張麗微

摘 要：為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行以及國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的壓力，我國(guó)積極推進(jìn)減稅降費(fèi)。新一輪減稅降費(fèi)涉及多項(xiàng)稅費(fèi)的減降，降低了企業(yè)成本，也優(yōu)化了我國(guó)的納稅環(huán)境及營(yíng)商環(huán)境，但也將帶來地方財(cái)政困境等問題。在實(shí)踐中還需對(duì)減稅降費(fèi)的方式及其與征管水平、制度改革等關(guān)系進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：減稅降費(fèi) 財(cái)政困境 征管 制度成本

針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增加、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)，我國(guó)亦采取減稅降費(fèi)的手段來降低企業(yè)成本、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。自2018年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中明確提出要“實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)”以來，新一輪減稅降費(fèi)拉開了序幕。新一輪減稅降費(fèi)涉及增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、社保費(fèi)等多個(gè)稅種、多項(xiàng)收費(fèi)，減降力度空前，不僅降低了企業(yè)成本，也優(yōu)化了我國(guó)的納稅環(huán)境及營(yíng)商環(huán)境，但在減稅降費(fèi)實(shí)施過程中，仍然存在一些值得思考的問題。

一、減稅降費(fèi)方式如何選擇

在實(shí)踐中，通常減稅降費(fèi)會(huì)以兩種形式出現(xiàn)：一種是“擠牙膏式”的減稅;另一種是“大幅減稅”?？v觀我國(guó)出現(xiàn)的多次減稅政策，可以發(fā)現(xiàn)此前政府的減稅政策主要采取一種類似于“擠牙膏”的方式，即針對(duì)社會(huì)反映較為強(qiáng)烈的某些方面進(jìn)行減稅，這種減稅是有限地、部分地減稅，雖然見效快，但卻也反映出我國(guó)稅收制度比較臨時(shí)、零散與復(fù)雜等問題，導(dǎo)致企業(yè)“獲得感”不強(qiáng)，長(zhǎng)期內(nèi)更是引發(fā)社會(huì)對(duì)減稅降費(fèi)效果的質(zhì)疑。因此，就本輪減稅降費(fèi)而言，必須將“擠牙膏式”的減稅改為“大幅減稅”，即通過“一攬子方案”來完成減稅降費(fèi)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)普惠式減降。2018年8月舉行的金融改革創(chuàng)新與實(shí)體經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展平行論壇中，劉勝軍就提出“要通過減稅來實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)減負(fù)，而且這個(gè)減稅不是擠牙膏式的減稅，而是要大幅減稅”。

二、減稅降費(fèi)政策是否越多越好

近幾年，稅收優(yōu)惠政策文件每年多達(dá)200多項(xiàng)，內(nèi)容涉及多個(gè)稅種及多項(xiàng)收費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017、2018兩年涉及稅基較廣的增值稅稅收優(yōu)惠政策文件更是多達(dá)100多項(xiàng)。其中，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、企業(yè)研發(fā)、高新技術(shù)企業(yè)等方面的稅收優(yōu)惠政策文件也是多不勝數(shù)，僅2019年我國(guó)推出的《“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”稅收優(yōu)惠政策指引》就包含了近百項(xiàng)針對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，這些稅收優(yōu)惠覆蓋了企業(yè)從初創(chuàng)到發(fā)展的整個(gè)生命周期。

雖然稅收政策需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，具備一定的靈活性，但這無疑將與稅收的固定性出現(xiàn)不相符的情況。稅收作為影響企業(yè)部門、居民部門的重要因素，其應(yīng)該具有一定的相對(duì)穩(wěn)定性，以便于企業(yè)、居民作出準(zhǔn)確、合理的預(yù)期和行為活動(dòng)，這才能有效發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。反之，稅收政策調(diào)整過快、過多不僅會(huì)影響企業(yè)、居民的預(yù)期，也會(huì)增加企業(yè)認(rèn)識(shí)、學(xué)習(xí)新政策的成本和準(zhǔn)確理解、使用新政策的難度，最終影響到稅收的調(diào)節(jié)作用。

二、厘清減稅降費(fèi)與加強(qiáng)征管的關(guān)系

隨著“金稅工程”的不斷推進(jìn)，我國(guó)的稅收征管水平顯著提高，這不僅是近幾年大幅減稅后稅收收入仍保持高速增長(zhǎng)的主要原因，也是納稅人感覺稅收負(fù)擔(dān)越來越重的重要原因之一，甚至部分納稅人因此擔(dān)憂減稅降費(fèi)的實(shí)際效果。但在推進(jìn)減稅降費(fèi)過程中，固然減稅降費(fèi)的效果可能會(huì)因?yàn)槎悇?wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)征管而打折扣，但絕不能因此就否認(rèn)政策性減稅的作用，更不能因此而放松征管，以期通過放松征管來達(dá)到減稅的目的。在任何時(shí)期，加強(qiáng)征管、堵塞漏洞，都是維護(hù)稅收公平、體現(xiàn)稅收強(qiáng)制性的必然選擇。但是在當(dāng)前征管水平處于快速提高的階段，其確實(shí)會(huì)影響到減稅降費(fèi)的效果，因此，在研究政策性減稅力度時(shí)，應(yīng)充分考慮征管加強(qiáng)騰出的減稅空間。實(shí)際上，征收率的顯著提升為更大幅度降低法定稅負(fù)創(chuàng)造了空間，這也是推動(dòng)稅制優(yōu)化，建立現(xiàn)代稅收制度的必由之路。

三、減稅降費(fèi)與制度改革的關(guān)系

稅費(fèi)負(fù)擔(dān)作為一項(xiàng)顯性成本，是社會(huì)各界最為關(guān)注的一項(xiàng)成本，但除稅費(fèi)以外的其他成本，尤其是隱性成本同樣值得關(guān)注。制度性交易成本是企業(yè)在遵循政府制定的一系列規(guī)章制度時(shí)所需付出的成本，屬于影響企業(yè)負(fù)擔(dān)的非市場(chǎng)性因素，與政策、法律、法規(guī)制定以及政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和運(yùn)行效率密切相關(guān)，并成為投資者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者關(guān)注的重要問題，因此，在企業(yè)的各項(xiàng)成本中，制度性交易成本不容忽視。現(xiàn)階段，由于我國(guó)制度性交易成本涉及的范圍廣（遠(yuǎn)超過世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》所量化的內(nèi)容），且企業(yè)部分顯性的制度性交易成本出現(xiàn)隱性化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，這就使得我國(guó)的制度性交易成本較高且復(fù)雜。雖然，近幾年我國(guó)不斷優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)資格、投資、進(jìn)出口等領(lǐng)域的營(yíng)商環(huán)境，積極推進(jìn)“放管服”改革，以期降低制度性交易成本，但與減稅降費(fèi)見效快的結(jié)果相比，降低這一成本的效果并不明顯，這主要是因?yàn)橥七M(jìn)“放管服”行政審批制度改革難度大、見效緩慢且后續(xù)改革繁重。

2017年，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院通過實(shí)地調(diào)研來考察企業(yè)負(fù)擔(dān)降低的效果，并發(fā)布了《降成本：2017年的調(diào)查與分析》報(bào)告。報(bào)告指出：由于我國(guó)的制度變遷和制度創(chuàng)新存在滯后，與當(dāng)前的發(fā)展水平、風(fēng)險(xiǎn)水平出現(xiàn)脫軌，導(dǎo)致政府與市場(chǎng)邊界劃分、中介收費(fèi)、信息共享、社會(huì)信用體系建設(shè)等方面存在較多問題，而這產(chǎn)生了各種制度性成本，最終均轉(zhuǎn)化為企業(yè)的各項(xiàng)隱性成本。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院8月1日在京發(fā)布的《降成本：2017年的調(diào)查與分析》報(bào)告——《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。因此，當(dāng)前減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，還需社保、金融、電力等多項(xiàng)體制改革來配合，只有各項(xiàng)改革全面推進(jìn)才能從根本上解決企業(yè)綜合負(fù)擔(dān)重的問題。否則，僅依靠現(xiàn)有的稅率下調(diào)、社保繳費(fèi)比例降低等方式，難以達(dá)到降低企業(yè)成本的長(zhǎng)期效果。

四、減稅降費(fèi)之后地方財(cái)力如何保障？

短期內(nèi)，減稅降費(fèi)的實(shí)施無疑會(huì)使地方政府面臨較大的財(cái)政困境。因此，在當(dāng)前政府公共支出不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)狀下，如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡或合理的財(cái)政赤字，也是減稅降費(fèi)過程中面臨的一個(gè)重要問題。通常，政府作為非生產(chǎn)部門，由減少稅費(fèi)導(dǎo)致其財(cái)政收入減少后，可以通過減少支出或者增加其他收入來維持收支平衡。具體來看，可以通過以下三種方式來應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的財(cái)政困境：

第一，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在2019年3月的《政府工作報(bào)告》中即提出：為支持企業(yè)減負(fù)，中央財(cái)政要開源節(jié)流，一般性支出壓減5%以上、“三公”經(jīng)費(fèi)再壓減3%左右，長(zhǎng)期沉淀資金一律收回。中國(guó)政府官網(wǎng)，http：//wwwgovcn。在減稅降費(fèi)的同時(shí)，消減非社會(huì)保障功能的支出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)與社會(huì)保障、社會(huì)福利直接相關(guān)的支出則有教育、社保與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和保障房等四項(xiàng)，其占比合計(jì)不足40%，而非市場(chǎng)化、非社會(huì)保障和福利方面的支出占比較高，有一定的減降空間。劉明彥，從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看減稅降費(fèi)空間（N），中國(guó)城鄉(xiāng)金融報(bào)，2019年5月10日。

第二，適度增加債務(wù)。目前，目前我國(guó)財(cái)政赤字276萬億元，比2018年增加038萬億元，赤字率不足3%，而我國(guó)政府的綜合負(fù)債率占GDP比例不到四成，低于歐盟60%的警戒線，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到美國(guó)100%以上的負(fù)債水平，這說明政府負(fù)債率未來仍有一定擴(kuò)大空間，但這絕不是盲目地、無限制地?cái)U(kuò)大債務(wù)。目前在考慮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)承受能力，以及政府負(fù)擔(dān)能力的基礎(chǔ)上，可適度提高赤字率（如由26%提高到28%或者3%），即通過適當(dāng)發(fā)行債務(wù)來保障中央和地方財(cái)政支出需要。

第三，優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)。減稅降費(fèi)是在稅制改革的過程中實(shí)現(xiàn)和完成的，其實(shí)施必然會(huì)影響或改變稅負(fù)結(jié)構(gòu)，即改變企業(yè)納稅人與自然人納稅人之間、企業(yè)納稅人與企業(yè)納稅人之間以及自然人納稅人之間的稅負(fù)比對(duì)結(jié)果，因此，減稅降費(fèi)需與稅負(fù)結(jié)構(gòu)調(diào)整相配合。通過優(yōu)化稅負(fù)分配結(jié)構(gòu)，使稅種間、行業(yè)間、納稅主體間的稅負(fù)分配格局與稅源結(jié)構(gòu)相吻合，尋找并拓展支付能力強(qiáng)、潛力大的新稅源，優(yōu)化稅負(fù)公平環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以緩解大規(guī)模減稅降費(fèi)所引致的財(cái)政支出壓力。

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