荊姍姍 杜狀 劉欣 李歡 牛穎楠

“重農(nóng)固本，國之大綱”。截止至2019年，黨中央已經(jīng)連續(xù)16年發(fā)布中央一號文件，聚焦“三農(nóng)”問題。黨的十九大明確提出要全面建成小康社會的工作要求，黨中央全面部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所作為連接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)加工之間的紐帶，在這場解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)役中，發(fā)揮著密切聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人民群眾、服務農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重大作用。

電力作為一種商品，它的生產(chǎn)、輸送、分配和使用與其他加工產(chǎn)品相比存在明顯差異，其生產(chǎn)、傳輸和消費幾乎同時進行。鄉(xiāng)村供電所作為國家供電網(wǎng)絡系統(tǒng)中的“神經(jīng)末梢”，承載著保障“三農(nóng)”可靠供電和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的職責，其管理安全極其重要。早在2017年，國家電網(wǎng)公司就提出“改善生產(chǎn)條件、推進營配合一，打造業(yè)務協(xié)同運行、人員一專多能、服務一次到位的全能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所”的發(fā)展目標，由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所工作人員素質(zhì)參差不齊，風險防范意識淡薄，在生產(chǎn)實踐中產(chǎn)生了諸多法律糾紛。因此，我們有必要針對性地提升全能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所建設管理中的法律意識，將風險防范意識運用到實際生產(chǎn)生活中，從而更好的推動“三農(nóng)”問題的解決。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所面臨的法律糾紛

近年來，隨著社會主義新農(nóng)村建設的不斷發(fā)展，農(nóng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，國家不斷加大對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎設施的投入力度?？煽康墓╇娤到y(tǒng)作為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的前提條件，其工作內(nèi)容和作業(yè)方式也面臨著新的挑戰(zhàn)。

一方面，規(guī)范電力企業(yè)和電力商品的《供電企業(yè)營業(yè)規(guī)則》和《電力法》都產(chǎn)生于上世紀90年代，由于市場經(jīng)濟體制的逐步完善、電力體制改革的深入以及黨和國家對“三農(nóng)”問題的高度重視，實踐中出現(xiàn)了很多兩部法律在制定時無法預計的新情況和新問題，上述法律與當前電力工作開展的實際需要不相協(xié)調(diào);另一方面，黨中央領導下的政府不斷推進依法治國，建設法治政府，法治精神深入人心，公民的法律意識與維權意識得以提高。但由于基層群眾自身文化素質(zhì)的限制，實踐中出現(xiàn)了誤用或濫用權利的情形;此外，供電企業(yè)基層員工的法律意識不足、風險防范觀念缺失以及鄉(xiāng)土社會的習俗觀念，都給新形勢下基層供電工作的開展提出了更高的要求?！按蜩F還需自身硬”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所必須要發(fā)揮自身的紐帶作用，不斷創(chuàng)新業(yè)務模式和更新人員素質(zhì)，才能促進工作效率的不斷提升。

據(jù)調(diào)查結果顯示，目前供電企業(yè)尤其是基層供電所經(jīng)常面臨以下六種糾紛：

1.1 電費收繳難

由于電力商品產(chǎn)、供、銷、幾乎同時進行的特點，使得電力商品在買賣雙方的交易行為中出現(xiàn)了“錢貨”交換時間的不同期，該時間差給供電企業(yè)電費收繳工作帶來了很多困難，且一般情況下，供電企業(yè)也無法直接采取斷電的方式催繳電費，無形之中增加了供電企業(yè)的運營成本。

以實踐經(jīng)驗來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所收繳電費，往往需要抄表員前往村里現(xiàn)場抄表，錄入抄表數(shù)據(jù)（手工或自動采集并下載）從而計算電費。居民及小工商用戶一般預存電費，當發(fā)生余額不足本月電費時，抄表員會現(xiàn)場抄送繳費通知單進行催費，大工業(yè)用戶則采取預收部分電費方式月底結算。因此對于“繳費困難戶”這類經(jīng)常欠繳電費的群體，抄表員往往會因為全額電費回收獎而自己墊付或挪用其他用戶預存費。這種行為既違反了供電企業(yè)的管理規(guī)范，也無益于用戶養(yǎng)成主動繳納電費的良好習慣，且如果涉及挪用他人預存電費，容易引起法律糾紛。

1.2 竊電、違章用電行為

實踐中，竊電、違章用電等違法行為仍然屢見不鮮，近幾年這種現(xiàn)象還在不斷增加，而且方式趨向多樣，范圍趨向廣泛，涉案金額也越來越多，給供電企業(yè)造成非常大的經(jīng)濟損失。如2005年，大連市就曝出“每年至少2億度電無人埋單”和“做買賣靠竊電賺錢”的新聞，揭露了不法分子竊電的囂張氣焰。究其原因，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，電力用戶在不斷增加，而供電企業(yè)未能配備相應數(shù)量的檢查人員，致使用電檢查工作難以及時有效的開展，很難防范竊電、違章用電等違法行為。不但如此，竊電的主體從工商業(yè)主向私營、家庭小作坊等個人使用者擴散，竊電手段的復雜化也增加了檢查防范工作的難度。

1.3 停電致?lián)p糾紛

現(xiàn)代生活無時無刻離不開電力，停電不僅僅會對人們的生活造成不便，也會對用電客戶造成經(jīng)濟損失。不論是供電公司主動斷電還是因供電線路故障引起的斷電，在實際生活中，往往會引起經(jīng)濟糾紛。如2017年，江蘇省太倉市人民法院就曾作出一份判決，認為供電公司為原告供電，雙方形成供用電合同關系。供電公司應當按照國家規(guī)定的供電質(zhì)量標準和約定安全供電。供電公司因線路出現(xiàn)故障突然中斷供電，致使原告養(yǎng)殖的雞大量死亡、電機損壞，盡管事發(fā)后，供電公司積極履行搶修義務，但仍不能以此為由免除賠償責任。

1.4 觸電致人損害

觸電事故是工礦商貿(mào)類企業(yè)最為常見的生產(chǎn)安全事故，每年死亡人數(shù)僅次于高處墜落。不管是高壓觸電還是低壓觸電，也不論漏電源的產(chǎn)權與供電企業(yè)是否有關。在實踐中，供電企業(yè)往往會被牽扯到訴訟過程中。盡管根據(jù)《侵權責任法》、《供電營業(yè)規(guī)則》等相關規(guī)定，低壓觸電事故引起的相關法律責任應當由供電設施的產(chǎn)權人承擔，其他過錯方承擔相應的責任。但受害者往往以供電企業(yè)或電力管理部門負有監(jiān)管義務，且電力企業(yè)有能力承擔大額賠償?shù)确矫嬖颍瑢⒐╇娖髽I(yè)納入訴訟中。真正的事故責任人也出于分攤責任或推卸責任的考慮，請求法院將供電企業(yè)納入訴訟程序中。

觸電事故致?lián)p糾紛，看似供電企業(yè)無法主動消除風險，實則不然。供電企業(yè)可以間接對觸電事故施加控制力，如通過制度建設，將事故背后的賠償責任剝離開供電企業(yè)，加強到期的供用電合同的管理，明確約定電力產(chǎn)權的歸屬等。

1.5 電力設施偷盜、毀損

鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所不僅需要滿足人民群眾的生活需要，其供電服務也具有明顯的服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、季節(jié)性的特點。為服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而架設的電力設施，往往與群眾的生活區(qū)域存在一定距離，容易成為極少數(shù)不法分子眼中的“搖錢樹”。另外，電力設施經(jīng)濟價值高，巡查管理難度大、目前法律打擊、懲戒力度不夠，致使電力設施偷盜現(xiàn)象比較嚴重，屢禁不止。這不僅僅會造成國有資產(chǎn)的流失，也會影響地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和群眾的生活。

1.6 安全供電服務

供電企業(yè)在經(jīng)營過程中，應當對用戶的用電情況進行定期的檢查。然而在實踐中，很多用戶拒絕配合檢查，如果供電企業(yè)沒有采取進一步的有效措施，容易導致用電裝置在使用中帶有安全隱患，給相關的供電企業(yè)造成很大的法律風險。此外，檢查人員的技術水平對安全供電服務有著重要影響，在基層用電檢查實踐中，很多檢查人員技能欠缺，相關證件缺乏，既難以徹底發(fā)現(xiàn)安全隱患，也難以進一步監(jiān)督用電整改方案的執(zhí)行情況。

以上是供電企業(yè)在實踐中遇到的主要的法律糾紛，這些法律風險是商業(yè)活動的產(chǎn)物，要徹底消除是不可能的，關鍵是要積極完善的應對、預防、減少并盡可能的規(guī)避風險。供電企業(yè)應當形成“堵塞漏洞”和“未雨綢繆”的觀念。

2 增強意識，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電管理

“兵無常勢，水無常形?！痹陔娏w制改革深入推進，售電側市場競爭日益激烈的今天，供電企業(yè)順應發(fā)展形勢要求，提升管理效率，降低法律風險，完善服務意識，提高服務質(zhì)量對企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營發(fā)展至關重要。從經(jīng)營管理的角度來看，供電企業(yè)要想打造全能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所，有效解決實踐中遇到的各類法律糾紛，降低企業(yè)的運營成本，應當建立完善的法律風險防范機制，從內(nèi)到外，明確供用電法律關系設立和履行中的注意事項。

法律風險產(chǎn)生于企業(yè)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)，因此法律風險防范機制要貫穿到經(jīng)營管理的全過程和各個管理環(huán)節(jié)，嵌入適當、足量的風向控制點，實現(xiàn)全程監(jiān)控、全程管理、整體把握、全員參與。打造全能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所，應當從理念出發(fā)，貫徹六個意識，具體如下：

2.1 明確產(chǎn)權，建立責任意識

明確產(chǎn)權，首先要認識電力商品的法律屬性。法律上的物，指的是作為財產(chǎn)組成部分的物，具備物理屬性，同時此種物具有社會經(jīng)濟價值能夠被人們控制支配，體現(xiàn)了人們的某種物質(zhì)利益，因此法律通過物權、債權等法律關系予以調(diào)整。電力商品具有物理屬性，屬于物質(zhì)的東西，也具有社會經(jīng)濟價值，能夠服務于人們生產(chǎn)和生活，符合法律上物的定義。

其次，從電力商品產(chǎn)、供、銷的流程來看，存在三個法律主體，分別是發(fā)電公司、供電公司以及用戶。電力生產(chǎn)的任何瞬間，都是發(fā)電過程、供電過程以及用電過程，同時在發(fā)電公司、供電公司以及用戶三者之間發(fā)生了所有權轉(zhuǎn)移。發(fā)電公司對電力商品的原始取得與處分同時完成，供電主體對電力商品的繼受取得與處分同時完成，用電主體對電力商品的占有與使用也是同時完成。但這并不意味電力商品無法進行產(chǎn)權劃分。無論電力的傳輸速度多么快，電力總是由電源經(jīng)導線到負荷，而發(fā)、供電設備的產(chǎn)權分界點是明確的，在分界點裝設的電能計量表既是結算電費的依據(jù)，也是電力商品所有權發(fā)生轉(zhuǎn)移的依據(jù)。換言之，電力商品以電氣設備產(chǎn)權作為分界點，設備上存在或經(jīng)過的電力即歸屬于該設備所有權人。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所對其管理范圍內(nèi)的全部電力設施以及電力設施中傳輸?shù)碾娏Γń刂劣脩綦娔苡嬃勘恚碛蟹缮系乃袡?。根?jù)所有權歸責原則，發(fā)生事故的設施及其附屬物屬于誰，誰就該承擔該事故的風險以及相關賠償責任。換言之，在推進全能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所的建設過程中，只有具備電力商品的產(chǎn)權意識，時刻謹記責任意識，才能做到“有的放矢”，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務。

2.2 規(guī)范供用電合同，建立合同意識

一般而言，供用電合同，是指供電單位與電力用戶之間簽訂的電力供應與用電的協(xié)議。合同主要條款包括：電力、電量、用電時間和違約責任等。供電方應按照國家規(guī)定的供電標準和合同規(guī)定安全供電，如無正當理由限電或由于供電方的責任斷電應賠償用電方因此而造成的損失。用電方要根據(jù)合同規(guī)定用電，因特殊情況需要超負荷用電或不能按規(guī)定時間用電時，應事先通知供方，用電方要按規(guī)定交納費用。

但在供電用合同的實踐中出現(xiàn)了三點問題：第一，合同簽訂率不夠高。尤其是在光大農(nóng)村地區(qū)，大量的事實供用電關系代替了供用電合同，給電力企業(yè)帶了很多不確定的因素;第二，合同簽訂隨意性高，大多數(shù)情況下，雙方僅僅將其看作是一個手續(xù)，并沒有核對供用電合同的內(nèi)容，甚至出現(xiàn)部分簽訂好的合同文本還有空白之處;第三，合同條款的不規(guī)范?；陔娏ι唐返奶厥鈱傩?，往往用戶會有特別的要求，而大多數(shù)的供用電合同是格式合同，對于用戶的特別要求，合同中往往不會載明相關權利義務，有的供用電合同干脆簡單地約定“按照合同法執(zhí)行”。凡此種種，都會給后期合同履行帶來潛在的法律風險。

全能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所在建設管理中應當牢牢樹立合同意識，在合同簽訂、合同履行及合同終止的過程中始終貫徹下去。在具體工作中應做到：第一，加強員工的風險防范觀念，嚴格審查交易相對方的資信能力和履約能力;第二，完善供用電合同的內(nèi)部管理，制定完備的合同審查流程和合同履行監(jiān)督機制;第三，建立法律風險預警機制，如果發(fā)現(xiàn)交易活動中出現(xiàn)非正常情況，要做到及時、高效應對。

2.3 增強糾紛證據(jù)搜集，建立證據(jù)意識

依據(jù)《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，訴訟當事人必須在舉證期限屆滿之日以前提交證據(jù)材料，舉證期限屆滿后提交的證據(jù)，對方當事人可以拒絕質(zhì)證，負有舉證責任的一方當事人應當承擔舉證不能的責任。

供電企業(yè)在面臨法律糾紛時，往往鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所是最容易也是最早接觸糾紛現(xiàn)場的部門，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所能夠具備證據(jù)意識，搜集和保護好優(yōu)勢證據(jù)，那么無疑會在糾紛解決中發(fā)揮重要的作用。在具體的工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所可以從以下三點展開：第一，注重搜集用戶基本情況資料，如客戶身份證、經(jīng)常居住地、營業(yè)執(zhí)照復印件、用電設備名稱、種類、數(shù)量、功率及用電單耗、用戶履約能力、商業(yè)信譽、商戶的經(jīng)營及資產(chǎn)變化情況等;

第二，對于與電量電費計算有關的數(shù)據(jù)和事實，應當取得用戶的簽字回證，如電能計量裝置的型號、編號、變比、首次用電底度、換表、拆表底度等;

第三，在發(fā)生用電糾紛時，注重對現(xiàn)場的保護和證據(jù)的固定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所必要時可以申請人民法院訴前證據(jù)保全，或者請求政府計量行政部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、電力管理部門及公安部門進行現(xiàn)場勘查、制作調(diào)查筆錄、封存電力設備等。

2.4 保護電力設施，建立安全意識

面對電力設施保護中存在的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所進行管理最為顯著的優(yōu)勢在于同人民群眾的聯(lián)系密切，一般農(nóng)村生活區(qū)域內(nèi)的電力設施保護較好，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性，不少電力設施位置偏僻，基層電力工作人員配置不夠，難以及時發(fā)現(xiàn)電力設施破壞或偷盜。對于電力設施的保護，再怎么強調(diào)安全意識也不為過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，更加積極主動的保護。

第一，加強對電力設施保護的宣傳力度。通過畫冊、互聯(lián)網(wǎng)新媒體等多種方式，進行宣傳。通過宣傳，改變?nèi)藗儭氨Ｗo電力設施與我無關，是電力企業(yè)的事”的觀念;

第二，繼續(xù)加強同人民群眾的密切聯(lián)系，發(fā)動群眾護線。在線路經(jīng)過的村社區(qū)域，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，由電力技術人員給予指導、電力企業(yè)劃撥一定資金予以補貼的形式，安排護線人員。同時鼓勵群眾積極舉報不法行為，對舉報屬實者給予一定物質(zhì)獎勵;

第三，加強同基層政府主管部門和公安機關的合作，推動公安機關對破壞電力設施的犯罪進行專項打擊。同時可以建議工商行政管理部門加強對廢舊金屬流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，全面清理、整頓物資回收、廢品收購站點，打擊收贓、銷贓行為，堵塞銷贓渠道，尤其是對非法收購電力專用器材和物資的現(xiàn)象，要加大處罰力度;

第四，加強自身技術防范措施，結合科技手段對電力設施進行保護，如在桿塔、拉線上安裝防盜螺帽、紅外線防盜報警監(jiān)控器等。

2.5 嚴格停、送電制度，建立制度意識

停電催收電費在電費催收工作中是一種非常有效的特殊方式，往往能夠起到立竿見影的效果，但根據(jù)《電力供應與使用條例》第39條、《供電營業(yè)規(guī)則》第67的條的規(guī)定，供電企業(yè)在采取停電措施時，必須按照國家規(guī)定的程序才可以停止供電。按此規(guī)定，供電企業(yè)對欠費戶采取停電措施的最快時間，也要等待欠費戶用電兩個月之后。然而在電力交易中，一些大宗用戶每月電費高達幾十萬、幾百萬甚至千萬。當其經(jīng)營狀況嚴重惡化，商業(yè)信譽顯著下降，有可能喪失償付電費能力之時，如果仍在其用電兩個月之后，再按照《電力供應與使用條例》規(guī)定采取停止供電措施，供電企業(yè)將有可能付出更沉重的代價，造成國有資產(chǎn)的嚴重流失。

為了在法律的框架下有效解決電費收繳困難，供電企業(yè)應當強調(diào)制度意識，遵循合法、合規(guī)、合情、合理的理念。第一，供電企業(yè)應當按照相關法律規(guī)定，嚴格遵循法定程序，規(guī)范停、送電制度，以免造成負面影響;第二，供電企業(yè)落實電費回收責任制，進一步健全和完善電費回收激勵機制，嚴格考核，調(diào)動工作人員的積極性;第三，供電企業(yè)通過建立電費回收快速反映機制，關注國家有關產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的動態(tài)，掌握企業(yè)關、停、并、轉(zhuǎn)貨破產(chǎn)等方面的信息，及時調(diào)整電費催收措施，將不利影響減少到最低程度，減少電費呆壞賬的形成。

2.6 提高服務質(zhì)量，建立服務意識

提高服務質(zhì)量，建立服務意識，既是打造全能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所的應做之舉，同時也能有效提升用戶的滿意度，降低法律風險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所應當高度重視服務精神，抓好優(yōu)質(zhì)服務，改善服務環(huán)境，完善服務措施，將“千言萬語、千辛萬苦、千方百計”的“三千”精神落在實處。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所應當牢牢樹立以用戶為中心，以市場為導向，充分利用互聯(lián)網(wǎng)新技術、新設備，并結合地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)驗，不斷提高服務質(zhì)量，急人民之所急，想人民之所想，主動地為人民群眾帶來生活上的便利。

3 結語

總之，法律是任何企業(yè)和個人都必須嚴格遵守的行為規(guī)則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電所作為供電企業(yè)的“神經(jīng)末梢”，在生產(chǎn)實踐中，應當積極發(fā)揮先鋒作用，通過自我提升管理工作中的法律意識，降低供電企業(yè)的運行成本，更好的服務人民群眾，回報社會。

作者簡介

荊姍姍（1989-），女，漢族，安徽省宿州市，國網(wǎng)遼寧大連培訓中心，講師，法律，碩士研究生。

杜狀（1989-），女，漢族，吉林省吉林市，國網(wǎng)遼寧大連培訓中心，會計，碩士研究生。

劉欣（1992-），女，漢族，黑龍江省綏化市國網(wǎng)遼寧大連培訓中心，助理講師，本科，電力系統(tǒng)。

李歡（1990-），女，漢族，遼寧省莊河市國網(wǎng)遼寧大連培訓中心，助理講師，電氣工程，本科。

牛穎楠（1994-）女，漢族，遼寧省大連市，國網(wǎng)遼寧大連培訓中心，助理講師，微電子，本科。