雷小欣

遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110000

一、公安信訪制度的發(fā)展脈絡(luò)與理論基礎(chǔ)

(一)公安信訪的歷史衍進(jìn)

法治、德治與禮治，在中國(guó)古已有之。百姓熟知的緹縈救父就類(lèi)似于現(xiàn)代的涉訴涉法信訪。堯舜時(shí)代開(kāi)設(shè)了“進(jìn)善之旌”。百姓受了冤屈，也期望于自己的申訴能“上達(dá)天聽(tīng)”，或是“清官明斷”?？梢?jiàn)信訪制度有著悠遠(yuǎn)的歷史與傳統(tǒng)。

信訪制度是在建國(guó)后的對(duì)人民來(lái)信來(lái)訪的工作過(guò)程中逐漸形成的制度。1972在中央文件中被第一次正是適用。上世紀(jì)八十年代被正式收錄詞典，成為專有名詞。從它的內(nèi)涵來(lái)看，信訪制度是指社會(huì)成員通過(guò)書(shū)信、電郵、走訪等方式，向人民政府工作部門(mén)反映情況、提出意見(jiàn)建議的活動(dòng)。而公安信訪工作的職權(quán)來(lái)源一般認(rèn)為是《信訪條例》，涵蓋于《信訪條例》第二條里接受群眾意見(jiàn)的政府工作部門(mén)之中。在目前公安機(jī)關(guān)接到的信訪中，涉訴涉法信訪占絕大部分比重。

(二)公安信訪工作的理論基礎(chǔ)

信訪工作是國(guó)家平安建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。公安信訪是信訪工作的重要組成部分，在改善公安機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、發(fā)揮維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定職能等方面的重要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.權(quán)利救濟(jì)的防線

信訪工作是從建國(guó)后接待群眾來(lái)信來(lái)訪的工作中逐漸發(fā)展起來(lái)的制度。行政管理過(guò)程中，由于權(quán)力的擴(kuò)張性和國(guó)家強(qiáng)制性，極容易對(duì)相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生影響。在我國(guó)現(xiàn)有制度中，不乏民告官的相應(yīng)救濟(jì)制度，如行政復(fù)議、行政訴訟。但一般認(rèn)為，行政復(fù)議和行政訴訟的門(mén)檻相對(duì)較高。在此情況下，信訪制度就成為了公民權(quán)利救濟(jì)的有益補(bǔ)充。公安機(jī)關(guān)由于其特殊的社會(huì)保障職能和良好的警民關(guān)系傳統(tǒng)，在眾多政府工作部門(mén)中脫穎而出，成為很多信訪群眾選擇進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的機(jī)關(guān)，承擔(dān)著大量的公安信訪工作。

2.人民主權(quán)理論的延伸

信訪工作有深厚的理論基礎(chǔ)，其一便是人民主權(quán)理論。人民主權(quán)理論核心在于人民授權(quán)。國(guó)家權(quán)力源于人民，也應(yīng)對(duì)人民進(jìn)行相應(yīng)的反饋。著名的權(quán)力讓渡理論中，國(guó)家因?yàn)樽尪蓳碛辛藱?quán)力，而人民擁有了權(quán)利。世界各國(guó)的憲法法律都對(duì)這一內(nèi)容做了相關(guān)的規(guī)定。我國(guó)的憲法明確規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。人民有批評(píng)建議權(quán)，有申訴控告檢舉權(quán)。因此，信訪是憲法賦予公民的一種權(quán)利，是人民主權(quán)理論在實(shí)踐中的延伸。公安信訪制度為人民主權(quán)理論在實(shí)踐中的運(yùn)用提供了保障，是對(duì)公民批評(píng)建議和申訴控告檢舉權(quán)的有力救濟(jì)保障。

3.協(xié)同共治理論的發(fā)展

在治理理論中，事務(wù)的管理過(guò)程涵蓋相互沖突利益的緩和與繼續(xù)發(fā)展的過(guò)程。社會(huì)事務(wù)治理作為一個(gè)綜合體系，強(qiáng)調(diào)治理中各方的良好協(xié)調(diào)與良性互動(dòng)。協(xié)同共治理論最求的目標(biāo)是善治，即在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家、社會(huì)和公民對(duì)社會(huì)事務(wù)的共同管理與溝通協(xié)作，其目的在于通過(guò)共治實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。這一理論讓我們重新思考社會(huì)綜合治理過(guò)程中的善治，究竟要求政府、社會(huì)和民眾各方以何種方式、地位、作用去參與配合社會(huì)的治理。當(dāng)前價(jià)值訴求更加多元，由此產(chǎn)生了眾多的社會(huì)矛盾，也要求公安執(zhí)法工作更加細(xì)致理性。在此基礎(chǔ)上的公安信訪工作更應(yīng)遵循協(xié)同共治理念，重新審視工作中產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，尋求更好的解決問(wèn)題的方式方法，以期追求法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一。

二、公安信訪工作現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

與其他信訪部門(mén)相比，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著多重任務(wù)。在捍衛(wèi)法律的同時(shí)，又是政府的政策執(zhí)行者，有著天然的政治屬性。因此，在信訪工作中，公安機(jī)關(guān)面對(duì)群眾的利益訴求，能否妥善處理，直接關(guān)系著公安機(jī)關(guān)的形象和群眾滿意度。這對(duì)公安信訪工作提出了更高的要求。

目前，我國(guó)公安信訪工作存在較為成型的信訪接待機(jī)制，一般由一把手負(fù)責(zé)，其他班子成員協(xié)助。很多地區(qū)要求主要負(fù)責(zé)人每月定期接訪，在基層也有所隊(duì)長(zhǎng)前臺(tái)帶班接訪制度等，既方便接待百姓來(lái)訪，又有利于及時(shí)化解矛盾。隨著時(shí)代的發(fā)展，信息渠道愈來(lái)愈豐富。信訪渠道與時(shí)俱進(jìn)，出現(xiàn)了電話傳真、網(wǎng)站平臺(tái)、微信公眾號(hào)、警務(wù)APP等多種受理方式。全國(guó)公安信訪總量遠(yuǎn)比民政系統(tǒng)受理信訪數(shù)量要高的多。這一方面跟公安信訪性質(zhì)有關(guān)，處理涉訴涉法信訪工作任務(wù)較重。另一方面也反映出了公安工作與老百姓的利益休戚相關(guān)。

(一)公安信訪工作存在的問(wèn)題

1.“信訪不信法”思想的存在

盡管我國(guó)不斷推進(jìn)法治建設(shè)，為公民權(quán)利的救濟(jì)提供多方面多渠道的途徑，但受傳統(tǒng)思想的影響，仍有很多人存在著對(duì)信訪工作的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，“信法不信訪”。這類(lèi)群眾不愿意從正常途徑進(jìn)行申請(qǐng)，而是堅(jiān)信“不鬧不理”“越鬧越理”，把一些矛盾主觀上擴(kuò)大化，甚至發(fā)展為群體性事件。

2.信訪原因復(fù)雜、處理難度大

信訪問(wèn)題涉及面廣，有的是歷史遺留問(wèn)題，有的涉及糾紛、擾民、服務(wù)投訴，還有的涉及廉政紀(jì)律。有的是重復(fù)訪、有的采用團(tuán)體聯(lián)名的形式。面對(duì)多種多樣的信訪問(wèn)題，公安信訪處理的難度和阻力都在逐年上升，也對(duì)公安信訪工作不斷提出新的挑戰(zhàn)。

3.公安信訪應(yīng)對(duì)不力，極易出現(xiàn)群體性事件

公安信訪應(yīng)對(duì)不力，極易出現(xiàn)群體性事件。諸如環(huán)境污染問(wèn)題引發(fā)的應(yīng)對(duì)難點(diǎn)。隨著公民對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注和了解日益增多，對(duì)周邊環(huán)境污染問(wèn)題的焦慮感也在提升。如湖南某鎮(zhèn)鎘污染事件等，給周邊人群和環(huán)境造成了巨大的生存危及和恐慌，引發(fā)“避鄰效應(yīng)”，甚至升級(jí)為群體性事件。除此之外，拆遷、涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪等問(wèn)題，一旦信訪處理不當(dāng)，極易引發(fā)群體性事件、社會(huì)動(dòng)蕩。

(二)公安信訪工作問(wèn)題的原因

1.思想認(rèn)識(shí)上沒(méi)有形成合力

在思想認(rèn)識(shí)上，一些地區(qū)的主管干部沒(méi)有從和諧社會(huì)建設(shè)、政府公信力提升、警民關(guān)系協(xié)調(diào)的全局角度去體會(huì)工作的重要性，簡(jiǎn)單的認(rèn)為只是部門(mén)工作，從而導(dǎo)致公安信訪在整個(gè)系統(tǒng)中沒(méi)有形成合力，缺乏全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃。一些公安信訪工作工作人員沒(méi)有形成正確的觀念和意識(shí)，在工作上存在“得過(guò)且過(guò)”的思想，沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)到信訪工作在緩和警民矛盾中的重要地位。這一思想導(dǎo)致在信訪工作接待的過(guò)程中，主要圍繞績(jī)效考核的工作要求進(jìn)行，對(duì)群眾利益和感受考慮不到位。

2.工作能力上有待提高

在執(zhí)法規(guī)范化開(kāi)展的過(guò)程中，部分民警的工作能力仍然有待提升，以滿足行為合法性的基本要求。在工作中缺乏主動(dòng)學(xué)習(xí)、與時(shí)俱進(jìn)的意識(shí)，還以老觀點(diǎn)、老經(jīng)驗(yàn)、老辦法來(lái)指導(dǎo)工作實(shí)踐，對(duì)具體的工作缺乏琢磨鉆研的思想，導(dǎo)致面對(duì)新情況新問(wèn)題不能及時(shí)妥善應(yīng)對(duì)處理。

3.人員配備管理有待加強(qiáng)

在現(xiàn)有的人員配備條件下，如何把人力資源的使用效果最大化，以滿足現(xiàn)有工作的實(shí)際需要，是不少基層公安信訪機(jī)構(gòu)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。很多部門(mén)疲于應(yīng)對(duì)上級(jí)的檢查，做面上文章，在人員的調(diào)配上不能實(shí)現(xiàn)人盡其用，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)警力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如何在管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)老帶新，提高人員的執(zhí)法規(guī)范性與工作效率，是管理過(guò)程中亟需正視和解決的問(wèn)題。

三、以三治融合理論改善公安信訪工作

(一)三治融合的理論與實(shí)踐

1.三治融合的歷史基礎(chǔ)及主要組合方式

黨的十九大報(bào)告中提出要將自治法治德治相結(jié)合應(yīng)用到鄉(xiāng)村治理與中國(guó)基層社會(huì)治理之中。自治法治與德治的融合，在中國(guó)有非常廣泛的歷史基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)社會(huì)里，氏族治理很早就與國(guó)家治理同地而處、社會(huì)公認(rèn)的行為準(zhǔn)則中既有禮又有法，這些形成了傳統(tǒng)社會(huì)基層治理的主體架構(gòu)。在法治保障的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮德治的輔助作用，調(diào)動(dòng)自治主體參與到社會(huì)管理活動(dòng)中來(lái)，既可以降低社會(huì)管理的成本，又可以提高社會(huì)綜合治理的成效。

2.三治融合對(duì)公安信訪工作的啟示

三治的主體，既涵蓋黨的基層組織和基層政府，又包括社會(huì)組織、企業(yè)和社區(qū)成員。在這些主體中，最核心的問(wèn)題是如何調(diào)動(dòng)更廣泛的“人”。如何充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的力量，是在基層社會(huì)治理的改革突破口。自治法治德治三治合一的模式，能夠充分發(fā)揮群眾的能動(dòng)性，參與到社會(huì)管理活動(dòng)中來(lái)?；鶎由鐣?huì)治理也因此而獲得一大助力，能夠更有效的實(shí)現(xiàn)多方位的管理。這對(duì)目前警力不足又負(fù)重前行的公安工作而言，無(wú)疑是一種啟示。公安工作肩負(fù)多重使命，公安機(jī)關(guān)是與老百姓打交道最多的行政機(jī)關(guān)，也是承擔(dān)大量矛盾糾紛化解工作的行政機(jī)關(guān)。在工作中加入群眾的自治力量，不僅能夠?yàn)樾旁L工作提供幫助，還能讓警民關(guān)系更上一層樓。

(二)以三治融合促進(jìn)公安信訪工作完善的路徑

1.以三治融合助力矛盾化解

在三治融合的基層治理模式啟示下，公安信訪工作也可以嘗試充分利用基層自治的力量，調(diào)動(dòng)普遍積極性，加大與相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)力度。充分學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，通過(guò)加強(qiáng)信訪工作的社會(huì)化，通過(guò)社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體等的合理協(xié)調(diào)，對(duì)于有關(guān)案件，有問(wèn)題的解決問(wèn)題，有心結(jié)的化解心結(jié)，妥善解決信訪積案，盡量把能處理的矛盾在基層化解。

2.以三治融合提升有限警力

在警力編制有限的情況下，社會(huì)矛盾的增多，并不意味有效警力會(huì)正比例獲得補(bǔ)充。公安機(jī)關(guān)需要充分調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性，采取積極對(duì)策，應(yīng)對(duì)社會(huì)逐步發(fā)展的新問(wèn)題和新需求。如何充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與，尋求社會(huì)治理的同盟軍，是公安機(jī)關(guān)可以嘗試的一種方式。三治融合為這一嘗試提供了思路和較為成熟的方式。遍布各地的社區(qū)及一些社會(huì)公益組織，常年與百姓打交道，具有豐富的群眾工作基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。與他們聯(lián)合開(kāi)展工作，能夠充分發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，有助于有限警力的提升。

3.以三治融合提高工作專職化水平

公安信訪的巨大工作量很大程度上受公安機(jī)關(guān)職能泛化的影響。公安機(jī)關(guān)需要去承擔(dān)的工作職能愈多，本職工作上被分出的精力就越多。在基層社會(huì)德治法治自治理念下，可以考慮更加充分發(fā)揮法治基礎(chǔ)上德治與自治的力量，幫助很多矛盾和糾紛在道德引導(dǎo)和文化溝通中逐漸消弭。這一助力可以幫助公安機(jī)關(guān)集中更多精力放在本職工作上，規(guī)范合理的開(kāi)展公安業(yè)務(wù)，以提升群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的滿意度。

綜上，德治法治自治在社區(qū)治理和鄉(xiāng)村治理中的成功開(kāi)展，為公安信訪工作提供了可參照的模版。公安信訪作為基層矛盾化解的主力機(jī)關(guān)，在“以人民為中心”的思想指引下，可借鑒基層社會(huì)治理德治法治自治的成功經(jīng)驗(yàn)，充分調(diào)動(dòng)自治組織和基層群眾的積極性，拉動(dòng)單位、社區(qū)、社會(huì)組織、居民村民等社會(huì)主體，在法治的基礎(chǔ)上，發(fā)揮群眾的作用，以德治為補(bǔ)充化解糾紛處理矛盾，形成多部門(mén)多組織聯(lián)動(dòng)的合作機(jī)制。