劉紅豆

西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川 南充 637002

行政裁量最初由德國學(xué)者奧托·梅耶作為一法學(xué)概念范疇提出。德國行政法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾(H·Maurer)將其定義為行政機關(guān)可以就同一事實選擇不同的處理方式，并將其劃分為決定裁量和選擇裁量①。我國對行政裁量的研究起步相對較晚，首次出現(xiàn)于王岷燦在1983年主編的《行政法概要》中，認為若無法律規(guī)定，行政機關(guān)可依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ㄌ幚砭唧w事件②。通過各學(xué)者對行政裁量的研究，不難發(fā)現(xiàn)，行政裁量具備選擇性、主觀性和易專斷性等特點。雖然如此，行政主體能動性的發(fā)揮既可以提高行政效率，實現(xiàn)個案公平正義的價值追求，還用適度人治克服了法治內(nèi)在的不足與缺陷。行政裁量既是政府行政職能不斷擴張的結(jié)果，又是服務(wù)行政的必然要求，它強調(diào)實現(xiàn)社會公平正義必需堅持實質(zhì)正義與個案正義相結(jié)合的價值追求。

一、問題的緣起

(一)裁量的“麻煩”

裁量是行政法的精髓，是保障行政法公平實施不可或缺的因素。但凡事有利必有弊，裁量也為行政法帶來了一定的麻煩。首先，法律的最終執(zhí)行者是人，法治本質(zhì)上是由人“依法而治”。對權(quán)力擁有者而言，權(quán)力具有正當(dāng)性并不等于一定會被正當(dāng)?shù)男惺埂Ｔ谖覈?，行政?zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊，且在執(zhí)法過程中，存在著許多外在因素影響執(zhí)法行為，裁量行為往往無法達到預(yù)期效果。其次，行政裁量固有的特性決定了其難以避免帶有人治成分和色彩，容易導(dǎo)致“自由”異化為任意、恣意或者專斷。美國行政法之父戴維斯曾說“行政裁量猶如光譜一般，一邊是理想的規(guī)則，一邊是理想的裁量，而一般的行政裁量處于兩者之間?！比绾卧诶硐氲囊?guī)則與裁量之間取得平衡是行政裁量權(quán)發(fā)展以來就飽受爭議并被學(xué)者們反復(fù)研究的問題?！安昧俊倍譀Q定了需要充分發(fā)揮人的主觀能動性，如何規(guī)制行政裁量權(quán)是當(dāng)前我國依法治國大背景下，改革行政執(zhí)法體系的要解決的關(guān)鍵性問題。

(二)合理行政原則適用的必要性

英國1598年的魯克案最早提到了合理行政原則，判例中對下水道委員會組織的廣泛裁量權(quán)給予了肯定。在我國，合理行政原則是行政法基本原則之一，包括公平公正對待原則、考慮相關(guān)因素原則、比例原則三個子原則。它是從實質(zhì)層面對行政法進行要求，要求行政主體在行使職權(quán)時適當(dāng)使用裁量權(quán)，在合乎法律的同時，實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)結(jié)果。廣義上，該原則要求行政行為的作出基于合理基礎(chǔ)，如法律的明確規(guī)定與授權(quán)。行政主體為行政行為時的專橫武斷、肆意妄為是過度裁量的表現(xiàn)。具體實踐中，應(yīng)結(jié)合具體事實與相關(guān)規(guī)定，作出合法且合理的判斷，為符合理性的行政行為。狹義上，該原則主要針對行政活動過程中的自由裁量權(quán)。要求在裁量具體個案時把握合理限度，以普通人基于正常實踐生活的判斷和認識為基礎(chǔ)。簡言之，要在對個案具體情況進行分析判斷的基礎(chǔ)上行使裁量權(quán)，進而作出合理的行政行為。

二、行政裁量行為的現(xiàn)實困境

(一)規(guī)制行政裁量的行政基準(zhǔn)制度有待完善

目前，對行政裁量的規(guī)制主要包括立法、私法以及行政裁量基準(zhǔn)三方面。黨的十八屆四中全會明確提出，“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”。在我國，行政裁量基準(zhǔn)制度建立經(jīng)過長期論證成為了確定的發(fā)展趨勢，相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)規(guī)則相繼建立③。健全行政裁量基準(zhǔn)是規(guī)范行政裁量的必然要求，但現(xiàn)目前還并不能得出裁量基準(zhǔn)制度已有效控制了裁量權(quán)這一結(jié)論。

首先，裁量權(quán)的行使貫穿整個行政行為實施過程，執(zhí)法程序的流程當(dāng)然也包括其中，但該點往往容易被忽略。這種前置性的裁量也需要發(fā)揮主觀能動性，但實際上，大量案件以此規(guī)避裁量處理。由此，僅依賴裁量基準(zhǔn)制度的規(guī)范不足以保證裁量權(quán)實施的合理限度。

其次，裁量基準(zhǔn)適用范圍爭議較大。裁量基準(zhǔn)最早適用于行政處罰，在其發(fā)展過程中其適用范圍應(yīng)否拓展到行政法其他領(lǐng)域如行政許可、行政規(guī)劃等領(lǐng)域尚有爭議。有的學(xué)者認為，行政行為的特點和行政裁量的作用決定了裁量基準(zhǔn)制度應(yīng)嚴(yán)格限定在行政處罰或相關(guān)專有領(lǐng)域范圍。行政處罰的幅度較寬，對相對人產(chǎn)生的影響具有直接性，其他有裁量權(quán)的行政行為并不必然存在該特點，對其適用裁量基準(zhǔn)制度的理論基礎(chǔ)還有待論證。有的學(xué)者認為，有行政裁量權(quán)存在的行政活動即可適用裁量基準(zhǔn)制度。如行政許可中的許可標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上就是在許可裁量基準(zhǔn)上對許可條件作的細化和展開。隨著行政法的發(fā)展，裁量權(quán)在面對繁瑣多變的形勢、保障行政行為靈活性方面日趨重要。基于行政行為種類、條件的多層次性和多變性，用裁量基準(zhǔn)制度規(guī)范行政處罰外的其他裁量行為是健全行政裁量的必然要求，可以有效防控裁量權(quán)運用過程中合法不合理的恣意問題。

(二)行政裁量行為合理性審查的現(xiàn)實問題

在我國，現(xiàn)行行政裁量的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)具體包括“明顯不當(dāng)”和“濫用職權(quán)”?！盀E用職權(quán)”主要用于審查行政機關(guān)是否具有主觀惡意，“明顯不當(dāng)”則主要審查是否有未考慮相關(guān)因素或違反一般法律原則等情況。該審查標(biāo)準(zhǔn)對裁量行為的控制雖發(fā)揮了積極作用，但并不十分完善。

首先，實踐中并未具體明確怎樣判斷存在“明顯不當(dāng)”。我國系成文法國家，明文規(guī)定對裁量行為的規(guī)制是基本要求。比例原則、信賴保護原則等一般法律原則在行政法中雖得以確立，但大都散見于單行法中。許多行政管理領(lǐng)域的單行法甚至未規(guī)定一般法律原則?！懊黠@不當(dāng)”這一概念沒有客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并不確定。該點在司法實踐的適用過程中必然引發(fā)爭議。

其次，存在各種合理性審查標(biāo)準(zhǔn)混用的情形。在某些案例中，法官在認定行政行為“明顯不當(dāng)”，并以此作出判決時，其實應(yīng)以“主要證據(jù)不足”“適用法律、法規(guī)錯誤”“違反法定程序”等標(biāo)準(zhǔn)來認定④。對“明顯不當(dāng)”的適用超出了學(xué)理上和立法者所界定的行政裁量權(quán)范圍，而進入了《行政訴訟法》第70條第(6)項規(guī)定的其他幾種審查標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域。這是合理性審查標(biāo)準(zhǔn)在實踐中被混用的具體表現(xiàn)。

三、完善行使裁量行為的幾點建議——以合理行政原則為基礎(chǔ)

(一)明確行政裁量基準(zhǔn)的適用范圍

行政裁量基準(zhǔn)是規(guī)范裁量行為的基礎(chǔ)。對行政執(zhí)法人員而言，行政裁量基準(zhǔn)為實施裁量行為提供了具體可操作實施的標(biāo)準(zhǔn)，對行政相對人而言，行政裁量基準(zhǔn)促進了其對裁量行為的理解，將行政運作程序透明化、公開化，對行政機關(guān)而言，行政裁量基準(zhǔn)作為內(nèi)部行政規(guī)則，提升了作出合理裁量行為的效率，為塑造理性政府形象助力。完善行政裁量基準(zhǔn)的范圍、種類、幅度等方面是規(guī)范裁量行為的必然要求。隨著行政法領(lǐng)域的不斷發(fā)展，裁量行為的適用不應(yīng)再局限于行政處罰領(lǐng)域，行政許可、征收、征用等各個方面都需要進行裁量，具體化其他方面的裁量基準(zhǔn)是必然要求。

(二)建立行政裁量基準(zhǔn)統(tǒng)一公開機制

正所謂“陽光是最好的防腐劑，電燈是最好的警察”，建立統(tǒng)一的行政裁量基準(zhǔn)公開機制，在裁量基準(zhǔn)制定以后及時公之于眾是該制度的有機組成部分。公民有在有需要時可以便捷地知悉相關(guān)信息的權(quán)利。關(guān)于公開的形式，可以采用類似規(guī)范性文件的公開方式，通過媒體宣傳、網(wǎng)絡(luò)刊登、公報刊載等途徑盡快搭建起行政執(zhí)法機關(guān)與公眾之間的橋梁。無論用何種形式公布，都應(yīng)當(dāng)同時附有制定裁量基準(zhǔn)所依據(jù)的相關(guān)法律、行政法規(guī)或規(guī)章，以便公眾知曉裁量基準(zhǔn)制定的來源。信息公開程序是保證行政裁量基準(zhǔn)制度規(guī)范化運作的必要條件，也是保障其實現(xiàn)預(yù)期功能的關(guān)鍵所在。

(三)充分運用比例原則

比例原則是合理行政原則的三大子原則之一，其核心是行政手段必須圍繞目的展開并達成一致。行政行為必然會在法律上受到一定的限制，即使在自由裁量的行政行為中，法律原則對其也起到了一定的約束作用。一般認為，比例原則包含但不限于適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則，合乎這三個原則的基本要求并不意味著比例原則在裁量行為中得到保障，還應(yīng)當(dāng)遵循目的正當(dāng)性原則和本質(zhì)內(nèi)容保障原則。目的正當(dāng)性原則要求行政主體進行裁量時考慮的目的必須與行政行為之目的相一致，否則其正當(dāng)性與合法性難以認定。其意義在于保證行政主體的理性，而理性是貫徹比例原則、保障合理裁量的主觀要件。正當(dāng)目的是行政主體在裁量行為中堅持比例原則性復(fù)雜要求、始終保持理的動力，在不正當(dāng)目的的影響下，放棄堅持比例原則的要求，實質(zhì)上是破壞了行政裁量的法治路徑。本質(zhì)內(nèi)容保障原則要求的是，在行政裁量過程中，當(dāng)面臨其他法益與公民基本人權(quán)如生命權(quán)、生存權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)的選擇時，公民基本人權(quán)優(yōu)先是裁量行為中應(yīng)秉承的基本理念。

[ 注 釋 ]

①[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：124.

②王岷燦，主編.行政法概要[M].北京：法律出版社，1983：113.

③如《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》、《寧夏回族自治區(qū)規(guī)范行政裁量權(quán)辦法>、《海南省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)辦法》、《北京關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定>等等.

④西安市灞橋區(qū)人民法院〔2015〕灞行初字第00030號行政判決書、遼寧省普蘭店市人民法院〔2015〕普行初字第53號行政判決書、貴州省習(xí)水縣人民法院〔2015〕習(xí)行初字第33號行政判決書等.