曹京徽

（100088 中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院 北京）

社會(huì)保險(xiǎn)制度是圍繞著社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集和使用而設(shè)計(jì)的，因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金作為為保險(xiǎn)社會(huì)成員的基本生活而設(shè)立的一項(xiàng)基金，選用什么樣的方式籌集是系關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度之功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵和主要環(huán)節(jié)，是在社會(huì)保險(xiǎn)制度中如何體現(xiàn)、協(xié)調(diào)公平與效率之關(guān)系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

學(xué)術(shù)界對(duì)于社保稅的征收長(zhǎng)期爭(zhēng)論。胡鞍鋼教授是主張我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅的主要代表，他認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)具備了開(kāi)征社會(huì)保障稅的基本條件；而鄭功成教授在《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅應(yīng)當(dāng)緩行》一文中提出社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅應(yīng)當(dāng)緩行，認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)征繳難的問(wèn)題是由客觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、立法與執(zhí)法力度以及歷史欠賬等未能有效化解等因素綜合影響的結(jié)果，并非是采用征費(fèi)方式造成的。

一、我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障收費(fèi)制度存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏明確和獨(dú)立的定位,錯(cuò)誤地把經(jīng)濟(jì)政策的價(jià)值取向等同于社會(huì)保險(xiǎn)制度的價(jià)值取向,采取了效率優(yōu)先的原則和繳費(fèi)的形式籌集社保基金，這也是我國(guó)社會(huì)保障體系中一些問(wèn)題的根源。主要存在以下幾方面問(wèn)題：

（一）統(tǒng)籌及管理流程分散

由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)立之初未以公平性為首要原則，而是套用蘇聯(lián)模式采用了效率優(yōu)先的原則，加之我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡, 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率和資金管理機(jī)制分散。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確了社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一征收管理的原則，但在國(guó)務(wù)院相關(guān)細(xì)則未出臺(tái)的情況下，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)管理仍是由各地政府制定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和辦法進(jìn)行籌集,各地區(qū)社會(huì)統(tǒng)籌實(shí)際效果差異較大。

（二）流動(dòng)性不強(qiáng)

由于各地管理流程、部門(mén)不盡相同，這給城鎮(zhèn)化進(jìn)程、人才自由流動(dòng)帶來(lái)了障礙。同時(shí)由于地區(qū)差異的存在，人才流動(dòng)就意味著社會(huì)保障水平的變化，這本身就與社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)立的公平性原則相沖突。

基于社會(huì)保險(xiǎn)制度公平性的要求，我國(guó)最終應(yīng)建立全國(guó)性社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng),統(tǒng)一征繳標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)一分配，以便利各地區(qū)間勞動(dòng)力流動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

（三）法律制度仍在健全過(guò)程中

《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的通過(guò)為在國(guó)家層面統(tǒng)籌管理社會(huì)保險(xiǎn)提供了法律基礎(chǔ)，但在社會(huì)保險(xiǎn)資金管理、運(yùn)營(yíng)、保值增值、分配等諸多環(huán)節(jié)的配套法律制度仍在制定過(guò)程中，相關(guān)規(guī)則、條例、辦法等細(xì)則也尚未出臺(tái)，這都在一定程度上影響了國(guó)家統(tǒng)籌管理社會(huì)保險(xiǎn)基金的效率。

二、社會(huì)保險(xiǎn)稅的設(shè)置條件

（一）國(guó)外社會(huì)保險(xiǎn)稅的設(shè)置條件分析

世界多數(shù)國(guó)家在社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集方式上選擇了開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅，從各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)稅的實(shí)踐情況來(lái)看，因其制度建立的背景各不相同，社會(huì)保險(xiǎn)稅征收模式也有所差異，且其體系和內(nèi)容并不是一成不變的，而是隨著一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及社會(huì)環(huán)境發(fā)展而變化，按照其各自采用的經(jīng)濟(jì)理論依據(jù)不斷的進(jìn)行完善和調(diào)整。從西方主流福利國(guó)家，德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅的條件來(lái)看，實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)稅制度應(yīng)當(dāng)起碼具備以下條件：

1.國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)水平須以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)

社會(huì)保險(xiǎn)制度本身雖然是利國(guó)利民的制度，但其實(shí)施過(guò)程需要國(guó)家具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)能夠在面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的不利局面下通過(guò)社會(huì)保障政策緩和社會(huì)矛盾，走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不利影響，與其當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物質(zhì)基礎(chǔ)是息息相關(guān)的。因此，社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，過(guò)度的社會(huì)保障會(huì)導(dǎo)致財(cái)政和企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，反而會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成制約，這也是遵循福利經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)公平優(yōu)先兼顧效率原則的表現(xiàn)。

2.政府責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合

社會(huì)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)社會(huì)制度，是為了對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行二次分配，涉及征、管、投、分各個(gè)環(huán)節(jié)中公平與效率的問(wèn)題，最終達(dá)到通過(guò)行政的力量調(diào)整收入分配，提升社會(huì)整體福利的目的。從西方國(guó)家開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅的成熟經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府在推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)稅建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)歷了從國(guó)家全面干預(yù)下建設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)制度，到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，政府逐漸退出全面干預(yù)而責(zé)任弱化，最后到政府與市場(chǎng)共同在社會(huì)保險(xiǎn)制度中發(fā)揮作用的過(guò)程。這是主動(dòng)降低政府干預(yù)造成的整體福利剩余擠出效應(yīng)的過(guò)程，也是行政力量與市場(chǎng)力量相結(jié)合，更有效的進(jìn)行社會(huì)保障的過(guò)程。

3.適應(yīng)各國(guó)當(dāng)時(shí)國(guó)情下應(yīng)急處置需求

縱觀(guān)美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各國(guó)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的原因、立法背景和條件類(lèi)似，均系因經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)民眾面臨失業(yè)、養(yǎng)老和無(wú)家可歸等風(fēng)險(xiǎn)，民眾因而要求政府提供就業(yè)就會(huì)和社會(huì)保險(xiǎn)，且三個(gè)國(guó)家雖然都面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，但總體工業(yè)發(fā)展水平仍較高，經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊及二戰(zhàn)沖擊的恢復(fù)能力均較高，其社會(huì)保險(xiǎn)稅制度設(shè)立之初，并不完全是為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，更多的是為了糾正市場(chǎng)失靈，緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)矛盾與階級(jí)矛盾。各國(guó)政府迅速通過(guò)統(tǒng)一立法確定各自的社會(huì)保險(xiǎn)體系，由中央政府統(tǒng)一管理，全國(guó)統(tǒng)籌，適應(yīng)了各國(guó)當(dāng)時(shí)國(guó)情下的應(yīng)急處置需求。

（二）國(guó)外社會(huì)保險(xiǎn)稅設(shè)置條件的啟示意義

雖然從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，一國(guó)實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度的必要性是不容置疑的，但社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集，是選用“繳費(fèi)”的方式，還是選用“征稅”的方式，確實(shí)與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化、習(xí)慣密切相關(guān)，特別是要與其經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)發(fā)展所處的階段相適應(yīng)。前述主要福利國(guó)家雖然各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，社會(huì)保險(xiǎn)的歷史傳統(tǒng)不同，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)采用的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)各不相同，但在設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)，為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，從國(guó)家的層面去調(diào)整及干預(yù)經(jīng)濟(jì)，均采用了社會(huì)保險(xiǎn)稅作為社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌資手段，體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的公平性原則以及各國(guó)開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)覆蓋人群廣的普惠性初衷。同時(shí)，通過(guò)對(duì)國(guó)外社會(huì)保險(xiǎn)稅制度設(shè)置分析可以看到，采用社會(huì)保險(xiǎn)稅的方式籌集社?；穑瑧?yīng)當(dāng)需要具備相應(yīng)的物質(zhì)、政治、法律基礎(chǔ)，但我國(guó)是否適合采用社會(huì)保險(xiǎn)稅的方式籌集社?；?，還需要論證分析上述幾個(gè)基礎(chǔ)條件的成就情況。

（三）我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅的必要條件

1.關(guān)于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)稅開(kāi)征的政治基礎(chǔ)

頂層設(shè)計(jì)、依法治國(guó)的執(zhí)政理念條件的引領(lǐng)。習(xí)近平同志高度重視頂層設(shè)計(jì)和法治問(wèn)題，提出既要“科學(xué)立法”又要“嚴(yán)格執(zhí)法”，既要注重“解決實(shí)際問(wèn)題”又要“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，最終從法治的軌道上推動(dòng)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，建設(shè)“法治中國(guó)”的論斷。從法治的角度針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)稅的開(kāi)征而言，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》已頒布和實(shí)施，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》已由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)修改，這些立法成果均契合了從法治軌道上推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)稅開(kāi)征的時(shí)機(jī)。

2.我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)稅開(kāi)征的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

社會(huì)保險(xiǎn)稅法律制度，說(shuō)到底是經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)保險(xiǎn)資金籌集、稅源的廣泛性與穩(wěn)定性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，城鄉(xiāng)居民的收入水平有直接關(guān)系。經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，在國(guó)際貨幣基金組織（IMF）公布的2012年世界各國(guó)GDP排名中，美國(guó)以15.68萬(wàn)億美元繼續(xù)穩(wěn)居第一，我國(guó)GDP達(dá)到8.23萬(wàn)億美元位列第二，同時(shí)我國(guó)GDP綜合首次突破8萬(wàn)億美元，已接近歐洲德法英三國(guó)總和。同時(shí)，我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已于2010年突破3萬(wàn)元大關(guān)，按照人民幣對(duì)美元折算，2013年我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)到6750.10美元，根據(jù)發(fā)展理論，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一種新的社會(huì)穩(wěn)定狀態(tài)，同時(shí)根據(jù)世界銀行對(duì)不同國(guó)家收入水平的分組標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我國(guó)民眾人均收入落入3976-12275美元區(qū)間，屬于中等偏上收入水平。

3.我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)稅開(kāi)征的法律基礎(chǔ)

社會(huì)保險(xiǎn)稅的實(shí)施，需要由國(guó)家層面推動(dòng)統(tǒng)一立法、全國(guó)統(tǒng)籌以體現(xiàn)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度公平性的內(nèi)在要求，同時(shí)要考慮與現(xiàn)有法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等已有的法制體系進(jìn)行對(duì)接。

綜合來(lái)看，結(jié)合憲法對(duì)我國(guó)公民權(quán)利的規(guī)定，我國(guó)已具備開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅的法律基礎(chǔ)。

（四）我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”的原則分析

鑒于《社會(huì)保險(xiǎn)法》已通過(guò)實(shí)施，且社會(huì)保險(xiǎn)通過(guò)繳費(fèi)方式籌集資金已經(jīng)立法確認(rèn)，改征社會(huì)保險(xiǎn)稅需要特別注意與現(xiàn)行繳費(fèi)制度的銜接，通盤(pán)考慮稅收要素的設(shè)計(jì)、循序漸進(jìn)、分步實(shí)施，減低制度變更成本。同時(shí)我國(guó)仍處于發(fā)展中國(guó)家階段，一國(guó)的社會(huì)保障水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，在現(xiàn)階段實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)稅制度，不能一蹴而就，不能搞一刀切，要認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的差異，初期可以以較低的水平推廣，但堅(jiān)持全面覆蓋原則，隨后隨著社會(huì)發(fā)展水平變化而相應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)水平進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。

（五）與應(yīng)急處置需要相適應(yīng)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)步與社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)政府面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)層次及社會(huì)矛盾日益復(fù)雜化、多樣化。采用社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)制度時(shí)，面度突發(fā)群體事件及災(zāi)難性事情時(shí)，受到社會(huì)保險(xiǎn)管理制度層級(jí)多，方式不同，兼容性差的約束，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)保障人的應(yīng)對(duì)響應(yīng)較慢，無(wú)法再第一時(shí)間做出應(yīng)急處置預(yù)案，社會(huì)保險(xiǎn)資金也無(wú)法第一時(shí)間撥付到位，而采用社會(huì)保險(xiǎn)稅制度后，通過(guò)國(guó)家稅收征管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征管來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)資金一方面在年度預(yù)算時(shí)即可撥備部分資金用于年內(nèi)應(yīng)急處置需要，另一方面，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)保障人的資金可由國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一撥付、兌現(xiàn)、償付，更好得適應(yīng)了應(yīng)急處置的需要。

四、我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅的價(jià)值評(píng)價(jià)

在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)不同的籌集方式各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)公平效率之影響有如下幾點(diǎn)：

（1）社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集的公平與效率影響：目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益仍與個(gè)人出身、工作層級(jí)等密切相關(guān)，各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定各有不同，費(fèi)率不一，這種做法在一定程度上照顧了地區(qū)差異，但因此也造成了財(cái)富二次分配時(shí)的失衡。

（2）社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的公平與效率影響：稅收在各區(qū)域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一征繳后，在國(guó)家預(yù)算法的管理體系下，可以平衡收入與支出兩條線(xiàn)，并在收支預(yù)算出現(xiàn)較大失衡時(shí)由中央財(cái)政與地方財(cái)政間進(jìn)行預(yù)警性轉(zhuǎn)移支付；其次，統(tǒng)一征繳是統(tǒng)一納入投資運(yùn)營(yíng)的前提，而統(tǒng)一投資運(yùn)營(yíng)又是增加透明度、利于國(guó)民監(jiān)督、準(zhǔn)確問(wèn)責(zé)的前提。這些均有利于增加社會(huì)保險(xiǎn)之公平性，也可以做到征管與監(jiān)督相互協(xié)作，相互制約，克服過(guò)去多頭管理、職責(zé)不清的問(wèn)題，最終提升了社會(huì)保險(xiǎn)基金管理效率。

五、關(guān)于完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)稅制的建議

社會(huì)保險(xiǎn)稅的有效實(shí)施離不開(kāi)法律的強(qiáng)有力保障。雖然我國(guó)已通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，改變了過(guò)去社會(huì)保險(xiǎn)制度法律層次較低的現(xiàn)狀，但尚未形成一套體系完整的社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)保險(xiǎn)稅收的法律體系。

（1）完善社?；鸸芾碇贫?，優(yōu)化社?；鹬С?。為保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收、運(yùn)營(yíng)和支付，需加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和審計(jì)，應(yīng)由政府審計(jì)部門(mén)和社會(huì)第三方審計(jì)部門(mén)共同研究社會(huì)保險(xiǎn)基金的審計(jì)方法、范圍、主體、方式和責(zé)任等。

（2）明確中央與地方的事權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)管力度。實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)稅制度后，需要對(duì)中央與地方的事權(quán)進(jìn)行劃分。在社會(huì)保險(xiǎn)基金的制度完善環(huán)節(jié)、社會(huì)保險(xiǎn)基金資金籌集環(huán)節(jié)以及社會(huì)保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)由中央政府進(jìn)行干預(yù)，在社會(huì)保險(xiǎn)基金日常管理、運(yùn)營(yíng)及日常分配環(huán)節(jié)，應(yīng)由地方政府來(lái)主導(dǎo)，而在社會(huì)保險(xiǎn)基金累積余額的部分應(yīng)由地方與中央共同完善資金管理與投資增值工作。