阮于洲，王晨陽

(自然資源部測(cè)繪發(fā)展研究中心,北京 100830)

1 形勢(shì)分析

“十四五”是實(shí)施新的“兩步走”戰(zhàn)略、開啟社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征程的第一個(gè)五年規(guī)劃期。對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪而言，是面對(duì)新形勢(shì)、針對(duì)新需求、適應(yīng)新環(huán)境、應(yīng)用新技術(shù)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期[1]，“十四五”規(guī)劃編制工作實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)適應(yīng)新形勢(shì)，在新的歷史起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確定位和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。

1.1 中央關(guān)于基礎(chǔ)測(cè)繪戰(zhàn)略部署

國務(wù)院于2015年批復(fù)同意了《全國基礎(chǔ)測(cè)繪中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2015—2030年)》(國函〔2015〕92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃綱要”)。其一方面詳細(xì)部署了“十三五”期間基礎(chǔ)測(cè)繪發(fā)展任務(wù)[2]，另一方面也對(duì)從2021—2030年的發(fā)展作了原則性安排。當(dāng)前，“規(guī)劃綱要”提出的現(xiàn)代測(cè)繪基準(zhǔn)體系建設(shè)、基礎(chǔ)地理信息資源建設(shè)更新、應(yīng)急測(cè)繪能力建設(shè)、邊境測(cè)繪、衛(wèi)星測(cè)繪、新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)等“十三五”發(fā)展改革任務(wù)不同程度地得到落實(shí)。進(jìn)一步落實(shí)“規(guī)劃綱要”后續(xù)部署，需要在對(duì)其“十三五”執(zhí)行情況進(jìn)行充分評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)和形勢(shì)變化，對(duì)“十四五”發(fā)展思路、目標(biāo)、任務(wù)等進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)編制基礎(chǔ)測(cè)繪“十四五”規(guī)劃。

1.2 體制環(huán)境和政策形勢(shì)

機(jī)構(gòu)改革完成后，基礎(chǔ)測(cè)繪面臨著如何落實(shí)其在“兩統(tǒng)一”中“技術(shù)支撐”職責(zé)，進(jìn)一步加快其與土地、地質(zhì)、海洋等業(yè)務(wù)板塊融和步伐的問題[3]。同時(shí)，圍繞更高質(zhì)量地履行《測(cè)繪法》關(guān)于“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)服務(wù)”的職責(zé)，還需要從新的“兩步走”戰(zhàn)略部署出發(fā)，深入研究為“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、軍民融合等重大戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)施提供技術(shù)支撐等問題[4]。而開展“十四五”規(guī)劃工作，則是把握戰(zhàn)略形勢(shì)變化，并據(jù)此設(shè)計(jì)基礎(chǔ)測(cè)繪下一步目標(biāo)、重點(diǎn)的基礎(chǔ)性工作。

1.3 中央關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展要求

黨中央國務(wù)院著眼推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略落地，高度重視自然資源綜合管理和國土空間的合理開發(fā)[5]，高度重視人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)作為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的核心驅(qū)動(dòng)力的引領(lǐng)作用[6]，出臺(tái)一系列文件進(jìn)行部署，力圖快速催生新產(chǎn)品、新服務(wù)、新業(yè)態(tài)?；A(chǔ)測(cè)繪作為技術(shù)性工作，在不斷改進(jìn)服務(wù)的同時(shí)，也面臨著充分利用相關(guān)技術(shù)發(fā)展成果改進(jìn)生產(chǎn)服務(wù)體系的問題，需要通過“十四五”規(guī)劃研究編制工作，貫徹落實(shí)中央國務(wù)院決策部署，推進(jìn)新技術(shù)應(yīng)用，提升基礎(chǔ)測(cè)繪整體能力和效率。

2 總體思路

基礎(chǔ)測(cè)繪“十四五”規(guī)劃編制工作作為政策性工作，需要從“規(guī)劃綱要”的長(zhǎng)遠(yuǎn)部署出發(fā)，以“十四五”期間的基本形勢(shì)和階段性特征為基礎(chǔ)，以把握發(fā)展形勢(shì)、分析重大問題、形成發(fā)展思路、明確重大項(xiàng)目為重點(diǎn)，研究提出“十四五”期間基礎(chǔ)測(cè)繪發(fā)展的總體思路、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程、保障措施，編制完成基礎(chǔ)測(cè)繪“十四五”規(guī)劃。在具體工作中堅(jiān)持如下原則：

(1) 準(zhǔn)確把握和始終圍繞發(fā)展需求。準(zhǔn)確把握新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是“一帶一路”倡議、鄉(xiāng)村振興等新戰(zhàn)略，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體等新思想對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪的新需求。準(zhǔn)確把握自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、國土空間規(guī)劃等自然資源管理新要求。

(2) 著力推進(jìn)新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前基礎(chǔ)測(cè)繪發(fā)展存在的突出問題，圍繞形成全國一盤棋、一張圖[7]，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制和制度改革，著力發(fā)展基礎(chǔ)測(cè)繪新產(chǎn)品和新服務(wù)，推動(dòng)基礎(chǔ)測(cè)繪全面轉(zhuǎn)型。

(3) 充分體現(xiàn)自然資源管理整體要求。需要將基礎(chǔ)測(cè)繪放在自然資源整體業(yè)務(wù)中謀劃，貫徹部黨組決策部署和對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪的工作要求，注重與自然資源其他業(yè)務(wù)的銜接和協(xié)調(diào)[8]。

(4) 堅(jiān)持科學(xué)務(wù)實(shí)工作作風(fēng)。在嚴(yán)格遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定的決策程序[9]的同時(shí)，需要加強(qiáng)調(diào)查研究，注重軟科學(xué)理論方法的實(shí)踐運(yùn)用。

3 主要任務(wù)

規(guī)劃工作有一般性工作程序、方法，但基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃有其專業(yè)特點(diǎn)和時(shí)代特點(diǎn)，具體到基礎(chǔ)測(cè)繪“十四五”規(guī)劃，工作的重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。

3.1 開展“規(guī)劃綱要”執(zhí)行情況評(píng)估

規(guī)劃評(píng)估作為規(guī)劃編制前置性工作，既是總結(jié)問題、發(fā)現(xiàn)問題，也是為解決問題和提出下一階段發(fā)展思路提供依據(jù)[10]。需要對(duì)照“規(guī)劃綱要”原則性要求，選擇合適時(shí)點(diǎn)(如2018年12月31日)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施和落實(shí)情況進(jìn)行調(diào)研、分析，對(duì)規(guī)劃下一步實(shí)施提出建議。

3.2 開展重大問題研究

就“十四五”基礎(chǔ)測(cè)繪發(fā)展重大問題開展深入調(diào)研。立足當(dāng)前形勢(shì)，需要重點(diǎn)研究和回答的問題包括：

(1) 基礎(chǔ)測(cè)繪需求分析。分析新時(shí)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、國防、生態(tài)對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)的需求。重點(diǎn)分析我國生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)新技術(shù)應(yīng)用，推進(jìn)形成對(duì)外開放新格局等的需求。

(2) 基礎(chǔ)測(cè)繪在自然資源管理整體布局中的定位。在明確基礎(chǔ)測(cè)繪在自然資源整體布局中的定位基礎(chǔ)上，提出基礎(chǔ)測(cè)繪相應(yīng)的工作模式、工作內(nèi)容、組織形式。

(3) 新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)。在前期新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)理論研討和生產(chǎn)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步凝聚全行業(yè)關(guān)于新型基礎(chǔ)測(cè)繪共識(shí)[11]，明確“十四五”發(fā)展主要建設(shè)和改革任務(wù)。

(4) 基礎(chǔ)測(cè)繪應(yīng)用政策。按照新型基礎(chǔ)測(cè)繪要求，研究提出改進(jìn)基礎(chǔ)測(cè)繪成果共享、安全、提供使用等政策措施的思路和辦法[12]。

(5) 測(cè)繪地理信息軍民融合。從中央對(duì)軍民融合的要求出發(fā)，立足現(xiàn)有條件和基礎(chǔ)，明確推動(dòng)測(cè)繪地理信息軍民融合深入發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域、主要任務(wù)和體制機(jī)制[13]。

3.3 開展規(guī)劃文本起草和咨詢論證

在“規(guī)劃綱要”執(zhí)行情況評(píng)估和重大問題研究基礎(chǔ)上，深化研究形成全國基礎(chǔ)測(cè)繪“十四五”總體思路、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施、重大工程等，提出“十四五”規(guī)劃文本。

3.4 履行規(guī)劃報(bào)批和印發(fā)程序

依法由基礎(chǔ)測(cè)繪主管部門與“規(guī)劃綱要”其他聯(lián)合編制部門對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行對(duì)接，同時(shí)按照國家規(guī)劃管理要求，將基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃與國家和自然資源領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行充分銜接，在此基礎(chǔ)上，由相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)基礎(chǔ)測(cè)繪“十四五”規(guī)劃。

4 相關(guān)措施

4.1 嚴(yán)格落實(shí)《測(cè)繪法》和“規(guī)劃綱要”要求

需要嚴(yán)格遵循《測(cè)繪法》關(guān)于基礎(chǔ)測(cè)繪基本定位、服務(wù)范圍、分級(jí)管理、規(guī)劃計(jì)劃、成果更新的規(guī)定，特別是對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃的體系構(gòu)成、編制主體、報(bào)批方式、組織實(shí)施等的規(guī)定。同時(shí)，“十四五”規(guī)劃作為“規(guī)劃綱要”的執(zhí)行規(guī)劃，需要根據(jù)“規(guī)劃綱要”執(zhí)行情況，細(xì)化研究“規(guī)劃綱要”在新的時(shí)期的發(fā)展思路和任務(wù)，編制“十四五”規(guī)劃。

4.2 同等重視對(duì)自然資源管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)

基礎(chǔ)測(cè)繪作為自然資源管理工作的組成，面臨著為自然資源管理提供“技術(shù)支撐”的現(xiàn)實(shí)需求。但是當(dāng)前越來越多的專家傾向于將基礎(chǔ)測(cè)繪僅僅作為自然資源管理的技術(shù)支撐，忽略了《測(cè)繪法》關(guān)于服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)定精神。在規(guī)劃編制工作中，應(yīng)當(dāng)糾正這種思想趨勢(shì)。一方面，做好基礎(chǔ)測(cè)繪支撐自然資源管理的規(guī)劃設(shè)計(jì)；另一方面，統(tǒng)籌謀劃面向全社會(huì)的更高質(zhì)量的基礎(chǔ)測(cè)繪公共服務(wù)供給。

4.3 注重將國土測(cè)繪與地理信息工作貫穿起來

《測(cè)繪法》規(guī)定“建立地理信息系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)采用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)”[14]。其中的“符合國家標(biāo)準(zhǔn)”實(shí)際上是對(duì)地理信息數(shù)據(jù)的基本要求，這意味著數(shù)據(jù)本身要準(zhǔn)確、權(quán)威、可靠，要更加注重對(duì)需求內(nèi)容的調(diào)研，要更加注重對(duì)服務(wù)成效的評(píng)價(jià)。因此，需要從構(gòu)建完整的業(yè)務(wù)鏈條的角度，對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪的后端建設(shè)和前端應(yīng)用統(tǒng)籌考慮，在安排數(shù)據(jù)庫、測(cè)繪基準(zhǔn)體系等建設(shè)性任務(wù)的同時(shí)，同步部署改善“天地圖”內(nèi)容和功能等應(yīng)用性任務(wù)，建立部門內(nèi)部地理信息建設(shè)和服務(wù)有機(jī)協(xié)同、地理信息需求和供給有機(jī)聯(lián)動(dòng)的制度安排，更加集約、高效地實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)。

4.4 做好規(guī)劃銜接的同時(shí)體現(xiàn)地方特色

基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃涵蓋國家、省、市縣三級(jí)。地方基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃既是國家級(jí)規(guī)劃的下級(jí)規(guī)劃，也是本地的專項(xiàng)規(guī)劃[15]。一方面，地方規(guī)劃編制需要加強(qiáng)與國家級(jí)規(guī)劃在目標(biāo)、任務(wù)、措施、規(guī)劃期等的銜接，形成全國一盤棋；另一方面，還要從本地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌安排部署和面臨的實(shí)際需求出發(fā)，確定本地基礎(chǔ)測(cè)繪目標(biāo)、任務(wù)，使規(guī)劃突出地方特色，突出對(duì)地方重大戰(zhàn)略規(guī)劃的支撐服務(wù)功能。機(jī)構(gòu)改革后，市縣基礎(chǔ)測(cè)繪管理得到加強(qiáng)。因此，各地方還應(yīng)當(dāng)按照《測(cè)繪法》相關(guān)要求，指導(dǎo)市縣級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制，通過規(guī)劃編制夯實(shí)基層基礎(chǔ)測(cè)繪管理職能，并形成由國家、省、市縣三級(jí)規(guī)劃組成的，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃體系。

4.5 高度重視研究和凝練重大項(xiàng)目

“十四五”規(guī)劃編制工作一方面是要在新的發(fā)展環(huán)境和要求下理清思路，明確路徑。更重要的是，通過規(guī)劃編制工作做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，針對(duì)發(fā)展中的功能短板，按照強(qiáng)基固本，拾遺補(bǔ)闕，補(bǔ)弱固強(qiáng)，深入挖潛的原則，凝練提出體系完整、重點(diǎn)突出、互補(bǔ)性強(qiáng)的“十四五”重大項(xiàng)目清單，通過重大項(xiàng)目建設(shè)保障規(guī)劃落地，推動(dòng)基礎(chǔ)測(cè)繪高質(zhì)量、跨越式發(fā)展。

5 結(jié) 語

從當(dāng)前面臨的戰(zhàn)略形勢(shì)和要求出發(fā)，分析了基礎(chǔ)測(cè)繪“十四五”規(guī)劃編制工作所應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注的問題，對(duì)做好各級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制工作提出了具有較強(qiáng)針對(duì)性的意見建議。其中主要結(jié)論在國家級(jí)基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制工作中得到采納和應(yīng)用，對(duì)于省級(jí)、市縣級(jí)規(guī)劃編制也具有參考意義。