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目前，在國(guó)內(nèi)外環(huán)境存在較大不確定性的情況下，我國(guó)資本市場(chǎng)承壓明顯，資本市場(chǎng)的監(jiān)管責(zé)任顯得愈發(fā)重要。然而，從實(shí)際監(jiān)管的效果與績(jī)效看來，當(dāng)前資本市場(chǎng)的監(jiān)管還存在監(jiān)管越位、缺位、錯(cuò)位、失位等問題，其原因在于監(jiān)管部門職責(zé)與監(jiān)管目標(biāo)定位不清、監(jiān)管專業(yè)性和獨(dú)立性水平不高、法律基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板、技術(shù)層面上監(jiān)管手段相對(duì)單一、監(jiān)管問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制缺乏等。監(jiān)管效率的提升在于總體上以系統(tǒng)觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌好監(jiān)管與市場(chǎng)的關(guān)系；短期以金融科技和問責(zé)機(jī)制為抓手，加強(qiáng)有效市場(chǎng)監(jiān)管；中期以補(bǔ)短板思路加強(qiáng)制度建設(shè)，完善法律基礎(chǔ)設(shè)施；長(zhǎng)期以良好的投資文化為核心，建設(shè)資本市場(chǎng)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，未來數(shù)年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵就是緊扣高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長(zhǎng)階段的總要求，以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。［1］其中，金融去杠桿和化解金融風(fēng)險(xiǎn)與我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展息息相關(guān)，積極穩(wěn)妥地去杠桿能有效降低經(jīng)濟(jì)總體風(fēng)險(xiǎn)水平，而資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)則是金融風(fēng)險(xiǎn)重要組成部分。風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，是維護(hù)國(guó)家金融安全的重要舉措，金融監(jiān)管責(zé)任重大?？梢姡聲r(shí)代既為我國(guó)資本市場(chǎng)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，也對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管水平和效率提出了新標(biāo)準(zhǔn)和新要求。自2018年3月以來，中美貿(mào)易戰(zhàn)引起了世界范圍的關(guān)注，美國(guó)以“國(guó)家安全”為由對(duì)我國(guó)出口美國(guó)的商品上調(diào)關(guān)稅稅率的做法，不僅破壞世界貿(mào)易組織規(guī)則，擾亂國(guó)際貿(mào)易秩序，而且對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和金融安全構(gòu)成威脅。隨著中美貿(mào)易沖突的逐步升級(jí)，投資者對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的擔(dān)憂情緒也逐步上升，并嚴(yán)重影響了市場(chǎng)投資者的信心，形勢(shì)一旦惡化，會(huì)引起嚴(yán)重的市場(chǎng)恐慌。因此，我們需要及時(shí)調(diào)整資本市場(chǎng)監(jiān)管措施，提升監(jiān)管效率，做好金融風(fēng)險(xiǎn)防范的準(zhǔn)備。本文擬以系統(tǒng)觀為指導(dǎo)，就當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管中存在的問題、原因及監(jiān)管效率提升路徑進(jìn)行分析。

一、文獻(xiàn)綜述

我國(guó)資本市場(chǎng)從無到有、從小到大、從不完善到逐漸完善的過程，也是我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管自我完善、不斷提升的過程。但是，由于我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展日新月異，很多時(shí)候政府監(jiān)管難以跟上市場(chǎng)創(chuàng)新的步伐，還存在不少問題。學(xué)者對(duì)資本市場(chǎng)監(jiān)管改善路徑的研究，主要從法制建設(shè)、信息披露、內(nèi)幕交易、監(jiān)管邊界等方面進(jìn)行展開。

張銳認(rèn)為，完善的監(jiān)管體制是證券市場(chǎng)健康發(fā)展的重要保證。我國(guó)證券市場(chǎng)在取得巨大成績(jī)的同時(shí)也面臨著一些問題：與《證券法》相配套的例如《證券信譽(yù)評(píng)級(jí)法》等法律政策還未出臺(tái)，不能形成完整的證券法律體系；我國(guó)證券監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)不完整，自律性差，管理混亂且功能缺失，預(yù)警和防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱；證券市場(chǎng)監(jiān)管行政干預(yù)色彩明顯，以行政管理替代市場(chǎng)選擇不利于行業(yè)的健康發(fā)展；證券監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)知識(shí)匱乏，法律意識(shí)淡薄。證監(jiān)會(huì)應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)狀況制定相應(yīng)的規(guī)章制度，并完善與《證券法》相關(guān)的法律法規(guī)，推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，降低行政干預(yù)。證券交易所應(yīng)發(fā)揮實(shí)時(shí)監(jiān)控的一線監(jiān)管職能，完善監(jiān)管體系，保證信息披露的完整性和真實(shí)性，禁止虛假信息和內(nèi)幕交易，并加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提高團(tuán)隊(duì)素質(zhì)。［2］李國(guó)運(yùn)認(rèn)為，我國(guó)監(jiān)管體制尚不完善并存在一定的缺陷，這在一定程度上導(dǎo)致我國(guó)資本市場(chǎng)存在諸多問題。證監(jiān)會(huì)作為中國(guó)資本市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一方面，權(quán)威性、權(quán)力不足使得其無法較好地履行統(tǒng)一監(jiān)管的義務(wù)；另一方面，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和工作問責(zé)制度來規(guī)范其權(quán)力的履行。針對(duì)我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管體系存在的問題，作者提出了法律監(jiān)管強(qiáng)化、行政監(jiān)管體制改革、強(qiáng)調(diào)發(fā)揮自律機(jī)構(gòu)的自律功能等解決路徑。［3］徐番和史亞鵬研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)證券市場(chǎng)行政干預(yù)色彩濃厚。證券業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立性差，自律監(jiān)管的作用不明顯，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)證券業(yè)協(xié)會(huì)和證券交易所進(jìn)行監(jiān)督管理，并提倡激勵(lì)性監(jiān)管措施，確保證券自律組織有一定的獨(dú)立性，在證券從業(yè)資格審定、公司證券核準(zhǔn)等領(lǐng)域不設(shè)行政許可，由證券自律組織監(jiān)管。同時(shí)，堅(jiān)持以政府監(jiān)管為主導(dǎo)的證券監(jiān)管體制為前提，政府和自律監(jiān)管組織相互協(xié)作、互相補(bǔ)充。［4］趙偉和李霞的研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)證監(jiān)會(huì)存在著監(jiān)管部門權(quán)力分散且缺乏獨(dú)立性，嚴(yán)重影響監(jiān)管效率。同時(shí)證券市場(chǎng)存在著信息披露不及時(shí)、不充分以及行政過度干預(yù)的監(jiān)管缺陷。［5］胡偉認(rèn)為，一方面，我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管過度看中審批而相對(duì)輕視監(jiān)管，監(jiān)管理念不夠明確；另一方面，對(duì)投資者的保護(hù)工作相對(duì)不足，資本市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)較大，難以獲得穩(wěn)定回報(bào)。［6］張富田認(rèn)為我國(guó)證券交易所缺乏獨(dú)立性，對(duì)中介機(jī)構(gòu)和上市公司缺乏約束力，不能對(duì)上市公司優(yōu)勝劣汰。證券業(yè)協(xié)會(huì)履行監(jiān)管職能的效率較低，對(duì)證券機(jī)構(gòu)約束力不夠，不能有效地保護(hù)投資者利益。監(jiān)管機(jī)構(gòu)未能有效地對(duì)因證券欺詐或違規(guī)操作造成損失的投資者提供法律保障，關(guān)于上市公司信息披露的法律法規(guī)不夠完善，司法制度的不健全限制了投資者的司法維權(quán)。［7］魯敏認(rèn)為非理性的過度投機(jī)會(huì)影響資本市場(chǎng)運(yùn)作的穩(wěn)定，內(nèi)幕交易、信息欺詐、盲目跟風(fēng)等原因?qū)е鹿墒蟹抢硇圆▌?dòng)，不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)影響了證券市場(chǎng)流動(dòng)性，降低了市場(chǎng)效率。［8］瞿迪認(rèn)為我國(guó)證券市場(chǎng)的股票類型較為單一，監(jiān)管體制尚不完善，股票市場(chǎng)規(guī)模較小。應(yīng)在沿用“一行三會(huì)”監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，設(shè)置更高級(jí)的金融監(jiān)管委員來進(jìn)行利益權(quán)分配，并適度發(fā)展虛擬經(jīng)濟(jì)，科學(xué)創(chuàng)新金融產(chǎn)品。［9］李豐宇認(rèn)為我國(guó)證券市場(chǎng)內(nèi)幕交易行為頻繁高發(fā)，侵害其他投資者利益，對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)健康發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，主要體現(xiàn)在內(nèi)幕交易的主體未必是內(nèi)幕消息泄露的主體以及內(nèi)幕信息判定不夠準(zhǔn)確等方面。［10］

以上文獻(xiàn)指出了我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管在法律法規(guī)健全、市場(chǎng)違規(guī)行為監(jiān)管、投資者保護(hù)等方面存在的不足，進(jìn)而給出了改進(jìn)的路徑或?qū)Σ呓ㄗh，具有針對(duì)性和有效性，能夠提升我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管的公平與效率的統(tǒng)一。然而，就資本市場(chǎng)監(jiān)管適當(dāng)性而言，監(jiān)管對(duì)策的時(shí)效性一直是一個(gè)重要問題。隨著我國(guó)在資本市場(chǎng)IPO、二級(jí)市場(chǎng)交易等方面一系列新法律法規(guī)的實(shí)施，市場(chǎng)不斷醞釀出新問題，需要新的監(jiān)管改進(jìn)思路。因此，需要及時(shí)審視并發(fā)現(xiàn)資本市場(chǎng)各環(huán)節(jié)中的新現(xiàn)象，給出新的監(jiān)管對(duì)策，以保證市場(chǎng)的公開、公平與公正性。

二、我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管存在的問題

適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，是指在準(zhǔn)確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，針對(duì)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)部位，采用適合的監(jiān)管措施，取得預(yù)期的監(jiān)管效果。而以上任何一個(gè)環(huán)節(jié)缺失或不符合，都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的監(jiān)管越位、缺位、錯(cuò)位、失位等問題。［11］

（一）監(jiān)管越位

在一級(jí)市場(chǎng)業(yè)務(wù)中，我國(guó)IPO為核準(zhǔn)制，監(jiān)管部門不僅要對(duì)IPO企業(yè)的申報(bào)材料進(jìn)行嚴(yán)格的形式審查，還須關(guān)注發(fā)行人的競(jìng)爭(zhēng)能力和發(fā)展前景等，即對(duì)申報(bào)企業(yè)的質(zhì)地好壞形成判斷，這是一種典型的監(jiān)管越位，相當(dāng)于替投資者和市場(chǎng)作出了優(yōu)劣選擇。二級(jí)市場(chǎng)中同樣如此，我國(guó)監(jiān)管部門對(duì)市場(chǎng)的資金流向、漲跌風(fēng)格非常敏感，一旦有交易所認(rèn)為的不健康投機(jī)行為，會(huì)立即啟動(dòng)臨時(shí)停牌自查、問詢函、窗口指導(dǎo)等監(jiān)管手段進(jìn)行干預(yù)，嚴(yán)重影響了股票價(jià)格自身的正常波動(dòng)。實(shí)際上，投資或者投機(jī)皆為正常交易行為，價(jià)值、成長(zhǎng)還是垃圾股都是市場(chǎng)一時(shí)的觀點(diǎn)，金融市場(chǎng)的職能之一就是為金融產(chǎn)品未來的不確定性定價(jià)，各參與主體應(yīng)具備自主買賣、自負(fù)盈虧的能力和權(quán)利。

（二）監(jiān)管缺位

一些新業(yè)務(wù)領(lǐng)域成為監(jiān)管的盲點(diǎn)，導(dǎo)致了監(jiān)管缺位。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)在金融領(lǐng)域的運(yùn)用，新業(yè)務(wù)模式、新金融品種不斷出現(xiàn)，監(jiān)管缺位造成相關(guān)金融產(chǎn)品野蠻生長(zhǎng)，從而帶來信用風(fēng)險(xiǎn)、非法集資、市場(chǎng)操縱等一系列問題，誤導(dǎo)甚至欺詐投資者，前期ICO亂象就是明例。一方面，不少ICO項(xiàng)目以合法形式掩蓋非法目的，本質(zhì)上是非法集資；另一方面，區(qū)塊鏈金融支持技術(shù)亦有其合理性，這對(duì)監(jiān)管部門提出了新挑戰(zhàn)。部分金融產(chǎn)品創(chuàng)新突破了分業(yè)經(jīng)營(yíng)界限，具有顯著的混業(yè)特點(diǎn)，如保險(xiǎn)資金嵌套銀行理財(cái)產(chǎn)品資金進(jìn)入信托計(jì)劃購(gòu)買上市公司股份，當(dāng)創(chuàng)新的業(yè)務(wù)模式涉及較多相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管部門時(shí)，更容易造成監(jiān)管缺位、監(jiān)管套利。

（三）監(jiān)管錯(cuò)位

監(jiān)管錯(cuò)位意味著監(jiān)管措施的不配套或不對(duì)癥。資本市場(chǎng)有其自身運(yùn)行規(guī)律，監(jiān)管部門的職責(zé)無非是保障市場(chǎng)的正常運(yùn)行秩序不受破壞。但是，在設(shè)計(jì)制定具體監(jiān)管機(jī)制或舉措時(shí)，經(jīng)常會(huì)看到簡(jiǎn)單粗暴的行政干預(yù)做法。2015年股災(zāi)中有輿情認(rèn)為股指期貨是罪魁禍?zhǔn)?，于是管理層迅速將股指期貨?shí)質(zhì)性關(guān)停，但后來有研究認(rèn)為股指期貨并未顯著影響市場(chǎng)異常波動(dòng)。［12］監(jiān)管錯(cuò)位的另一個(gè)極端是2016年初的熔斷制度，一個(gè)全新的監(jiān)管政策未經(jīng)充分論證就付諸實(shí)施，結(jié)果四天兩熔斷，意在減緩市場(chǎng)波動(dòng)的政策反而促成了市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，不得不暫停施行，成為我國(guó)證券史上最短命的政策。

（四）監(jiān)管失位

監(jiān)管失位是指監(jiān)管部門部分地履行了監(jiān)管職責(zé)。一定意義上，監(jiān)管缺位類似于“不作為”，而監(jiān)管失位類似于“懶作為”。監(jiān)管失位必然導(dǎo)致“松懈式監(jiān)管”（對(duì)違規(guī)問題大事化小、小事化了的態(tài)度，處置不力）、“選擇性監(jiān)管”（對(duì)于普遍存在的違規(guī)問題選擇“睜只眼閉只眼”策略）和“運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管”（一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行集中整治，過后又放任不管）。以上監(jiān)管失位的表現(xiàn)必然導(dǎo)致市場(chǎng)參與主體對(duì)監(jiān)管力度缺乏穩(wěn)定性預(yù)期，即便有投資者被懲治，也會(huì)認(rèn)為是該投資者自己“倒霉”，而不認(rèn)為是違規(guī)應(yīng)該受到處理。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致、監(jiān)管運(yùn)動(dòng)一陣風(fēng)，是“一管就死、一放就亂”的根源。

三、我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管效率不高的原因

我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管越位、缺位、錯(cuò)位和失位是監(jiān)管存在問題的現(xiàn)象與表征，總的結(jié)果是監(jiān)管的效率不高，沒有起到維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展的作用，而考察這些問題表象背后的深層次的原因，可以從職能邊界劃分、監(jiān)管獨(dú)立性、法制短板、技術(shù)手段、問責(zé)機(jī)制等五個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）監(jiān)管部門職責(zé)與監(jiān)管目標(biāo)定位不清

當(dāng)前，我國(guó)監(jiān)管部門職責(zé)邊界依然不清晰，沒有理順監(jiān)管與市場(chǎng)的關(guān)系，“看得見的手”對(duì)市場(chǎng)過度干預(yù)，雖然沒有出現(xiàn)既充當(dāng)“裁判員”又充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的情形，但監(jiān)管部門時(shí)常肩負(fù)起“教練員”與“營(yíng)養(yǎng)員”的角色，這是所有越位監(jiān)管的主要癥結(jié)所在。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)證券監(jiān)督部門的監(jiān)管目標(biāo)呈現(xiàn)“多元化”特征，除了保障市場(chǎng)秩序和保護(hù)投資者的法定目標(biāo)外，通常還會(huì)負(fù)責(zé)其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，比如產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)等。而且，通常這些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)優(yōu)先于法定的市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)，造成監(jiān)管風(fēng)格的階段性轉(zhuǎn)向。這顯然會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的客觀性和監(jiān)管有效性造成妨礙，客觀上造成了失位監(jiān)管。例如，2016年證監(jiān)會(huì)出臺(tái)文件規(guī)定，貧困地區(qū)企業(yè)申請(qǐng)IPO可以“即報(bào)即審、審過即發(fā)”，這一方面切實(shí)助力了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，但另一方面則有損證券發(fā)行公正、公平、公開的“三公”原則。監(jiān)管目標(biāo)的不清晰衍生出了其他一系問題，股票市場(chǎng)的功能定位被弱化為融資功能，而非應(yīng)有的資源配置功能。

（二）監(jiān)管專業(yè)性和獨(dú)立性水平不高

一方面，中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院下屬事業(yè)單位，其主要負(fù)責(zé)人任免規(guī)則和任期規(guī)定并不明晰，且多從同級(jí)別黨政干部中選拔任命，多位證監(jiān)會(huì)主席沒有證券從業(yè)經(jīng)歷，這無疑不利于樹立監(jiān)管部門的專業(yè)至上形象，一旦行政失誤則極易挫傷市場(chǎng)信心。值得借鑒的是，1934年美國(guó)SEC成立時(shí)，基于“讓賊去捉賊”(Takes one to catch one)的思路，羅斯福總統(tǒng)力排眾議任命當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)莊家約瑟夫·肯尼迪為首任SEC主席，就職后約瑟夫·肯尼迪利用自己的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，迅速整頓市場(chǎng)、推動(dòng)證券業(yè)立法，為美國(guó)證券市場(chǎng)的長(zhǎng)期慢牛行情打下了良好基礎(chǔ)。［13］另一方面，我國(guó)這種由政府任命相應(yīng)部門高級(jí)官員的模式，導(dǎo)致同一批官員在政府內(nèi)部、“一行兩會(huì)”、大型國(guó)有金融機(jī)構(gòu)輪換任職，形成獨(dú)特的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。還有部分官員選擇“單向流動(dòng)”（俗稱“下?！保?，即從監(jiān)管部門到被監(jiān)管上市公司、金融機(jī)構(gòu)任職。這種監(jiān)管者與被監(jiān)管者角色身份的輕易轉(zhuǎn)變會(huì)造成選擇性執(zhí)法等失位監(jiān)管現(xiàn)象，最終會(huì)損害監(jiān)管部門的公信力和權(quán)威性。［14］

（三）法律基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板

目前，我國(guó)資本市場(chǎng)法律法規(guī)體系基本完備，對(duì)監(jiān)管部門依法監(jiān)管和資本市場(chǎng)參與主體的行為進(jìn)行了有效規(guī)范。但由于我國(guó)資本市場(chǎng)實(shí)踐進(jìn)展日新月異，法制化建設(shè)仍需持續(xù)加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是現(xiàn)行法律法規(guī)的某些條款可能不再適應(yīng)實(shí)踐要求，應(yīng)當(dāng)充分論證后及早修訂。如《證券法》規(guī)定對(duì)上市公司虛假陳述責(zé)任方的頂格行政處罰為罰款人民幣60萬元，而虛假陳述所涉及的利益動(dòng)輒以億元計(jì)，不法收益與違法成本的不對(duì)稱性是導(dǎo)致上市公司信息披露質(zhì)量不高的根本原因。2017年慧球科技1001項(xiàng)議案鬧劇，充分體現(xiàn)了相關(guān)當(dāng)事人對(duì)相應(yīng)違規(guī)后果的無視。［15］二是一些關(guān)鍵性的制度缺失，比如與美國(guó)的證券業(yè)三大基礎(chǔ)性法案相比，我國(guó)僅出臺(tái)了《證券法》，還缺少《證券交易法》和《投資者保護(hù)法》，亟須補(bǔ)齊短板。另外，國(guó)內(nèi)一直未建立起在內(nèi)幕交易監(jiān)管中大有作為的“吹哨人”制度。［16］

（四）技術(shù)層面上監(jiān)管手段相對(duì)單一

一是監(jiān)管模式相對(duì)單一，傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管模式無法適應(yīng)當(dāng)前帶有混業(yè)特點(diǎn)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品的監(jiān)管要求，即便有央行主導(dǎo)各部委參加的聯(lián)席會(huì)議會(huì)進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)，但實(shí)際落實(shí)效果不佳，市場(chǎng)呼喚當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管向功能監(jiān)管并最終向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，多層復(fù)雜嵌套的金融產(chǎn)品則需要以穿透式監(jiān)管來厘清底層資產(chǎn)。二是監(jiān)管手段與金融科技進(jìn)展、對(duì)外開放進(jìn)展、金融實(shí)踐進(jìn)展不匹配，例如2013—2015年伊世頓公司以700萬元人民幣為起始資金，兩年時(shí)間通過高頻量化交易非法獲利20億元人民幣，從違規(guī)行為發(fā)生到被監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)這一過程過長(zhǎng)，暴露了監(jiān)管手段的滯后。［17］三是監(jiān)管執(zhí)法技巧性不足，市場(chǎng)監(jiān)管的具體落實(shí)接近于藝術(shù)，切忌一刀切式簡(jiǎn)單化處理。2015年股災(zāi)的發(fā)生，就是監(jiān)管層注意到場(chǎng)外配資加杠桿所蘊(yùn)含的巨大風(fēng)險(xiǎn)，著手拆解場(chǎng)外配資時(shí)手段過于簡(jiǎn)單直接，沒留出適當(dāng)緩沖期導(dǎo)致連環(huán)強(qiáng)行平倉(cāng)、最終股市雪崩，股災(zāi)最后，政府成立平準(zhǔn)基金性質(zhì)的證金公司投入大量物力財(cái)力進(jìn)行救市，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)代價(jià)巨大。

（五）監(jiān)管問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制缺失

市場(chǎng)監(jiān)管的終極之問，當(dāng)然是“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”。當(dāng)前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、交易所、證券期貨行業(yè)協(xié)會(huì)三級(jí)監(jiān)管權(quán)力相對(duì)集中，中國(guó)證監(jiān)會(huì)更享有部門規(guī)章立法權(quán)，政策制定實(shí)施的權(quán)威性較高，但是一旦出現(xiàn)監(jiān)管政策重大失誤，將給國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成巨大損失。相應(yīng)的問責(zé)安排比較薄弱，一是被監(jiān)管單位和公眾的問責(zé)監(jiān)督渠道不暢且沒有什么約束力；二是大量金融立法是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施并解釋，同時(shí)專業(yè)性也較強(qiáng)，這在客觀上導(dǎo)致來自司法機(jī)關(guān)的問責(zé)有限。問責(zé)機(jī)制不暢導(dǎo)致必要的制衡缺失，增大了證券監(jiān)管部門的無效行政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制不足，基層監(jiān)管人員一般拿著普通的公務(wù)員薪資，處理著上億元的資產(chǎn)糾紛或者罰沒款項(xiàng)，很容易滋生松懈式失位監(jiān)管或職務(wù)尋租行為。

四、提升我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管效率的建議

基于以上我國(guó)資本市場(chǎng)存在問題和內(nèi)在原因的分析，可以提出資本市場(chǎng)監(jiān)管效率提升路徑的對(duì)策建議。為保證策略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)性與可操作性，相應(yīng)建議從整體思路、近期、中期、長(zhǎng)期四個(gè)層次提出。

（一）總體上以系統(tǒng)觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌好監(jiān)管與市場(chǎng)的關(guān)系

一是資本市場(chǎng)的復(fù)雜性要求必須以系統(tǒng)觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持局部?jī)?yōu)化與全局統(tǒng)籌相結(jié)合，從我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵組成部分的高度來正確定位資本市場(chǎng)，提高監(jiān)管科學(xué)性。二是統(tǒng)籌處理好市場(chǎng)波動(dòng)內(nèi)因與外因的關(guān)系，以跳出市場(chǎng)看市場(chǎng)的思路確定監(jiān)管工作要點(diǎn)，探索多部門聯(lián)合執(zhí)法模式，對(duì)市場(chǎng)癥結(jié)辨證施治，啟用監(jiān)管逆周期因子，動(dòng)態(tài)調(diào)整重大監(jiān)管政策執(zhí)行的力度與節(jié)奏。三是統(tǒng)籌處理好資本市場(chǎng)內(nèi)生發(fā)展與對(duì)外開放的關(guān)系，以服務(wù)我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民幣國(guó)際化進(jìn)程，防范短期國(guó)際資本的流動(dòng)性沖擊風(fēng)險(xiǎn)、外匯儲(chǔ)備流失風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)國(guó)際資本市場(chǎng)異常波動(dòng)的傳染效應(yīng)。四是統(tǒng)籌處理好政府與市場(chǎng)的邊界關(guān)系，探索政府與市場(chǎng)資源配置的最優(yōu)比例，將去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融安全有機(jī)結(jié)合起來，積極發(fā)揮資本市場(chǎng)在去杠桿中的正向作用，確保金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的初衷，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，不斷提高資本市場(chǎng)效率。

（二）短期以金融科技和問責(zé)機(jī)制為抓手，加強(qiáng)有效市場(chǎng)監(jiān)管

一是提升監(jiān)管科技水平，及時(shí)將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等金融科技新成果引入監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管盲點(diǎn)，提升監(jiān)管針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管。二是對(duì)具有混業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的金融產(chǎn)品實(shí)施功能監(jiān)管和穿透式監(jiān)管，厘清產(chǎn)品底層資產(chǎn)的收益風(fēng)險(xiǎn)屬性，加強(qiáng)與國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、公安部等相關(guān)部門的業(yè)務(wù)溝通，提升監(jiān)管執(zhí)法威懾能力，打擊監(jiān)管套利行為，防止金融風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)擴(kuò)散。三是簡(jiǎn)化監(jiān)管流程，減少前置審批事項(xiàng)，強(qiáng)化事中監(jiān)管與事后監(jiān)管。四是強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制約束，健全行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度，嚴(yán)格按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。五是加強(qiáng)預(yù)期管理，保持監(jiān)管定力，盡量避免運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管，向市場(chǎng)傳遞清晰、持續(xù)的監(jiān)管信號(hào)，穩(wěn)定投資者預(yù)期，增強(qiáng)資本市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，化解金融體系脆弱性。

（三）中期以補(bǔ)短板思路加強(qiáng)制度建設(shè)，完善法律基礎(chǔ)設(shè)施

一是以信息披露和投資者保護(hù)制度為核心，完善資本市場(chǎng)法律法規(guī)等基礎(chǔ)性制度建設(shè)，適時(shí)修改現(xiàn)行《證券法》當(dāng)中的陳舊條款，推動(dòng)完善證券期貨犯罪的刑事立法，盡早啟動(dòng)《證券交易法》和《投資者保護(hù)法》立法工作，在投資者保護(hù)中引入辯方舉證和集體訴訟制度，提升違法違規(guī)主體成本，切實(shí)保護(hù)投資者利益。二是深化發(fā)行上市、并購(gòu)重組、分紅、退市等基礎(chǔ)性制度改革，確保IPO和退市渠道通暢，不斷提升存量上市公司經(jīng)營(yíng)質(zhì)量。三是在主板、中小板和創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)實(shí)行核準(zhǔn)制，在新三板市場(chǎng)推行注冊(cè)制，并明確市場(chǎng)間的轉(zhuǎn)板制度，保證通道順暢。四是建立中國(guó)特色的“吹哨人”制度，明確舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，嚴(yán)厲打擊內(nèi)幕交易等違法行為。五是妥善論證新的金融監(jiān)管政策，在系統(tǒng)防火墻之外建立并推行監(jiān)管沙盒制度。

（四）長(zhǎng)期以良好投資文化為核心，建設(shè)資本市場(chǎng)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制

一是加強(qiáng)投資者教育，強(qiáng)化市場(chǎng)投資的收益與風(fēng)險(xiǎn)相匹配理念，打破剛性兌付預(yù)期，消除信用市場(chǎng)定價(jià)扭曲，促進(jìn)資本市場(chǎng)公正、公平、高效發(fā)展。二是鼓勵(lì)價(jià)值投資導(dǎo)向，改變市場(chǎng)“重融資、輕回報(bào)”的不當(dāng)定位，提高市場(chǎng)透明度，堅(jiān)持以提高人民群眾福祉、增強(qiáng)人民群眾獲得感為發(fā)展理念和最終目標(biāo)，促進(jìn)投融資協(xié)同發(fā)展，重塑我國(guó)資本市場(chǎng)健康投資文化。三是以人才隊(duì)伍建設(shè)保障資本市場(chǎng)的長(zhǎng)治久安，壯大機(jī)構(gòu)投資者力量，提升個(gè)人投資者金融素養(yǎng)與專業(yè)技能，建立有效的薪酬機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，完善金融監(jiān)管、從業(yè)人才的引進(jìn)和選拔工作。