莫瑩瑩

（510060 廣東電網(wǎng)有限責(zé)任公司法律部 廣東 廣州）

2011年1月21日公布施行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中第28條將強(qiáng)拆決定權(quán)交由人民法院，取消行政強(qiáng)制拆遷。司法強(qiáng)制拆遷制度的確立無(wú)疑是我國(guó)法治建設(shè)歷程中的一大里程碑，一方面可借助司法公信力的力量來(lái)監(jiān)督和約束行政權(quán)力；另一方面也可讓地方政府?dāng)[脫集自裁自執(zhí)于一身的尷尬角色，確保拆遷的公平和公正?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》肩負(fù)著社會(huì)各界的期望，大家都希冀新條例的出臺(tái)能有效地遏制野蠻強(qiáng)拆，但事與愿違，惡性暴力拆遷事件在新條例公布實(shí)施后并不消停反而愈演愈烈。

現(xiàn)行的強(qiáng)制拆遷制度的施行效果不盡如人意，原因不僅來(lái)源于制度本身存在的問(wèn)題，還有來(lái)自外界各層面的影響。無(wú)論是在實(shí)體法方面還是程序法方法，司法強(qiáng)制拆遷制度都還存在對(duì)公共利益的規(guī)定存模糊之處、法院權(quán)責(zé)不一、被征收人程序利益不受重視、被征收人法律救濟(jì)渠道匱乏等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，可從以下幾方面對(duì)強(qiáng)拆制度進(jìn)行完善。

一、完善房屋拆遷立法體系

（1）應(yīng)出臺(tái)《土地征收征用法》對(duì)強(qiáng)拆前置問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范[1]。在啟動(dòng)強(qiáng)制拆遷程序前，首先應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)法律的適用范圍，《土地征收征用法》所限制的對(duì)象主體應(yīng)明確界定為國(guó)有土地及其上附著物；其次是將土地征收征用的前提條件明確設(shè)定為公共利益；再次是規(guī)定相關(guān)的征收征用程序；最后是對(duì)違法行使征收征用權(quán)應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。

（2）制定《城市房屋拆遷法》用以規(guī)范強(qiáng)拆施行工作。首先由立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益作進(jìn)一步的細(xì)化，將商業(yè)性拆遷和公共利益拆遷區(qū)分開(kāi)來(lái)；對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)屬進(jìn)行限定，只允許其負(fù)責(zé)公益性質(zhì)的拆遷工作。其次是對(duì)房屋拆遷中的司法權(quán)和行政權(quán)進(jìn)行分工，由法院負(fù)責(zé)處理拆遷糾紛，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)的拆遷工作。再次是對(duì)拆遷程序進(jìn)行細(xì)致化設(shè)定，制定相關(guān)的公告程序、聽(tīng)證程序和救濟(jì)程序等等，讓房屋拆遷全過(guò)程均接受社會(huì)各界的監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)公開(kāi)公正透明。

二、明確公共利益的界定

對(duì)于《征補(bǔ)條例》中公共利益規(guī)定的不足，可從以下幾方面進(jìn)行完善：

（1）完善公共利益的界定模式。結(jié)合公共利益的本質(zhì)特征，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延進(jìn)行概括式和列舉式規(guī)定?！墩餮a(bǔ)條例》第8條最后一項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”這一兜底條款顯得過(guò)于寬泛，涵蓋面太廣，最后導(dǎo)致的結(jié)果是什么情況都有可能被包括進(jìn)來(lái)。由于現(xiàn)行的立法體系尚未對(duì)公共利益概念進(jìn)行細(xì)致化界定，在沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)情況下，對(duì)于如何判定 “其他公共利益”這一高度概括的概念變得困難重重。

（2）對(duì)公共利益的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證程序，廣泛征求利害關(guān)系人的意見(jiàn)。聽(tīng)證有利于保證權(quán)力運(yùn)作的透明性，有利于行政機(jī)關(guān)與被征收人進(jìn)行有效的溝通交流，其核心思想就是要給被征收人一個(gè)辯解的機(jī)會(huì)。拆遷行為與被征收人的切身利益息息相關(guān)，對(duì)于會(huì)給自身私有財(cái)產(chǎn)權(quán)造成重要影響的立法行為，被征收人理應(yīng)享有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)。在聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)時(shí)，組織聽(tīng)證會(huì)的立法機(jī)關(guān)還應(yīng)積極主動(dòng)地接受媒體的監(jiān)督，避免聽(tīng)證會(huì)流于形式，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。聽(tīng)證結(jié)論應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)各方意見(jiàn)進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，比如征收人與被征收人雙方的申辯記錄、立法專(zhuān)家的提議、公眾代表的觀點(diǎn)等等。

三、增設(shè)審查前聽(tīng)證程序

聽(tīng)證制度源于英國(guó)普通法中的“自然正義”原則，其核心思想就是要給當(dāng)事人一個(gè)辯解的機(jī)會(huì)，而不僅是一個(gè)程序公正的問(wèn)題。根據(jù)行政程序法上的自然公正原則，在公權(quán)力機(jī)關(guān)做出嚴(yán)重影響被征收人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)拆行為之前，應(yīng)當(dāng)廣泛征集被征收人的提議。遺憾的是在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中找不到與此相關(guān)的聽(tīng)證規(guī)定。

因此在作出強(qiáng)制拆遷決定之前，法院應(yīng)當(dāng)召開(kāi)拆遷聽(tīng)證會(huì)，具體包括以下幾方面程序。首先應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)其主張進(jìn)行舉證，包括作出行政復(fù)議的依據(jù)、申請(qǐng)強(qiáng)拆的事實(shí)理由和法律依據(jù)；再由行政相對(duì)人即被申請(qǐng)人進(jìn)行答辯；最后以雙方的舉證和答辯理由為基礎(chǔ)，經(jīng)由法院審查后作出裁決。

要使得聽(tīng)證程序真正發(fā)揮實(shí)效而非流于形式需要確立相應(yīng)的前提基礎(chǔ)。首先應(yīng)確立廣泛參與原則，即應(yīng)當(dāng)放寬選擇參與聽(tīng)證人員的門(mén)檻，賦予利害關(guān)系人參與權(quán)利。其次應(yīng)充分發(fā)揮聽(tīng)證筆錄的價(jià)值，法院的審查裁定必須以聽(tīng)證筆錄為基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人質(zhì)證、辯論過(guò)的聽(tīng)證筆錄較之其他證據(jù)真實(shí)性更高、可靠性更強(qiáng)。

除此之外，由于書(shū)面審查的單一性存在可能導(dǎo)致審查不夠全面的弊端，還可引入申辯程序以便彌補(bǔ)其不足。在受理了行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)、作出最終裁決前，法院可選擇先以書(shū)面形式告知行政相對(duì)人。如果行政相對(duì)人對(duì)補(bǔ)償決定或行政復(fù)議有異議，或?qū)π姓C(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行不服的，或者對(duì)其他行政行為存有異議的，可通過(guò)書(shū)面或口頭方式向法院提出申辯理由。法院必須以雙方當(dāng)事人的申辯理由為審查依據(jù)，在經(jīng)過(guò)細(xì)致審核后方可作出強(qiáng)拆裁定。

四、完善救濟(jì)渠道

我國(guó)現(xiàn)行的法律體制尚未建立起完善的強(qiáng)制拆遷救濟(jì)體系。尤其是當(dāng)被征收人對(duì)法院的執(zhí)行裁定有異議的，或是法院的強(qiáng)制執(zhí)行行為損害了被征收人合法權(quán)益的，被征收人應(yīng)運(yùn)用何種救濟(jì)手段來(lái)維護(hù)自身權(quán)利？現(xiàn)行的強(qiáng)制拆遷立法仍不能給出解答。筆者認(rèn)為，可嘗試通過(guò)制定復(fù)議、異議申訴、責(zé)任承擔(dān)等多種制度，給被征收人提供更多的維權(quán)渠道。

若被征收人對(duì)法院的強(qiáng)制拆遷裁定有異議，可參照《民事訴訟法》第99條關(guān)于先予執(zhí)行裁定的規(guī)定，向做出裁定的法院提出復(fù)議申請(qǐng)，但復(fù)議期間不停止裁定的執(zhí)行。如此一來(lái)既可保證被申請(qǐng)人的陳述權(quán)與申辯權(quán)不被剝奪，又可降低法院由于審查不充分而導(dǎo)致做出錯(cuò)誤裁定的幾率。除此之外，被征收人還可選擇向執(zhí)行法院的上一級(jí)法院提起申訴以保障自身合法權(quán)益。

五、設(shè)置訴前停止執(zhí)行制度

迄今為止，現(xiàn)行法律體制尚未確立行政訴訟期間停止執(zhí)行制度。我國(guó)《行政訴訟法》中明確規(guī)定了行政訴訟期間不停止執(zhí)行制度，其后出臺(tái)的《行政復(fù)議法》同樣沿襲了這個(gè)規(guī)定。《征補(bǔ)條例》的制定恪守了下位法不得違背上位法規(guī)定的原則，完全沒(méi)有涉及訴前停止執(zhí)行規(guī)定，在第26條中也只設(shè)定了如果被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的依法享有行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟權(quán)。在被征收人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟時(shí)，房屋征收工作卻仍在繼續(xù)，這樣的救濟(jì)方式能實(shí)在保護(hù)被征收人合法權(quán)益嗎？答案是否定的。在這個(gè)嚴(yán)重影響行政相對(duì)人權(quán)益的問(wèn)題上，《征補(bǔ)條例》僅為了在法律位階上不違反上位法的規(guī)定而選擇謹(jǐn)慎服從，這種避重就輕的立法模式根本無(wú)法解決難題。針對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引入復(fù)議、訴訟期間停止執(zhí)行制度，以便更好地保障行政相對(duì)人權(quán)益。當(dāng)相對(duì)人對(duì)補(bǔ)償決定不服而主張權(quán)利的，在行政復(fù)議、訴訟期間，應(yīng)當(dāng)中止強(qiáng)制搬遷的執(zhí)行[1]。