崔硼

摘 要：終身教育是建設(shè)教育強國和人力資源強國的必由之路，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)、全面發(fā)展的根本保障。20世紀(jì)60年代中期以來，終身教育理念在國際社會、特別是發(fā)達(dá)國家與新興工業(yè)化國家、地區(qū)方興未艾。其中，日本終身教育法治化模式較為成熟：構(gòu)建終身教育框架，構(gòu)筑法律保障體系;關(guān)注弱勢群體，不讓一個人掉隊;明確責(zé)任主體，推進(jìn)政府職責(zé)法定化;適應(yīng)時代發(fā)展變革，不斷完善終身教育法律法規(guī)。日本終身教育法治化給我國的啟示是：加強終身教育立法，建立健全法律體系;關(guān)注弱勢群體，保障國民“學(xué)習(xí)權(quán)”;建立健全保障機制，提供物質(zhì)和經(jīng)費支持。

關(guān)鍵詞：日本;終身教育;法治化

一、引言

終身教育是建設(shè)教育強國和人力資源強國的必由之路，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)、全面發(fā)展的根本保障。“終身教育”作為一種現(xiàn)代教育理念，在國際社會廣為傳播。在英、美、德稱作“終身教育”，在法、俄被叫做“連續(xù)教育”，到了日、韓則譯成“生涯教育”和“平生教育”，聯(lián)合國教科文組織還曾稱其為“終身一體化教育”。在我國，目前還以“終身教育”為通用提法。從全球范圍來看，與終身教育理念的廣泛普及相比，終身教育法治化進(jìn)程還略顯滯后。20世紀(jì)80年代中期之前，只有少數(shù)國家制定了終身教育發(fā)展規(guī)劃，但沒有國家確立終身教育法律地位，以推進(jìn)終身教育規(guī)范有序發(fā)展。20世紀(jì)80年代，隨著后工業(yè)化社會的來臨，終身教育成為經(jīng)濟社會發(fā)展的輔助工具。發(fā)達(dá)國家、新興工業(yè)化國家逐漸將終身教育納入法治化軌道，努力試圖確立終身教育的法律地位。目前，在亞洲，專門的終身教育立法，以日本為最早、且已形成系統(tǒng)。在終身教育法治化方面，日本走在世界前列，是亞洲第一個頒布終身教育法的國家，形成了較為成熟的終身教育法治化模式。

二、日本終身教育法治化的沿革

從20世紀(jì)60年代中期開始，日本逐步走上探索終身教育法治化的道路。日本以《終身教育振興法》為基礎(chǔ)，陸續(xù)頒布一系列終身教育法律法規(guī)，形成了較為完整的終身教育法律法規(guī)體系，為日本終身教育發(fā)展提供了法律保障。日本終身教育法治化進(jìn)程，大致可分為三個階段。

（一）準(zhǔn)備階段（1965-1980年）：傳播終身教育理念，營造終身學(xué)習(xí)氛圍

20世紀(jì)60年代中期，終身教育思想在國際上興起。同時，日本迅速掀起終身教育思潮。1965年，聯(lián)合國教科文組織召開第三次國際成人教育大會，法國成人教育家保羅·朗格朗首次提出終身教育理論，引起強烈反響。日本政府派遣文部省官員波多野完治教授出席會議。回國后，波多野教授將保羅·朗格朗的論著翻譯成日文，使日本各界及時了解到了終身教育理念。1966年，日本國立教育研究中心舉行研討會，重點討論終身教育問題。1967年，日本頒布《社會教育新動向》白皮書。同年，日本出版第三次國際成人教育大會“提案書”，廣泛傳播以“貫穿于人的一生的學(xué)習(xí)”為宗旨的終身教育理念。

在20世紀(jì)60年代后半期，日本政府開始關(guān)注終身教育。1969年，勞動省依據(jù)終身教育理念，全面修訂《職業(yè)培訓(xùn)法》，旨在確立終身職業(yè)培訓(xùn)體系。1971年，中央教育審議會和社會教育審議會分別發(fā)表《關(guān)于今后學(xué)校教育的綜合擴棄整備的基本政策》《關(guān)于適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)急劇變化的社會教育的應(yīng)有狀態(tài)》。在這兩份報告中，終身教育成為政策立案觀點。在報告中，中央教育審議會提出進(jìn)行日本第三次教育改革，旨在加快終身教育發(fā)展。社會教育審議會提出了實行終身教育的必要性，并強調(diào)要將家庭教育、學(xué)校教育、社會教育進(jìn)行有機結(jié)合。另外，日本產(chǎn)業(yè)界對終身教育做出積極反應(yīng)。1972年，經(jīng)濟審議會教育文化專門委員會發(fā)表《信息化社會中的終身教育》。1972年，日本經(jīng)濟調(diào)查協(xié)議會提出《新產(chǎn)業(yè)社會中的人的培養(yǎng)》。產(chǎn)業(yè)界將終身教育作為經(jīng)濟社會規(guī)劃、勞動力政策之一，按職業(yè)生涯的不同階段制定職業(yè)培訓(xùn)計劃。

在此階段，日本主要吸收終身教育理論，尚未形成自身獨特的終身教育理念，尚未進(jìn)入法律政策實體階段，終身教育構(gòu)想滯留于理念層次。同時，社會各界開始關(guān)注終身教育思潮，為終身教育從理論走向法制化實踐奠定思想基礎(chǔ)。

（二）開啟階段（1981-1989年）：探索建立終身學(xué)習(xí)法制框架，推進(jìn)終身教育法治化進(jìn)程

20世紀(jì)80年代中期以來，日本政府提出加強終身教育建設(shè)，著重發(fā)展國民終身教育，努力建成“終身學(xué)習(xí)型”社會。1981年，中央教育審議會全面闡述《關(guān)于終身教育的報告》，包括終身教育意義、日本終身教育現(xiàn)狀、日本終身教育建設(shè)構(gòu)想和人生不同階段的教育等。1982年，日本內(nèi)閣總理大臣中曾根康弘著手教育改革，次年發(fā)表《進(jìn)行教育改革的“七點設(shè)想”》，第一點主要建構(gòu)終身教育體制機制。1984年，日本成立臨時教育審議會。臨時教育審議會以日本建成“富有創(chuàng)造性、充滿活力的國家”為目標(biāo)，提出教育改革的基本思想、主要課題和具體建議。其中最重要議題是將“整個教育制度轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性終身學(xué)習(xí)制度”，建設(shè)“終身學(xué)習(xí)型社會”。以此議題為著力點，日本開始在全國范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)研。1985年6月、1986年4月、1987年4月和8月，臨時教育審議會先后提交四份咨詢報告，在發(fā)展終身學(xué)習(xí)結(jié)構(gòu)方面，則有四項建議：一是根據(jù)各人因素評估各人成就;二是加強家庭、學(xué)校及社區(qū)三方面的功能及合作;三是提倡終身學(xué)習(xí)運動;四是發(fā)展終身學(xué)習(xí)基礎(chǔ)建設(shè)。這些報告成為日本制定終身教育政策法規(guī)的重要依據(jù)。

20世紀(jì)80年代中后期，為應(yīng)對國際化、信息化、老齡化挑戰(zhàn)，日本提出“建設(shè)終身學(xué)習(xí)社會”的口號，將構(gòu)建終身學(xué)習(xí)社會納入國家面向21世紀(jì)綜合戰(zhàn)略，試圖通過建立終身學(xué)習(xí)體系，為日本國民提供新知識、新技能，創(chuàng)造良好社會環(huán)境，以期全面提高國民素質(zhì)。1987年10月，日本頒布《關(guān)于當(dāng)前教育改革的具體方略——教育改革推行大綱》，成為落實終身教育制度性措施和規(guī)范化依據(jù)。

（三）完善階段（1990年至今）：進(jìn)一步終身教育法治體系，全面建設(shè)“終身學(xué)習(xí)型”社會

1990年6月29日，日本頒布《關(guān)于整備振興終身學(xué)習(xí)措施的推進(jìn)體制的法律》，又稱《終身學(xué)習(xí)振興法》。該法共分12條，第一條就提出了制定該法的目的：鑒于國民普遍追求終身學(xué)習(xí)機會的狀況，為促進(jìn)都道府縣終身學(xué)習(xí)事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)體制和其他事項的完善，向終身學(xué)習(xí)需求者提供必要的學(xué)習(xí)環(huán)境與學(xué)習(xí)機會，特定地區(qū)要采取有助于終身學(xué)習(xí)的綜合措施。同時，通過設(shè)置調(diào)查審議會等措施，以求完善終身學(xué)習(xí)措施的推進(jìn)體制機制，進(jìn)而為振興終身學(xué)習(xí)做出貢獻(xiàn)。《終身學(xué)習(xí)振興法》還規(guī)定了中央及地方政府在終身教育體系完善、終身學(xué)習(xí)規(guī)劃的修訂實施等方面的義務(wù)和措施等。同時，日本內(nèi)閣制定了配合該法律實施的行政命令，文部省制定了地方振興終身學(xué)習(xí)事業(yè)體制的基本標(biāo)準(zhǔn)，以期形成完善終身教育法規(guī)體系。1991年4月，中央教育審議會提出一份《面對一個新紀(jì)元的教育體系改革》咨議報告書，強調(diào)學(xué)校在終身學(xué)習(xí)體系中的角色，并將學(xué)校認(rèn)定為終身學(xué)習(xí)機構(gòu)的一種類型。1996年，文部省發(fā)表《終身學(xué)習(xí)社會的優(yōu)先與展望——多樣性與精致化的增加白皮書》，提出日本進(jìn)入21世紀(jì)時，必須創(chuàng)造一種豐富的、動態(tài)的社會環(huán)境，這需要以終身學(xué)習(xí)型社會為基礎(chǔ)。在這樣的終身學(xué)習(xí)型社會中，國民可自由地在任何時間內(nèi)選擇學(xué)習(xí)機會。學(xué)習(xí)方式不僅包括學(xué)校和社會教育，還涵蓋運動、活動、嗜好、娛樂及志愿活動等方式。

2002年，日本修訂《終身學(xué)習(xí)振興法》，命名為《終身學(xué)習(xí)完善法》?！督K身學(xué)習(xí)完善法》只修改了部分措施、制度方面細(xì)節(jié)，實質(zhì)內(nèi)容并無改動。由于該法抽象性條款較多，可操作性較弱，事實上是“軟法”。

三、日本終身教育法治化的特征分析

（一）構(gòu)建終身教育框架，構(gòu)筑法律保障體系

日本教育法律形成有效銜接與鏈條。《教育基本法》《學(xué)校教育法》《社會教育法》都涉及終身教育內(nèi)容，將終身教育上升到法律層面，推動終身教育體系的構(gòu)建。

社會教育是終身教育的有機組成部分，社會教育在終身教育中發(fā)揮著重要作用。1949年，日本頒布《社會教育法》，與時俱進(jìn)修訂20多次，其成為日本終身教育發(fā)展的基礎(chǔ)。圖書館是落實終身教育的關(guān)鍵性場所。依據(jù)《社會教育法》，1950年4月30日，日本頒布《圖書館法》，規(guī)定圖書館設(shè)置和運營事項，為發(fā)展終身教育做出貢獻(xiàn)。1951年12月1日，日本頒布《博物館法》，明確規(guī)定將博物館與終身教育緊密結(jié)合，賦予博物館終身教育功能。1953年，日本頒布《青年學(xué)級振興法》。1961年6月，日本頒布《體育運動振興法》?！渡鐣逃ā贰秷D書館法》《博物館法》《青年學(xué)級振興法》和《體育運動振興法》等法律，均有效推動了終身教育發(fā)展，為頒布《終身學(xué)習(xí)振興法》奠定基礎(chǔ)。

職業(yè)教育作為現(xiàn)代成人教育的組成部分，助推日本終身教育發(fā)展。1951年6月11日，日本頒布《產(chǎn)業(yè)教育振興法》，明確規(guī)定日本職業(yè)教育的基本理念和原則。1958年5月，日本頒布《職業(yè)培訓(xùn)法》，旨在振興學(xué)校外的社會職業(yè)培訓(xùn)，建立完善戰(zhàn)后職業(yè)培訓(xùn)體制。隨著經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，1969年10月，日本修訂《職業(yè)培訓(xùn)法》，明確提出終身培訓(xùn)的基本理念。

（二）關(guān)注弱勢群體，不讓一個人掉隊

日本關(guān)注弱勢群體的教育權(quán)利。為滿足幼兒、婦女、老年人及殘疾人的學(xué)習(xí)需求，保障弱勢群體及時有效地利用學(xué)習(xí)設(shè)施、獲得學(xué)習(xí)機會，專門制定相關(guān)法律法規(guī)，以維護(hù)弱勢群體教育權(quán)利。1946年，日本建立公民館，公民館成為日本社會教育的主要設(shè)施?！渡鐣逃ā访鞔_規(guī)定設(shè)置公民館目的，為公民館開展社會教育提供法律依據(jù)。

在保障弱勢群體教育權(quán)利方面，日本公民館發(fā)揮著顯著作用。20世紀(jì)50年代，日本設(shè)立“婦女學(xué)級”，并逐步增加“婦女學(xué)級”數(shù)量，有效地組織婦女學(xué)習(xí)，滿足女性學(xué)習(xí)需求，保障女性受教育權(quán)利。公民館開設(shè)“殘疾人青年學(xué)級”，為殘疾人提供學(xué)習(xí)機會及場所。同時，日本為殘疾人創(chuàng)造更多與正常人溝通交流的機會，并關(guān)注殘疾人心理健康。隨著日本老齡化社會程度日漸加深，開發(fā)老年人智力資源、滿足高齡者繼續(xù)學(xué)習(xí)需求成為不可忽視問題，老年人學(xué)習(xí)成為日本建設(shè)終身學(xué)習(xí)體系的重要一環(huán)。1963年，日本頒布《老年人福祉法》，明確規(guī)定老年人享有教育權(quán)利。

（三）明確責(zé)任主體，推進(jìn)政府職責(zé)法定化

構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系不是自發(fā)、自然形成的過程，需要相關(guān)法律法規(guī)的輔助，全方位綜合協(xié)調(diào)各方要素。政府是各方要素中的關(guān)鍵，是日本全面推進(jìn)構(gòu)建終身教育體系，建設(shè)終身學(xué)習(xí)型社會的責(zé)任主體?！督K身學(xué)習(xí)振興法》第二條規(guī)定，國家及地方公共團體實施振興終身學(xué)習(xí)措施時，既應(yīng)注意尊重國民學(xué)習(xí)意愿，也應(yīng)配合職業(yè)能力的開發(fā)與提高，制定有益于終身學(xué)習(xí)的政策，努力高效地落實各項措施。第三條之二規(guī)定，都道府縣教育委員會在開展前項規(guī)定的事業(yè)時，應(yīng)盡力加強與社會教育有關(guān)團體，及其他地區(qū)中從事促進(jìn)終身學(xué)習(xí)事業(yè)的機關(guān)和團體的聯(lián)系合作?！督K身學(xué)習(xí)振興法》中明確了政府在發(fā)展終身教育過程中的職責(zé)和作用，保證了國民獲得多樣學(xué)習(xí)機會，促進(jìn)了全國及地方終身學(xué)習(xí)運動的興起，為終身學(xué)習(xí)體系的進(jìn)一步完善，學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)提供了堅實的法律保障。

在學(xué)習(xí)型社會建設(shè)過程中，財政為終身學(xué)習(xí)體系構(gòu)建提供了物質(zhì)和資金支持，是發(fā)展終身教育的堅實基礎(chǔ)和根本保障。日本在學(xué)校教育、社會教育領(lǐng)域都有可觀的財政資金的支持和介入。在這里，值得一提的是產(chǎn)業(yè)教育。產(chǎn)業(yè)教育作為終身教育的重要組成部分，承擔(dān)著為日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展輸送人材的關(guān)鍵任務(wù)。為確保產(chǎn)業(yè)教育的健康發(fā)展，《產(chǎn)業(yè)教育振興法案》明確規(guī)定了公立學(xué)校和私立學(xué)校的財政援助問題，設(shè)立“財政援助”，成立中央產(chǎn)業(yè)教育審議會，為制訂產(chǎn)業(yè)教育設(shè)施設(shè)備基準(zhǔn)和教育綜合保障計劃提供服務(wù)。財政資金的法定化介入，不僅為產(chǎn)業(yè)教育提供了強有力經(jīng)費保障，而且為終身教育體系的健康發(fā)展注入了持續(xù)動力。

（四）適應(yīng)時代發(fā)展變革，不斷完善終身教育法律法規(guī)

日本終身學(xué)習(xí)立法立足點是構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會，完善終身學(xué)習(xí)體系。日本終身學(xué)習(xí)立法具有與時俱進(jìn)特質(zhì)。日本對《教育基本法》不斷地進(jìn)行修訂與完善，最終確立終身教育的統(tǒng)領(lǐng)地位，明確終身教育與社會教育的關(guān)系。

1947年3月31日，日本頒布《教育基本法》，明確規(guī)定國家及地方公共團體須對家庭教育和在勞動場所及其他社會中進(jìn)行的教育給予獎勵。同時，明確規(guī)定社會教育包括家庭教育、勞動場所教育及其他教育活動。從法律上，將家庭教育與學(xué)校教育放在同等地位。在終身教育理念下，終身教育包括學(xué)校教育、社會教育和家庭教育，明確規(guī)定社會教育和家庭教育的關(guān)系。終身教育理念傳入后，日本逐步修訂《教育基本法》。2006年12月22日，日本頒布修訂的《教育基本法》，明確規(guī)定終身學(xué)習(xí)社會中家庭、學(xué)校以及社會各方面的相互作用，設(shè)置“終身學(xué)習(xí)理念”條款。至此，終身教育的統(tǒng)領(lǐng)地位及其與社會教育、家庭教育與學(xué)校教育的上下位關(guān)系得以明確。

四、日本終身教育法治化模式對我國的啟示

黨的十九大提出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。李克強總理在2018年政府工作報告中強調(diào)：“我國擁有世界上規(guī)模最大的人力人才資源，這是創(chuàng)新發(fā)展的最大‘富礦。”日本在建設(shè)人力資源強國的進(jìn)程中，推進(jìn)終身教育法治化的做法和經(jīng)驗為我國開發(fā)這座“富礦”提供了良好的借鑒。當(dāng)前，我國正處于全面推進(jìn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵階段，必須以法治思維和法治方式為引領(lǐng)，推進(jìn)“終身學(xué)習(xí)型”社會建設(shè)，為建設(shè)創(chuàng)新型國家服務(wù)，為全面建成小康社會提供人才保證和智力支撐。

（一）加強終身教育立法，建立健全法律體系

日本終身學(xué)習(xí)立法具有全方位、多層次、協(xié)同性的特點。《教育基本法》《學(xué)校教育法》《社會教育法》及《職業(yè)訓(xùn)練法》等包含終身教育內(nèi)容，《終身學(xué)習(xí)振興法》則是終身教育的專門法，日本將終身教育作為國策。目前，我國已經(jīng)頒布《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》等一系列教育法律法規(guī)，但終身教育仍未專門立法?！督逃ā贰秳趧臃ā芳啊堵殬I(yè)教育法》等法律中均涉及終身學(xué)習(xí)條款，比較分散且未形成系統(tǒng)，未明晰定義終身教育內(nèi)涵。構(gòu)建終身教育法律體系，有效協(xié)同基礎(chǔ)教育、成人教育、職業(yè)教育與終身教育緊密相關(guān)的法律法規(guī)。同時，構(gòu)建靈活開放的終身教育體系，完善終身教育體制機制，如終身教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、終身教育撥款制度、補助金制度、弱勢群體學(xué)習(xí)權(quán)利、老年人繼續(xù)學(xué)習(xí)權(quán)益、靈活多樣的學(xué)習(xí)制度、終身教育的學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度等。建立健全教育法律法規(guī)體系，構(gòu)建全方位、多層次、協(xié)同化的終身學(xué)習(xí)法律體系，為我國終身教育全面發(fā)展提供堅實法律保障。

（二）關(guān)注弱勢群體，保障國民“學(xué)習(xí)權(quán)”

保障弱勢群體獲得學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機會，滿足弱勢群體終身學(xué)習(xí)需求，是實現(xiàn)教育公平的必要措施，也是終身學(xué)習(xí)的必然要求。日本政府設(shè)置公民館，公民館設(shè)置“婦女學(xué)級”及“殘疾人青年學(xué)級”，為婦女及殘疾人提供學(xué)習(xí)機會和學(xué)習(xí)場地。針對日本老齡化現(xiàn)狀，日本頒布《老年人福祉法》，明確老年人的教育權(quán)益，明確規(guī)定老年教育專項教育補貼，對老年教育進(jìn)行財政支持。日本相關(guān)政策法規(guī)確保弱勢群體教育權(quán)利，踐行人人學(xué)習(xí)的終身學(xué)習(xí)理念。在踐行終身教育理念、制定終身學(xué)習(xí)法律法規(guī)時，我國應(yīng)明晰相關(guān)主體法律責(zé)任，切實保障弱勢群體繼續(xù)學(xué)習(xí)權(quán)益。全社會要關(guān)心支持弱勢群體教育，因地制宜發(fā)展終身教育，健全特殊終身教育保障機制。搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”，促進(jìn)各級各類教育縱向銜接、橫向溝通，提供多次選擇機會，滿足個人多樣化的學(xué)習(xí)和發(fā)展需要。

（三）建立健全保障機制，提供物質(zhì)和經(jīng)費支持

財政投入是終身教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是公共財政的重要職能。日本政府通過增加終身學(xué)習(xí)的資金投入，特設(shè)“地方終身學(xué)習(xí)振興費補助金”款項及稅收優(yōu)惠政策等措施，推進(jìn)日本學(xué)習(xí)型社會建設(shè)進(jìn)程，保障終身教育發(fā)展。在構(gòu)建終身教育體系過程中，我國應(yīng)完善終身教育法律法規(guī)體系，明確經(jīng)費來源與投入;健全以財政投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，進(jìn)一步明確各級政府提供公共教育服務(wù)職責(zé)，確保終身教育經(jīng)費穩(wěn)定且有序增長，為終身教育奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，為建設(shè)終身學(xué)習(xí)型社會提供必要物質(zhì)和經(jīng)費支持。

參考文獻(xiàn)：

[1]文錦，彭友華.終身教育理念下的職業(yè)教育改革思考[J].成人教育，2007（249）.

[2]吳遵民.關(guān)于戰(zhàn)后日本社會教育本質(zhì)特征的思考———兼論對我國成人教育發(fā)展的若干啟示[J].上海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（3）.

[3]白麗娟.現(xiàn)代終身教育在日本的發(fā)展及其經(jīng)驗總結(jié)[J].教育理論研究，2012（8）.