在著調(diào)解的現(xiàn)象。然而這類的糾紛我們在現(xiàn)有的法律條文中找不到依據(jù)，因此我們不能隨性的將其認(rèn)定法院可以自由裁量的案件。

三、行政訴訟調(diào)解制度的建議

(一)完善行政案件跨區(qū)域集中管轄

在司法實務(wù)中，由于法院地處行政機(jī)關(guān)的管轄范圍之內(nèi)，其財政無法獨立，通常表現(xiàn)是政府掌管著法院的財政。一旦法院在審理本轄區(qū)的行政機(jī)關(guān)的時候，往往會有行政機(jī)關(guān)干預(yù)他們獨立判案，通過各種方式的施壓，讓法院勸說行政相對人撤訴，或者判決自己勝訴。毫無疑問這種處理方式會大大損害行政相對人的權(quán)利，不利于實現(xiàn)社會的公平正義，甚至還會有損司法的權(quán)威。而完善行政訴訟案件的跨區(qū)域集中管轄能夠很好的解決調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不能夠及時得到履行的問題，同時也是為了解決“案外”調(diào)解現(xiàn)象的發(fā)生，因此這一方法在司法實踐中也獲得了良好的社會效果。

(二)對適用調(diào)解范圍的建議

新的行政訴訟法明確了行政訴訟調(diào)解的范圍，但是其科學(xué)性有待于進(jìn)一步提升。實際上在新行政訴訟法修改之前，學(xué)者們對于行政訴訟適用調(diào)解的范圍都提出相應(yīng)的意見，有依據(jù)行政行為種類采取肯定式列舉方式的學(xué)術(shù)觀點，也有否定式列舉的學(xué)術(shù)觀點，但是無論采取何種觀點都總有缺點，即總是無法擺脫遺漏的缺憾。在我國調(diào)解的范圍是作為例外情形對待，究其原因是行政訴訟調(diào)解的特殊性以及我國行政訴訟法一般原則規(guī)定不可調(diào)解。新行政訴訟法雙重標(biāo)準(zhǔn)的正面列舉方式缺乏科學(xué)性，決定調(diào)解適用的是行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，而不是具體行政行為的種類，只有行政機(jī)關(guān)具有裁量權(quán)的行政行為引發(fā)的案件才適用調(diào)解，而裁量權(quán)的有無并不是由行政行為種類決定。因為任何種類的行政行為都可能分為裁量性行政行為和拘束性行政行為。即使是行政賠償案件、補(bǔ)償案件，如果對訴爭事項法律已經(jīng)做出明確的羈束性規(guī)定，那么也不能以調(diào)解的方式結(jié)案，要想以調(diào)解的方式結(jié)案，必須要有法律依據(jù)。因此，我建議將行政訴訟適用調(diào)解的范圍直接表述為行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)，因裁量權(quán)權(quán)幅度提起的訴訟。

(三)把握自由裁量權(quán)

在我國，行政訴訟第六十條明確規(guī)定了，自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，但是該自由裁量權(quán)必須是行政機(jī)關(guān)在法律，行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使。這里的“自由裁量權(quán)”規(guī)定得模糊。自由裁量權(quán)運用得體恰當(dāng)，可以促進(jìn)個案的正義，防止機(jī)械的適用法律條文傷害個案的公平正義，還能否充分調(diào)動行政部門工作人員的工作積極性，提升工作效率。行政訴訟調(diào)解適用范圍中對行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)行為的把握應(yīng)當(dāng)從以下兩方面著手。第一，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)必須要有法律法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)作依據(jù)，行政機(jī)關(guān)因行使了該自由裁量權(quán)作出行政行為而引發(fā)的行政訴訟案件方可適用調(diào)解。其次，基于自由裁量權(quán)的行政行為存在的是合理性、正當(dāng)性的問題，如果行政機(jī)關(guān)超出了自由裁量權(quán)范圍所做的行政行為性質(zhì)上屬違法行為，無論相對人是否愿意接受這種結(jié)果，行政機(jī)關(guān)違法的事實都是客觀存在的，這一點是毋庸置疑的。因此，一般情況下當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)作出違法的行政行為時，是不適用調(diào)解的。只有在行政行為雖在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)作出，但有新行政訴訟法第70條的濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)膯栴}時才能適用調(diào)解。因此，在行政訴訟中對行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件進(jìn)行調(diào)解時應(yīng)嚴(yán)格把握上述兩點，不可大量的適用調(diào)解來進(jìn)行處理行政案件，只有滿足相應(yīng)調(diào)解的行政裁量權(quán)案件才能適用調(diào)解。