謝智康

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

黨的十九大報(bào)告指出，要落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重心，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新時(shí)期，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速明顯加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求顯著增加。在確保18億畝耕地紅線的前提下，同時(shí)要滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，國土資源部提出了“保經(jīng)濟(jì)增長，保耕地紅線”行動。要解決好這一問題，僅僅依靠向城鎮(zhèn)郊區(qū)外部擴(kuò)張無法滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需求，亟需尋找新形式下的解決方案。

2017年湖北省人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該省農(nóng)村地區(qū)人口為2 402.11萬人，占總?cè)丝诘?0.70%，較2010年減少了477.15萬人。由于宅基地具有福利分配和無償使用的特性，導(dǎo)致其閑置浪費(fèi)、一戶多宅、使用面積超標(biāo)、違法占用耕地等現(xiàn)象十分嚴(yán)重，農(nóng)村人口數(shù)量減少與用地面積增加之間反差明顯[1]。相反，城鎮(zhèn)人口持續(xù)增長，建設(shè)用地日趨緊缺，與農(nóng)村宅基地面積不降反增的矛盾日益突出。在政府政策的合理引導(dǎo)下，通過法律形式對宅基地的各項(xiàng)長期權(quán)利予以確認(rèn)[2]，對自愿退出的農(nóng)戶進(jìn)行合理補(bǔ)償，以此提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用率，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺的現(xiàn)狀。建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制是解決其低效閑置的措施之一[3]。通過將退出后的宅基地重新整理、復(fù)墾，可以有效保護(hù)耕地資源，提高土地資源的利用效率，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作提供內(nèi)生動力。

眾多學(xué)者對宅基地退出意愿和影響因素進(jìn)行了大量的理論和實(shí)踐研究。萬亞勝等[4]利用安徽省金寨縣調(diào)查數(shù)據(jù)分析了農(nóng)戶的退出意愿，發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)戶愿意退出現(xiàn)有宅基地；而晏志謙等[5]調(diào)查發(fā)現(xiàn)成都市雙流區(qū)的農(nóng)戶普遍不愿意退出宅基地，其中以擁有適度面積宅基地的農(nóng)戶退出意愿最弱，而宅基地面積較大或者較小的農(nóng)戶退出意愿相對較高；孫艷梅等[6]通過對新疆維吾爾族自治區(qū)特克斯縣農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，選擇退出宅基地的農(nóng)戶較少。朱新華[7]對進(jìn)行戶籍制度改革的重慶市和未改革的武漢市進(jìn)行調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革對農(nóng)戶退出意愿具有顯著的正向影響，并且隨改革力度的加大而增強(qiáng)；楊雪峰等[8]發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)戶退出宅基地的因素分為推力和拉力，并且對兩代人的影響程度存在差異；黃敏等[9]認(rèn)為年齡對農(nóng)戶的退出意愿有顯著的負(fù)影響，年齡越大的農(nóng)戶越不愿意退出現(xiàn)有的宅基地；鄧梅娥等[10]認(rèn)為家庭年均總收入高的農(nóng)戶，在合理的宅基地退出補(bǔ)償下愿意退出現(xiàn)有宅基地；彭長生[2]對農(nóng)戶退出意愿及產(chǎn)權(quán)認(rèn)知進(jìn)行調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對宅基地繼承權(quán)和抵押權(quán)的認(rèn)知狀況對其退出意愿有顯著影響，而對宅基地所有權(quán)和處置權(quán)的認(rèn)知狀況對其退出意愿影響并不顯著。大部分學(xué)者從農(nóng)戶個(gè)體特征、家庭特征和宅基地特征三大因素入手研究了宅基地退出意愿，缺乏對其他主、客觀因素的考慮。

基于湖北省蘄春縣401份農(nóng)戶調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，從農(nóng)戶的個(gè)體特征、家庭特征、宅基地特征、宅基地政策認(rèn)知和其他因素5個(gè)方面多角度、系統(tǒng)地分析了影響宅基地退出意愿的因素，通過實(shí)證分析提出了相應(yīng)的政策建議，以期為當(dāng)?shù)亻_展宅基地退出工作提供借鑒。

1 研究數(shù)據(jù)來源與方法

1.1 研究區(qū)概況

研究對象為選取湖北省具有代表性的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)蘄春縣，調(diào)查不同區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下農(nóng)戶宅基地退出意愿程度。該地區(qū)隸屬于黃岡市，地處長江中下游以北，京九鐵路中段，鄂皖兩省交匯處；東連安徽，北倚大別山，地勢北高南低，地貌復(fù)雜。特殊的地理位置致使該區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較落后，農(nóng)民較為貧窮。全縣總?cè)丝?02.1萬人，轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦15個(gè)、省級園區(qū)2個(gè)、國家級濕地公園1個(gè)，共有村委會567個(gè)。全縣國土總面積為23.98萬hm2，其中，耕地面積5.6萬hm2，林地面積10.39萬hm2，水域面積3.11萬hm2。

1.2 數(shù)據(jù)來源

2017年7月通過分層抽樣的方法，對蘄春縣7個(gè)鎮(zhèn)28個(gè)村進(jìn)行隨機(jī)問卷調(diào)查，調(diào)查對象為家庭戶主。通過訪談填寫問卷的方式，共獲調(diào)研問卷408份，其中有效問卷401份，問卷有效率為98.28%。

調(diào)查問卷主要有兩部分內(nèi)容。（1） 農(nóng)戶的個(gè)人信息：包括農(nóng)戶姓名、地址、電話和調(diào)查日期等；（2）農(nóng)戶宅基地相關(guān)信息：包括個(gè)體特征、家庭特征、宅基地特征和政策認(rèn)知4個(gè)方面。

1.3 研究方法

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，將愿意退出宅基地的農(nóng)戶界定為Y=1，不愿退出的農(nóng)戶界定為Y=0。運(yùn)用Stata 13.0軟件構(gòu)建Logistic二元回歸模型，對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素進(jìn)行實(shí)證分析。模型如下：

式中，P表示農(nóng)戶愿意退出的概率，1-P表示農(nóng)戶不愿退出的概率，α代表常數(shù)項(xiàng)；x表示影響農(nóng)戶退出意愿的相關(guān)因素（表1），β代表變量的回歸系數(shù)，μ為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

表1 影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的因素Table 1 Factors influencing farmers’homestead exit willingness

2 結(jié)果與分析

2.1 樣本特征

2.1.1 農(nóng)戶個(gè)體特征 包括被調(diào)查戶主的性別、年齡、受教育年限、專業(yè)技能4個(gè)指標(biāo)。在被調(diào)查的農(nóng)戶中，男性戶主占91.02%，男性作為家庭戶主比例明顯較大，表明蘄春縣擁有家庭決策權(quán)的多為男性。小學(xué)及以下文化程度占比55.11%，初中文化占比30.42%，表明戶主文化水平普遍較低。大部分戶主未受過專業(yè)技能培訓(xùn)，從事農(nóng)業(yè)的調(diào)查戶（258戶）占64.34%，從事非農(nóng)業(yè)的調(diào)查戶（143戶） 占35.66%，非農(nóng)行業(yè)以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主。

2.1.2 家庭特征 包括家庭總?cè)藬?shù)、外出務(wù)工人數(shù)占比、家庭年收入3個(gè)指標(biāo)。家庭成員在4～7人的農(nóng)戶占60.35%，表明該區(qū)域家庭人口數(shù)相對較多。家庭外出務(wù)工人數(shù)≤1人的農(nóng)戶占比最大，為66.83%；外出務(wù)工人數(shù)≥3人的農(nóng)戶占10.97%；大部分農(nóng)戶選擇留在農(nóng)村，且由于家庭人口數(shù)量較多，不愿意退出宅基地。家庭收入以短工、外地打工、單位工資等工資性收入和補(bǔ)貼、救濟(jì)、子女饋贈、養(yǎng)老保險(xiǎn)等轉(zhuǎn)移性收入為主，其中以工資性收入作為家庭主要收入來源的農(nóng)戶有253戶，占63.09%；家庭年收入在1萬元以下的農(nóng)戶有101戶，占25.19%；家庭年收入為1萬~3萬元的農(nóng)戶占45.39%，表明該地區(qū)大部分農(nóng)戶的家庭年收入偏低。

2.1.3 宅基地特征 包括宅基地?cái)?shù)量、人均宅基地面積、宅基地住房結(jié)構(gòu)3個(gè)方面。只有1處宅基地的農(nóng)戶有334戶，占83.29%，表明該地區(qū)大部分農(nóng)戶為“一戶一宅”。宅基地使用面積≤140m2的農(nóng)戶有287戶，占71.57%；一部分農(nóng)戶的宅基地使用面積超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，存在浪費(fèi)現(xiàn)象。擁有宅基地使用權(quán)證或已辦理暫未取得證的農(nóng)戶僅占樣本量的1/2，表明該地區(qū)農(nóng)戶缺乏獲取宅基地使用權(quán)證的意識。有83.29%的農(nóng)戶宅基地住房結(jié)構(gòu)為磚、石料或水泥結(jié)構(gòu)，僅14.22%的農(nóng)戶宅基地住房是鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，表明該區(qū)域農(nóng)戶住房條件相對較差。

2.1.4 政策認(rèn)知及其他 包括人均宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、“一戶一宅”政策和城鎮(zhèn)購房情況。74.06%的農(nóng)戶不了解人均宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，62.09%的農(nóng)戶不了解“一戶一宅”政策。當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)宅基地的基本政策普及程度明顯較低，多數(shù)農(nóng)戶對“一戶一宅”和宅基地退出政策不了解。在被調(diào)查農(nóng)戶中，有87戶已經(jīng)或正準(zhǔn)備在城鎮(zhèn)購房，但現(xiàn)在仍居住在農(nóng)村地區(qū)，占樣本量的21.70%。

2.2 農(nóng)戶宅基地退出意愿影響因素分析

由Logistic二元回歸結(jié)果（表2）可以看出，戶主年齡、戶主是否受過技能培訓(xùn)、家庭總?cè)丝跀?shù)、家庭外出務(wù)工人數(shù)占比、家庭年收入、宅基地?cái)?shù)量、是否了解“一戶一宅”政策、是否已經(jīng)或正準(zhǔn)備在城鎮(zhèn)購房8個(gè)因素對農(nóng)戶宅基地退出意愿影響顯著。

2.2.1 農(nóng)戶個(gè)體特征因素的影響 戶主年齡對宅基地退出意愿有顯著的消極影響，即：戶主年齡越大，退出意愿越弱。主要原因是農(nóng)戶年齡越大，思想觀念越不容易改變，不能適應(yīng)新環(huán)境，需要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生計(jì)，因此對宅基地的需求較強(qiáng)。

是否受過技能培訓(xùn)對宅基地退出意愿有顯著的積極影響。受過技能培訓(xùn)的農(nóng)戶，即使離開了農(nóng)村，也有維持基本生計(jì)的能力，因此，在合理補(bǔ)償機(jī)制下愿意選擇退出宅基地。

戶主性別對農(nóng)戶的宅基地退出愿意無顯著影響。愿意退出宅基地的農(nóng)戶中，男性有128人，占男性總數(shù)的35.07%；女性有15人，占女性總數(shù)的41.67%。不愿意退出宅基地的農(nóng)戶中，男性有237人，占男性總數(shù)的64.93%；女性有21人，占女性總數(shù)的58.33%。

農(nóng)戶受教育水平對其宅基地退出意愿無顯著影響。本回歸結(jié)果與常規(guī)認(rèn)知有所差異，可能與所調(diào)查對象文化水平普遍較低有關(guān)。隨著農(nóng)戶受教育水平的提高，農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)政策和宅基地政策了解更加深入，接受新事物、新環(huán)境和新政策的能力更強(qiáng)，終將會對其宅基地退出意愿產(chǎn)生影響。

2.2.2 農(nóng)戶家庭特征因素的影響 家庭總?cè)藬?shù)對宅基地退出意愿有顯著的消極影響，即：家庭人口數(shù)越多，宅基地退出意愿越弱。主要是因?yàn)榧彝ト藬?shù)越多，需要的房屋面積越大，生活成本越高，目前的退出補(bǔ)償措施尚不能滿足其生活需求。

外出務(wù)工人數(shù)占比和家庭年收入對宅基地退出意愿均有顯著的積極影響。主要原因是外出務(wù)工人數(shù)占比越高，家庭非農(nóng)收入比重越大，對農(nóng)村的依賴性越弱；家庭收入越高，擁有的財(cái)力更大，對改變現(xiàn)有的生活水平、生活質(zhì)量和生活環(huán)境有更高的要求，選擇退出宅基地的概率越高；收入來源較為豐富，農(nóng)業(yè)收入占比較低的家庭，對農(nóng)村宅基地的依賴性較弱，更容易選擇退出。

2.2.3 宅基地特征因素的影響 農(nóng)戶擁有的宅基地?cái)?shù)量對其宅基地退出意愿有顯著的積極影響，即：宅基地?cái)?shù)量越多，在得到合理補(bǔ)償后更偏向于選擇退出現(xiàn)有宅基地。

人均宅基地面積和住房結(jié)構(gòu)對農(nóng)戶的宅基地退出意愿均無顯著影響。主要原因是調(diào)研過程中農(nóng)戶對人均宅基地面積和住房結(jié)構(gòu)的表述存在一定的偏差，可能對實(shí)證結(jié)果產(chǎn)生影響；住房結(jié)構(gòu)為磚混的農(nóng)戶有391戶，茅草土木的房屋結(jié)構(gòu)只有10戶，磚混結(jié)構(gòu)的農(nóng)戶占比97.51%，住房結(jié)構(gòu)類型單一，無法反映該因素對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響。

2.2.4 政策認(rèn)知和其他因素的影響 了解“一戶一宅”政策的農(nóng)戶對宅基地退出的了解更為透徹，退出意愿明顯較高。已經(jīng)或準(zhǔn)備在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)戶長時(shí)間脫離農(nóng)村生活，對農(nóng)村及宅基地的依賴程度較低，在政府宣傳引導(dǎo)和合理補(bǔ)償下，更愿意退出宅基地轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)居住。僅了解人均宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，可能因不了解“一宅一戶”或宅基地退出的具體政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而對其宅基地退出意愿無明顯影響。

表2 Logistic二元回歸模型結(jié)果Table 2 Results of Logistic binary regression model

3 政策建議

在理論分析和實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，從研究區(qū)域農(nóng)戶的訴求出發(fā)，對宅基地退出工作提出如下對策和建議：

（1）明確宅基地產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度。明確農(nóng)戶取得宅基地的權(quán)利和義務(wù)，詳細(xì)記錄和分析當(dāng)?shù)亻e置宅基地的情況，根據(jù)實(shí)際情況積極引導(dǎo)農(nóng)戶退出宅基地。

（2）加大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)力度，提高農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)能力。為農(nóng)戶提供公益性技能培訓(xùn)，提高農(nóng)戶職業(yè)技能和技術(shù)水平，拓寬就業(yè)渠道，便于實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)；引入勞動密集型產(chǎn)業(yè)，廣泛吸納就業(yè)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶從傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成規(guī)模化和特色化的生產(chǎn)模式，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)能力。

（3） 保障農(nóng)戶基本權(quán)益，制定合理退出補(bǔ)償制度。嚴(yán)格規(guī)范宅基地的退出程序，制定合理的安置程序和補(bǔ)償制度，確保當(dāng)?shù)卣皶r(shí)將退出補(bǔ)償款項(xiàng)發(fā)放到戶。針對不同區(qū)域的具體情況，在保證退出補(bǔ)償制度公平性和合理性的前提下，因地制宜賦予農(nóng)民多樣化的選擇權(quán)利，分步推進(jìn)宅基地的退出工作，嚴(yán)格控制規(guī)范結(jié)余指標(biāo)的使用和收益分配，維護(hù)農(nóng)村土地管理秩序[11]。

（4）加強(qiáng)政府宣傳力度，充分發(fā)揮基層組織靈活性。加大宅基地相關(guān)政策的宣傳力度，加強(qiáng)基層干部對相關(guān)政策的學(xué)習(xí)，切實(shí)做好政策普及工作，讓農(nóng)戶及時(shí)獲知政策信息；充分發(fā)揮基層組織靈活性，采用集中講解、入戶解答等多種方式進(jìn)行宣傳，科學(xué)有效的引導(dǎo)農(nóng)戶做出選擇。