王軍太

摘 要：“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，一切決策的作出，都必須在法律的范圍內(nèi)行使，不能由執(zhí)法人員按照自己的意愿隨意行使，不能超越法治的界限，否則就是違法行為。然而，近年來個(gè)別行政機(jī)關(guān)的“選擇性執(zhí)法”行為，造成了執(zhí)法的不公現(xiàn)象。唯有從立法規(guī)則、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)制、司法審查等方面解決選擇性執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境，才能遏制權(quán)力尋租和執(zhí)法腐敗，建設(shè)法治政府、法治社會(huì)和法治國家。

關(guān)鍵詞：選擇性執(zhí)法;自由裁量;資源配置;司法審查

一、引言

“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，一切決策的作出，都必須在法律的范圍內(nèi)行使，不能由執(zhí)法人員按照自己的意愿隨意行使，不能超越法治的界限，否則就是違法行為。然而，近年來個(gè)別行政機(jī)關(guān)的“選擇性執(zhí)法”行為，造成了執(zhí)法的不公現(xiàn)象?！斑x擇性執(zhí)法”行為背離了法治思維，嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力。

二、對(duì)“選擇性執(zhí)法”的認(rèn)知

何謂“選擇性執(zhí)法”？選擇性執(zhí)法就是行政主體針對(duì)同種情況，有的作為，有的不作為，沒有同等對(duì)待全部法律事實(shí)，以致侵犯公民平等權(quán)的法律現(xiàn)象。如同“有案必破”只是司法機(jī)關(guān)一廂情愿的法治理想一樣，似乎完全杜絕“選擇性執(zhí)法”也只是一個(gè)美麗的童話。

現(xiàn)實(shí)中“選擇性執(zhí)法”存在兩種不同的“行為選擇”：一種是合理的選擇性執(zhí)法，另一種是不合理的選擇性執(zhí)法。

（一）合理的選擇性執(zhí)法

現(xiàn)實(shí)社會(huì)中情況多變，并且事物的發(fā)展往往超出已有法律的發(fā)展速度，致使依靠現(xiàn)有法律無法解決現(xiàn)實(shí)問題的局面時(shí)有出現(xiàn)。同時(shí)，受執(zhí)法資源限制，對(duì)于違法行為進(jìn)行有選擇的處理，亦是屬于正常范疇。例如，“嚴(yán)整嚴(yán)打”“重典治亂”“執(zhí)法運(yùn)動(dòng)”等選擇性執(zhí)法情況的產(chǎn)生均據(jù)于此。另外，就我國目前現(xiàn)行的行政管理辦法和司法領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定，被動(dòng)性執(zhí)法十分普遍，具體表現(xiàn)在司法領(lǐng)域的“民不告、官不理”的“民告官”案件里以及行政領(lǐng)域的“被動(dòng)發(fā)現(xiàn)后再處理”的行政管理程序中。

就這一方面來看，“選擇性執(zhí)法”可以通過有選擇性的個(gè)別執(zhí)法和抽樣式檢查，保證通過小量的執(zhí)法資源得到良好的執(zhí)法效果，提升社會(huì)各相關(guān)單位的自律自省意識(shí)。這一方式在現(xiàn)階段還有很大的存在空間，對(duì)于社會(huì)管理、市場監(jiān)管及經(jīng)濟(jì)調(diào)控等都起到了一定程度的積極作用。

（二）不合理的選擇性執(zhí)法

目前，由于有關(guān)選擇性執(zhí)法的程序不完善、規(guī)范性差，并且自由裁定空間過大，很大程度上使執(zhí)法的具體化操作需要由執(zhí)法人員的“道德”來控制。在這種基礎(chǔ)上只能寄希望于執(zhí)法主體具備圣人的所有特質(zhì)，以致產(chǎn)生了諸多的問題。即便是合理的選擇性執(zhí)法，由于執(zhí)法行為未體現(xiàn)“程序正義”，也會(huì)導(dǎo)致“公權(quán)力私有”的主觀錯(cuò)覺，在客觀上破壞了法律的威嚴(yán)和政府的公信力。

某些執(zhí)法者和利益相關(guān)者由于未受到有效的監(jiān)督，為了謀求私利和不合法利益，利用選擇性執(zhí)法的裁量權(quán)自由恣意妄為，形成所謂“非合理選擇性執(zhí)法”，以致公眾對(duì)于選擇性執(zhí)法直接理解為“非法執(zhí)法”。由于法律的滯后性、個(gè)案的特殊性、人情的現(xiàn)實(shí)性、利益的關(guān)聯(lián)性，同案情不同處理方式普遍存在。這種不合理的選擇性執(zhí)法違背了公平、正義、平等的法治理念，讓社會(huì)公眾深感不滿。故執(zhí)法人員根據(jù)自己的主觀惡好、利益誘惑來采取區(qū)別性對(duì)待是有違公正和平等原則的，更是一種權(quán)力尋租和執(zhí)法腐敗，理應(yīng)受到約束和規(guī)制。

三、“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)實(shí)困境

選擇性執(zhí)法現(xiàn)象在實(shí)踐中中存在諸多的法律問題。

一是法理和情理的價(jià)值沖突。我國五千多年的人情社會(huì)已形成其固有的道德價(jià)值理念，當(dāng)作為行政執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)定與人們的通常認(rèn)知發(fā)生沖突時(shí)，行政執(zhí)法人員該如何適用？例如，行政相對(duì)人基于救死扶傷而實(shí)施的闖紅燈行為，行政主體對(duì)該違法行為是處罰還是不處罰？是應(yīng)該保護(hù)個(gè)體生命，還是維護(hù)《中華人民共和國道路交通安全法》的尊嚴(yán)？如果執(zhí)法者攔下為趕去醫(yī)院救助患者而闖紅燈的相對(duì)人并對(duì)其進(jìn)行當(dāng)場處罰，這無疑會(huì)威脅和損害患者的生命健康權(quán)，這在大多數(shù)民眾心里也是不可接受的;如果執(zhí)法者選擇了為維護(hù)生命權(quán)而對(duì)該行政相對(duì)人沒有作出處罰，這種“選擇性執(zhí)法”卻可以得到大眾的認(rèn)同，這種“行為選擇”是合理的和可被接受的?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)的復(fù)雜多樣，法理和情理無法避免的沖突，導(dǎo)致行政執(zhí)法“行為選擇”的不可避免。

二是法律理解與法律素養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)沖突。執(zhí)法是個(gè)人主觀意識(shí)主導(dǎo)的行為，執(zhí)法行為則是執(zhí)法者意志的外化表現(xiàn)?！斑x擇性執(zhí)法”除了受法律本身的影響之外，執(zhí)法者個(gè)人的道德水準(zhǔn)、法律素養(yǎng)和運(yùn)用法律的能力等因素也非常重要。少數(shù)基層執(zhí)法者的職業(yè)道德素質(zhì)不高，不能約束自身、不能抗拒外部的利益或人情的干擾;少數(shù)基層執(zhí)法者對(duì)法律掌握不全面、在法律缺失和空白的情況下不能深諳法條背后的立法宗旨和理念，不能本著盡可能貼近立法初衷的原則，作出合法合理的行政行為，較好地解決新生的社會(huì)問題和矛盾;個(gè)別基層執(zhí)法者將自己的個(gè)人私利置于執(zhí)法目標(biāo)之上，將權(quán)力作為謀取私利的工具，采用不合理的“選擇性執(zhí)法”行為給自身帶來各種直接或者間接的利益。行政執(zhí)法人員對(duì)法律理解所應(yīng)達(dá)到的認(rèn)知程度和現(xiàn)實(shí)中個(gè)別行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)低下的現(xiàn)狀的沖突是“選擇性執(zhí)法”“行為選擇”的又一困境。

四、“選擇性執(zhí)法”中“行為選擇”的規(guī)制

（一）立法規(guī)制

面對(duì)不同情況，一要做到“選擇性執(zhí)法”與法律規(guī)則和法律原則之間的平衡，唯有嚴(yán)格按照程序進(jìn)行執(zhí)法，唯有經(jīng)過公正程序檢驗(yàn)的執(zhí)法行為，才能保證實(shí)體權(quán)益的公正公平。行政程序是控權(quán)機(jī)制中最重要的環(huán)節(jié)，程序正義可以生成實(shí)體正義。二要制定細(xì)化而明確的裁量標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法者在執(zhí)法過程中擁有的行政自由裁量權(quán)具有濫用的特質(zhì)，而自由裁量權(quán)的存在又是法律和現(xiàn)實(shí)的雙重需要。唯有限制和約束執(zhí)法者隨心所欲，恣意裁量的行為傾向，方能使裁量權(quán)的自由性在一定程度上得以約束。因此，必須明確執(zhí)法過程中裁量權(quán)的運(yùn)用空間和范圍，細(xì)化裁量權(quán)行使的情形和可自由裁量的范圍領(lǐng)域，在法律允許的自由幅度范圍內(nèi)，給予裁量權(quán)更為細(xì)化而具體的適用對(duì)象、適用情形和適用標(biāo)準(zhǔn)，將裁量權(quán)的適用空間依據(jù)不同的情形作出不同的適用標(biāo)準(zhǔn)，以保證執(zhí)法的公正統(tǒng)一，從而在一定程度上約束不合理的行政執(zhí)法的“行為選擇”。

（二）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)制

一是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督的一條重要途徑，復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)不合理的“選擇性執(zhí)法”行為，可作出糾正或責(zé)令下級(jí)行政機(jī)關(guān)予以糾正的復(fù)議決定，從而強(qiáng)化行政內(nèi)部的監(jiān)督作用。二是強(qiáng)化執(zhí)法人員的責(zé)任追究。對(duì)于行政相對(duì)人而言，行政執(zhí)法主體擁有優(yōu)越的權(quán)力地位，“選擇性執(zhí)法”行為即是這種優(yōu)越性的體現(xiàn)。面對(duì)不公正的“選擇性執(zhí)法”行為，相對(duì)人內(nèi)心的抵制和抗拒唯有在執(zhí)法人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任追究之時(shí)，才得到緩解和釋放。建立不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責(zé)任追究機(jī)制是合理的“選擇性執(zhí)法”行為的保障，從行政責(zé)任的承擔(dān)到刑事責(zé)任的落實(shí)、從對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任追究到對(duì)具體行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究、從個(gè)人的職務(wù)升遷和降免到名譽(yù)和金錢的處罰等多方面，建立對(duì)不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責(zé)任追究機(jī)制，以確保執(zhí)法人員不能、不敢進(jìn)行不合理的“選擇性執(zhí)法”行為，從而達(dá)成實(shí)現(xiàn)“黨和政府與人民群眾的根本利益是一致的，是人民群眾利益的忠實(shí)代表”的目的。

（三）加強(qiáng)對(duì)“合理的選擇性執(zhí)法”的宣傳

目前，民眾和媒體對(duì)于選擇性執(zhí)法問題關(guān)注度很高。這是因?yàn)椤胺呛侠怼边x擇性執(zhí)法問題的大量出現(xiàn)，已經(jīng)逐漸在社會(huì)公眾中形成刻板印象，以致于其本來的概念被社會(huì)所模糊和遺忘，而逐漸成為“權(quán)力濫用”的代名詞。針對(duì)這一形勢，必須加強(qiáng)對(duì)選擇性執(zhí)法本來意義的宣傳，為正常需要所進(jìn)行的選擇性執(zhí)法創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，消除社會(huì)不良印象，也是保證法律有效執(zhí)行、政府公信力得以提升的重要手段。將合理的選擇性執(zhí)法所取得的成績和效果進(jìn)行有效的宣傳，一方面可以增強(qiáng)對(duì)于特定事件、特定群體的威懾作用，另一方面能夠在一定程度上消除群眾的反感心理。

五、結(jié)語

因“選擇性執(zhí)法”行為存在的客觀性和必然性，故需準(zhǔn)確區(qū)分“選擇性執(zhí)法”的合理執(zhí)法行為和不合理執(zhí)法行為，接納其合理行為而有效的規(guī)范和約束不合理執(zhí)法行為。這對(duì)遏制權(quán)力尋租和執(zhí)法腐敗，對(duì)建設(shè)法治政府、法治社會(huì)和法治國家具有非凡的意義。

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