李廷智

銅仁職業(yè)技術學院，貴州 銅仁 554300

一、我國行政復議制度完善的必要性分析

行政復議是指行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法、適當性審查，并作出行政復議決定的法律制度。我國的行政復議制度自建國初期就開始逐步建立，經過幾十年的發(fā)展，取得了很大的成就，行政復議制度作為行政機關實行內部監(jiān)督和化解矛盾糾紛的機制發(fā)揮了重要作用。近些年，隨著國家依法治國工作的深入展開，政府依法行政的要求也越來越嚴格，公民法治意識空前高漲，行政相對人對行政復議制度寄予的期望也隨之增加。對于行政機關而言，據統計，行政復議案件的案件數量基本呈現逐年增長的趨勢，從2006年的72029件上升到了2016年的157660件。行政機關在處理行政復議案件中，一是面臨的案件數量大幅度增加，一是面對的法律關系也越來越復雜，其中包括了行政處罰、行政許可、政府信息公開、行政確認、行政征收、行政不作為、行政確權等類型。這需要我們總結行政復議制度的經驗，針對存在的問題進一步完善行政復議制度。只有建立符合時代發(fā)展要求的行政復議制度，才能推進行政主體依法行政，發(fā)揮行政復議制度的效能，推動我國法治事業(yè)的進步。

二、我國行政復議制度運行的現狀及問題

自1999年全國人大常委會通過了《行政復議法》，我國的行政復議制度已經運行了近二十年，取得了值得肯定的成果，同時也因為制度設計的不足，暴露了一些缺點，亟須修正，以更加順利的發(fā)揮行政復議應有的功能。

(一)我國行政復議制度取得的成就

我國行政復議制度經過不斷地發(fā)展，在功能定位、復議范圍、受理時效、復議便民性、立法體系等方面取得了較大的進步。

1.功能定位的進步

我國的《行政復議法》明確規(guī)定了“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法”的原則，將行政復議明確定位為權利救濟和層級監(jiān)督兩大職能，把行政相對人的權益保護提高到了首要位置。

2.復議范圍的擴大

《行政復議法》規(guī)定了十一項復議范圍，較之《行政復議條例》有明顯的增加，并且將抽象行政行為納入了行政復議的范疇這進一步加強了對行政機關制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督，及時糾正規(guī)范性文件可能存在的違反法律規(guī)定的情形，從而避免造成更大范圍的對公民權益的侵害。

3.受理時效的延長

《行政復議法》將申請行政復議的時間由《行政復議條例》所規(guī)定的自知道具體行政行為之日起15日提出延長到了60日，這有利于維護行政相對人的申訴權。

4.立法體系的成熟

行政復議制度在建國以來很長的一段時間理，散見于部門法和一些專門法規(guī)之中，全國人大常委會于1999年通過了《行政復議法》，2007年國務院又制定了《行政復議法實施條例》，各省也相繼在此基礎上出臺了自己的行政復議方面的地方性法規(guī)，我國從實現對行政復議的中央層面的統一立法到各地方相繼立法，體現了我國行政復議制度立法的日益成熟和完備，形成了從中央到地方的行政復議立法體系的建立。

(二)我國行政復議制度存在的問題

雖然我國行政復議制度取得了巨大的成就，但自《行政復議法》實施以后，行政復議制度在運行中也存在一些不可忽視的問題。如果不正視這些問題，那么我們的行政復議制度就無法充分發(fā)揮其雙重功能——權利救濟和層級監(jiān)督。

1.行政復議機關主體問題

我國現行的《行政復議法》規(guī)定的對縣級以上政府工作部門有管轄權的復議機關一般包括本級人民政府或者上級主管部門，同時《行政復議法》又規(guī)定了：“對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議”，這實際上就使得行政復議權出現了過于分散的情況，復議機關主體的權威和效率受到了削弱，而且過多的工作部門設置行政復議科室，實際上很少受理案件，這將導致行政資源的浪費；且我國行政復議在公眾中的普及率不高，很多公民根本不知道行政復議制度，過于復雜的復議管轄主體體系會進一步為行政相對人行使救濟權增加障礙。

2.行政復議程序問題

對比行政訴訟制度而言，行政復議制度的規(guī)定過于粗線條，一些原則性的規(guī)定，雖然考慮到了行政復議與行政訴訟制度的差異，一個更注重效率，一個更注重公正和透明，但是我也應該明確行政復議作為一種救濟制度，應當在保證高效的基礎上盡可能的保證程序的完備。

(1)受理程序不完善。我國的《行政訴訟法》規(guī)定了立案登記制，對于不能當場判定是否符合起訴條件的，人民法院應當“出具注明收到日期的書面憑證，”然而，《行政復議法》規(guī)定的受理程序只要求復議機關在收到申請之日起5日內進行審查，審查之后應當書面告知申請人受理或不予受理的決定。這里體現了行政復議制度在受理程序設計上的一個缺陷，如果怠于行使審查職權，既不作出受理的決定，也不作出不予受理的決定，則會導致復議申請人的權利得不到保障，然而，無論是《行政復議法》還是《行政復議法實施條例》都沒有規(guī)定復議機關在收到申請人的申請時應當出具相關書面憑證，這導致一些地方的復議機關在收到申請后并不提供任何書面證明給申請人，如果復議機關怠于審查，則會使申請人無任何憑證證明復議機關存在不履職的情形。

(2)責令作出具體行政行為的規(guī)定不明。《行政復議法》第二十八條規(guī)定了：“行政復議機關責令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為”，這一規(guī)定適用于原作出具體行政行為的機關被責令重新作出具體行政行為時的情形，通常而言，復議機關撤銷了被申請人的具體行政行為時，會責令其在一定期限內重新作出具體行政行為。然而，在高發(fā)的土地山林權屬糾紛中，卻存在原作出具體行政行為的機關敷衍了事的情形，即使在具體行政行為被復議機關撤銷之后，仍然作出與原具體行政行為相同或相似的具體行政行為。究其原因，很重要的一點就是法律對“不得以同一事實和理由”的模糊規(guī)定，什么范圍屬于“同一事實和理由”？這里，既沒有細化的規(guī)定，也無立法或司法解釋，一些行政機關在得知自己具體行政行為被撤銷后，往往在新的具體行政行為中增加一些于案件本身無實質影響的證據或者事實，重新作出與原具體行政行為相同或相似的具體行政行為。這就導致了復議機關的撤銷和責令重新作出具體行政行為的決定形同廢紙，無法發(fā)揮復議機關的層級監(jiān)督功能，更無法維護行政復議申請人的權利。

(3)對復議機關撤銷并責令重新作出具體行政行為的決定之次數沒有限制?！缎姓妥h法》撤銷并責令被申請人重新作出具體行政行為的決定之次數作出限制，在某種情況下這與“同一事實和理由”闡述不明問題組合形成了無限循環(huán)的怪圈。據筆者了解，在土地山嶺權屬糾紛中，由于復議程序是必要的前置程序，不經過行政復議就不能進入司法程序，那么當作出權屬確認決定的行政機關與復議機關對權屬爭議案件的事實認定或法律適用存在分歧的情況下，復議機關會撤銷鄉(xiāng)或鎮(zhèn)一級政府的權屬確認決定，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)一級政府在收到復議決定后會在原來的權屬確認決定書的文字上做出一些修改后，再次作出相同或相似的決定。對此種行為，復議機關往往基于某些責任或利害關系因素的考慮，不愿做出變更的決定，而是在又一次的行政復議中作出撤銷并責令被申請人重新作出具體行政行為的決定。如此一來，形成了一個無限循環(huán)的程序虛耗的怪圈。這既導致了行政資源的浪費，又嚴重損害了當事人利益，導致一些矛盾糾紛無期限地被拖延，極易擴大社會矛盾。

(4)復議決定執(zhí)行力不強?！缎姓妥h法》沒有詳細規(guī)定行政復議的執(zhí)行問題，可能是由于立法者認為復議機關與作出原具體行政行為的機關是上下級關系，由于行政層級具有天然的強制性，下級對上級無條件服從，因此便沒有在《行政復議法》中作出如同《行政訴訟法》那樣具體的執(zhí)行規(guī)定。然而，在現實行政秩序中，特別是涉及土地山林權屬糾紛的行政復議案件中，對土地權屬糾紛具有裁決權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可能會牽連進地方利益中，再加上復議機關雖然是上級政府，但根據《行政復議法》規(guī)定，“行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項”，通常而言就是由政府的法制辦公室負責具體辦理行政復議，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府而言，區(qū)縣政府的法制辦權威不夠，級別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級，因此，在實務中，甚至出現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拒絕執(zhí)行復議決定的情況，甚至在復議決定作出后，即使明知自己的具體行政行為被撤銷，仍然按照原具體行政行為的決定發(fā)放相關征地補償款。這一方面嚴重違反了法律規(guī)定，損害了上級行政機關的權威，另一方面嚴重損害了人民群眾的利益。

3.行政復議人員配置問題

雖然現在很多復議機關設置了行政復議委員會，然而在實際運轉中，行政復議委員會只是在最后做出行政復議決定時才發(fā)揮集體決策的作用，在辦理行政復議案件時，包括行政復議的受理、書面審查、現場調查等環(huán)節(jié)都是由政府法制辦公室行政復議應訴科的工作人員完成，而政府法制辦公室在人員配備上本身就存在人員不足的問題，政府的法制辦公室除了具體辦理行政復議案件外，還負責本級政府轄區(qū)內依法行政工作、行政應訴工作、行政執(zhí)法監(jiān)督工作、為本級政府重大決策提出法律建議的工作等等。由于政府的法制辦公室職能較多，人員配置又不夠，導致了行政復議工作人員在數量上也不足的狀況，這就加重了行政復議工作的壓力，同時降低了行政復議工作的效率，使得行政復議制度難以發(fā)揮其高效、便民的優(yōu)點。

三、完善我國行政復議制度的對策

我國現行的行政復議制度如上文所述主要存在主體問題、程序問題、人員配置問題，針對這些問題，我們應該對癥下藥，從建立相對集中的行政復議權行使體制，到改良復議程序，再到加強行政復議隊伍的建設，步步推進，建構適合我國實際情況，適應人民群眾需求的行政復議制度。

(一)集中行使復議權

我國行政復議制度存在復議權過于分散的情況，根據一些地方集中復議權的成功嘗試，如山東省行政復議將全部集中于各級政府，工作部門不再行使復議權的嘗試收到了復議機構合理化、復議人員職業(yè)化、復議案件數量增加等成效，除垂直領導的機關和國家安全機關以外，可以將行政復議權集中于各級政府行使，這樣就有助于行政復議權的行使集中、高效和權威化。然而，各地的改革目前存在的問題在于缺乏立法支撐，試點的成功經驗要全面推廣并且具有法律依據就需要我們在立法上確定行政復議的集中統一制度，從立法上確立行政復議的集中管轄制度，從法律文本上厘清行政復議權的行使主體。

(二)進一步完善行政復議程序

在完善行政復議程序上應該積極吸收《行政訴訟法》的相關規(guī)定。一是要完善受理程序，我國《行政訴訟法》就規(guī)定了立案登記制并且規(guī)定了不接收起訴狀或者接收起訴狀后不出具書面憑證的法律后果，因此《行政復議法》也應當完善受理程序，嚴格規(guī)定受理申請的登記制度并規(guī)定出具書面證明是復議機關的義務，對于不出具書面證明的要明確法律責任以保護復議申請人的權利。二是要在《行政復議法》中將“不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為”的規(guī)定具體化，可以采取總括式的敘述，將對案件定性和重要證據的認定具有實質性影響的事實和理由排除在“同一的事實和理由”之外，其他事實和理由都應該囊括在“同一的事實和理由”之內；也可采取列舉法，根據行政復議實務經驗，列舉出屬于或不屬于“同一事實和理由”的范疇。三是應該在《行政復議法》中規(guī)定撤銷并責令重新作出具體行政行為的次數的限度。這一點可以參考《民事訴訟法》關于發(fā)回重審次數的限制，明確規(guī)定復議機關責令重新作出具體行政行為的次數只能是一次，對于經過責令作出具體行政行為后當事人不服，再次申請行政復議的同一案件，復議機關對于下級行政機關作出的具體行政行為，不論是在程序上或者是事實上的認定其存在錯誤，都只能在查明事實和核實證據的基礎上作出變更決定。四是對于行政復議決定的執(zhí)行力度上應該立法予以權威化。將拒不執(zhí)行或者妨礙行政復議決定執(zhí)行的行政機關及其責任人應該承擔的不利法律后果明細化，使得復議決定的執(zhí)行能夠更加有保障和威懾力。

(三)進一步加強行政復議人員隊伍建設

我國《行政復議法》規(guī)定的復議人員需要具備相應資質，只有通過國家的統一法律職業(yè)資格考試的人員才有資格從事行政復議工作，從準入上設置了專業(yè)能力的要求，這對于行政復議隊伍的職業(yè)化而言是很大的進步。然而，正如前文所述，行政復議工作主要由各級政府的法制辦公室具體實施，經過機構改革，政府的法制辦公室已經并入司法部門，這就更要求我們在人員編制上向專門承擔行政復議的科室傾斜，保證專門從事行政復議人員隊伍在數量上充足，同時要發(fā)揮行政復議委員會的作用，特別是要建立比較完善的行政復議委員會運行機制，讓廣大的專家、學者和法制工作者參與到行政復議案件的辦理工作過程中，積極發(fā)揮行政復議委員會的糾錯和行使復議權的專門機構作用，最后還應該建立行政復議人員定期考核、培訓制度，讓行政復議隊伍不斷法治化并保證行政復議隊伍的專業(yè)化。

四、結語

行政復議工作關系到我國的依法行政事業(yè)的推進，不斷完善我國行政復議制度，對于推進依法行政，推進我國法治建設具有現實意義，同時行政復議也關系到行政相對人的切身利益，完善相關制度，對于保障復議申請人的合法權益，化解矛盾糾紛，推動政府治理能力現代化也具有重要意義。筆者通過本文，希望對于改革和完善我國現行行政復議制度建言獻策，對于行政復議制度的研究有所裨益。