一、南京國民政府時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度的緣起

自古以來，民間糾紛往往由宗親、中人、保人、士紳等主持調解。由于調解制度的歷史慣性，這些解紛主體在近代社會仍然不同程度地存在著，只是隨著社會的發(fā)展變化，調解主體日趨多元化。南京國民政府時期，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會，專司民間調解事宜。以調解委員會為調解主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度是南京國民政府推行地方自治的產物，也是對法院調解制度推行不力、成效不彰的一種補救措施。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度是地方自治的產物

清末推行“新政”期間，“地方自治就作為憲政之基被清政府寄予厚望”［1］（P168），其模仿日本的地方自治制度，先后頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》《府廳州縣地方自治章程》《府廳州縣議事會議員選舉章程》。按照上述章程，府廳州縣所在地為城，其他鎮(zhèn)、屯、村等滿五萬人口者為鎮(zhèn)，不滿五萬者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)均設自治公所，自治事項除了衛(wèi)生、學務、農工商務、公共事業(yè)、慈善事業(yè)和道路交通等外，還有“全城鎮(zhèn)鄉(xiāng)訴訟及其和解之事”［2］（P661）。這是中國近代由政府主導的地方自治的開端，也是近代城鎮(zhèn)鄉(xiāng)作為一級自治組織承辦調解事項的開始。

民國初年曾一度停止推行地方自治運動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級自治組織也不復存在，區(qū)作為一級新的基層政權開始出現(xiàn)。區(qū)長開始參與到基層事務中，“除承擔調查戶口、偵查匪盜、禁賭、禁煙等職責外，還承擔著另一項重要職責，即調解（或稱評解、評議）各種民事糾紛”［3］（P340）。1923年，區(qū)村制實行后，調解成為區(qū)長的一項重要職責。有學者對民國初年區(qū)村制進行較為系統(tǒng)的考察后認為，區(qū)長調解制度“是民國初年國家權力向基層擴展的產物，它代表著調解制度的一種制度化、組織化和官僚化的趨勢”［3］（P361）。這種調解的組織化、制度化趨勢以鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解的形式被南京國民政府繼承下來。

南京國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解是當時推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治的產物。1929年6月5日，南京國民政府公布了《縣組織法》。根據(jù)該法，1929年9月公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所均應附設調解委員會，辦理民事調解事項以及依法得撤回告訴之刑事調解事項。［2］（P700）該立法之本意系息事寧人，固然值得稱道，但僅憑這一粗略規(guī)定，能否收到實效，是否會違背立法本意，尚不可而知。因為“惟當此自治萌芽之時，一般人民尚無行使政權之充分能力，倘鄉(xiāng)區(qū)鎮(zhèn)坊各調解委員會濫用職權，把持訟案，不問法律上是否許其調解，亦不問當事人是否愿意調解，一任己意，不獨侵及法權，抑且轉為民累，況調解委員會各委員均由公民選出，即各委員自身亦未必全具法律知識而能依法調和毫無違誤，若不明定標準，嚴加限制，流弊所底，詎堪設想”［4］（P48）。因此，1931年4月31日司法行政部頒布《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限規(guī)程》，嚴定調解委員會職責，以免侵越，以杜流弊。各省根據(jù)這一規(guī)定，紛紛另行制定規(guī)章，以資推行，如1933年青島市頒行的《青島市鄉(xiāng)村調解委員會規(guī)則》、1935年浙江省頒行的《浙江省各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所辦理調解事項暫行辦法》等。

可見，南京國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度是當時推行地方自治的產物。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解與地方自治的關系，時人已有明確的認識：“我們談地方自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度的建立應該是一件刻不容緩的工作，而且我們還可以強調的說：鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度不能建立，根本就談不到地方‘自治’了?！保?］（P14）

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（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度是對法院調解成效不彰的補救

為了解決近代以來案件積壓給法院造成的壓力以及訴訟遲延給當事人帶來的訟累，在吸收傳統(tǒng)調解文化并借鑒西方各國調解制度的基礎上，南京國民政府推出以“杜息爭端，減輕訟累”［6］（P9）為宗旨的法院調解制度。1930年南京國民政府頒布《民事調解法》和《民事調解法施行規(guī)則》，對法院調解制度做了專門規(guī)定。1935年新的《民事訴訟法》將民事調解法的相關內容納入“簡易程序”中，并根據(jù)民事調解法在實踐中暴露出的問題，做了一些修正和補充，從而使法院調解制度趨于完備。

然而，由于制度設計上存在瑕疵、法院執(zhí)行不力、法官敷衍以及當事人的不重視，法院調解制度的實施效果并不理想。從20世紀30年代初法院調解制度開始正式實施至40年代，民事案件調解成功率仍徘徊在20%上下，這與司法當局最初的設想有著較大的差距。1942年，司法行政部在咨文中對此表示出極大的遺憾:“是以十載以還，本部雖曾三令五申，督促各司法機關厲行調解，亦未達到預期之目的，鑒往察來，實有另辟途徑之必要?！保?］（P26）這里的“另辟途徑”實際上就是要大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度,這從司法行政部在《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊公所實行調解與宣傳公證說明》中可以得到明證:“雖法院在起訴前亦可進行調解，免使成訟，但人民狃于積習，事入公門，每多忌諱，形禁勢隔，收效實難，其最有效之方法，莫若使人民遇有糾葛發(fā)生，即由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊各公所或其調解委員會就地實行調解?！保?］（P17）可見，在法院調解制度成效不能令人滿意的情況下，司法行政部開始把注意力轉移到自30年代初期開始實行但未受到重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度上來，并對其寄予厚望，“區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會系由當?shù)毓襁x出，多為地方公正士紳，與人民既屬接近，而區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊所轄區(qū)域范圍不廣，其境內人民發(fā)生爭端，亦知之甚悉，如在人民未興訟之先，即由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊公所調解委員會負責秉公調解，必能收事半功倍之效”［7］（P26）。于是，司法行政部把鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解作為中心工作。1942年7月1日，內政部也把“調解紛爭”列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)應辦事項之一。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解的制度設計

基于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解工作的重視，1943年10月9日內政部、司法行政部會同公布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》［9］（P102-103），對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解主體、調解程序、調解結果等做出了明確的規(guī)定，正式完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解的制度化設計。

（一）調解主體的專門化

與民間調解中的士紳、鄉(xiāng)鄰親友、中人、村長等個人調解不同，南京國民政府時期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面成立了專門的調解組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會，負責調解事宜。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會由鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民中選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)內具有法律知識之公正人員充之。調解委員會初由三人至五人組成，后來擴展為五人至九人。調解委員屬于自治人員，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長或鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長等公務人員非辭去職務，不得被選為調解委員。

調解委員會設主席一人，由調解委員推舉產生，主席因故不能出席會議時，得委托其他調解委員代理。主席及委員概屬無給職，任期均為一年，任期屆滿時，得連選連任。當選之鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員，由縣政府頒發(fā)證書，并在縣政府備案。調解委員有違法行為時，除送請該管法院依法懲處外，得由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所呈請縣政府批準，先行停止其職務，并提經鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)務會議罷免之。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會附設于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所內，如所屬人民有請求調解時，應請鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所通知調解委員，依法調解。調解委員會在辦理調解事項時，得隨時調用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所附屬人員，費用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所承擔。

（二）受案范圍的法定化

傳統(tǒng)社會中，國家對于民間調解不作干涉，完全任民自便。因此，民間調解的糾紛范圍非常廣泛，小至家長里短、口角紛爭，大至財產債務糾葛、打架斗毆，甚至毆傷人命之類的重案，都有民間調解人參與其中。南京國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解則嚴格限制在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》所規(guī)定的受案范圍之內。與具有較大隨意性的其他民間調解形式相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會須在法定范圍內行使調解權限。

關于民事案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會受案應受下列限制：第一，已經法院受理之民事案件，經調解后須依法定程序向法院申請銷案；第二，依民事訴訟法正在法院調解之事項，不得同時另行調解。

關于刑事案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會所能受理的案件范圍主要有如下十類：妨害風化罪、妨害婚姻及家庭罪、傷害罪、妨害自由罪、妨害名譽及信用罪、妨害秘密罪、竊盜罪、侵占罪、詐欺背信罪、毀棄損壞罪。［10］（P250-257）上述十類案件中，凡屬于告訴乃論之罪，調解委員會方可受理；凡非告訴乃論之罪，調解委員會則不得受理調解。例如，傷害罪中，傷害他人之身體或健康者、施強暴于直系血親尊親屬未成傷者、因過失傷害人者，調解委員會均可受理，其他傷害罪，調解委員不得受理。又如，妨害風化罪中,以詐術使婦女誤信為自己的配偶而聽從其奸淫者、直系或三代以內旁系血親相互和奸者，調解委員會可受理，其他妨害風化罪，調解委員會不得受理。再如，妨害自由罪中，意圖使婦女與自己或他人結婚而略誘之者、無故侵入他人住宅建筑物或附連圍繞之土地或船艦者、無故隱匿其內或受退去之要求而仍留滯者，調解委員會可以受理，其他妨害自由的行為，調解委員會不得受理。

（三）調解程序的規(guī)范化

一般情況下，民間調解沒有嚴格的程序可言。糾紛發(fā)生后，調解人或者奔走于糾紛雙方，進行說和勸導；或者召集糾紛雙方，采取擺宴席、“吃講茶”的方式，使糾紛雙方達成和解。南京國民政府時期的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》中規(guī)定了比較嚴密而規(guī)范的調解程序，初步實現(xiàn)了調解程序的規(guī)范化。

1.當事人申請。當事人申請調解，須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所陳述其姓名、性別、年齡、住所、調解事由等，并應附送該事由的關系文件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所接受申請后，將其移送至調解委員會。當事人申請調解，既可用書面，也可用言辭。用言辭申請調解者，應先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所作成書面記錄后，再移送調解委員會。

2.開會調解。調解委員會接受申請后，應決定開會調解的日期，經由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所通知當事人親自到場。開會調解時，調解委員會須有半數(shù)以上委員出席，方可開始調解。調解委員對于調解事項有涉及本身或其同居家屬時，應即回避，以保證調解的公平。民事調解事項須得當事人同意，刑事調解事項須得被害人同意，始能進行，調解委員會不能有強迫及阻止告訴各行為。辦理調解事項除勘驗費由當事人開支外，不得征收任何費用或報酬。

3.制作調解書?！多l(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》第5條規(guī)定：“調解委員會，于調解成立后，應本兩造之意旨，書立調解字據(jù)，以資證明。”這里的調解字據(jù)，即為調解書。因此，調解委員會已調解成立的事項，應敘列當事人姓名、性別、年齡、住址及事由概要，并調解成立年月日，制作調解書，送由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所呈報縣政府及該管法院備案，其不能調解事項，并加敘不能調解原由，分報備案。調解書的格式，可比照民事調解筆錄制定，由全體調解委員簽名蓋章，加蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所圖記后，調解書即告完成。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會調解成立的案件，具有法律上的拘束力，調解雙方當事人不得隨便反悔，按照規(guī)定，他們不能就原請求繼續(xù)向法院起訴，也就是說，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解的案件，當事人不得再行起訴。然而，對于調解結果，如果一方當事人拒不執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會則無能為力，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會本身沒有強制執(zhí)行的權力，也沒有請求法院協(xié)助執(zhí)行的權力。因此，在調解協(xié)議達成后，一方反悔，另一方卻不能申請強制執(zhí)行，只能向法院提起確認調解成立并給付之訴，而調解委員會所制作的調解書只能附呈法院作為參考之資料?？梢姡l(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會的調解從效力上看，遠遠遜色于與判決具有同等效力的法院調解。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度的成效及影響因素分析

自從南京國民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解的相關法規(guī)頒行后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開公民大會，開始選舉調解委員，組織調解委員會。40年代開始，司法行政部把鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解作為中心工作。在司法部的倡導下，各地紛紛成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會，制定調解委員會辦事細則，開展調解工作。在基層司法資源有限的情況下，南京國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度在解決爭端、排難解紛、和鄰睦族等方面起到了一定的積極作用。

然而，南京國民政府時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度的推行并沒有實現(xiàn)司法行政部彌訟息爭、便利民眾的立法本意。換言之，當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度在執(zhí)行過程中大打折扣，并沒有達到預期效果。主要原因如下。

（一）地方制度的屢屢變更

近代以來，地方制度變更頻繁，這不能不說是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度成效不佳的一方面原因。南京國民政府實行訓政初期，倡導地方自治，在各縣之下的區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊推行自治。然而，由于地方自治效果不佳，尤其是在維持地方秩序方面作用不大，1934年，南京國民政府開始將保甲制度納入地方自治制度之中，以自治之名推行保甲之實，以實現(xiàn)對地方的有效控制。隨著保甲制度的推行，一些地方的自治運動無形中停頓下來，作為地方自治組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度雖然沒有明令廢止，卻難以有效實施。例如，1935年，江蘇省民政廳根據(jù)嘉定縣縣長許次玄呈請解釋保甲制度、自治法規(guī)疑義等情事，聲稱該縣正在舉辦保甲，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會，應一律暫緩設立，將來應否設立，應候另令通案辦理。［11］（P5）可見，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會的設立隨著保甲制度的推行被無限期推遲，而那些已經設立的調解委員會的工作也受到嚴重影響。察哈爾省政府公報中記載：“本省自區(qū)長取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改組后，監(jiān)察、調解委員會，大半無形停頓，即尚未停頓者，率皆敷衍從事，徒具虛名。”［12］（P28）其他各省區(qū)類似情況也不少見。

（二）調解制度設計的粗淺

南京國民政府時期的幾部有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解的法規(guī)，都規(guī)定了調解不得征收任何費用，立法本意雖好，但實際執(zhí)行過程中卻因為缺乏必要的調解經費影響到制度的成效。如果調解委員屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的公職人，有基本的俸祿維持生活，情況或許會好一些，問題是調解委員均無給職，在曠日費時的調解工作中，調解委員如果沒有足夠的奉獻精神，難免會覺得厭倦，調解熱情不高，積極性欠缺，調解成效自然會大打折扣。當時也曾有多人提出這個問題，希望能予以解決，如南?？h縣長李海云曾向廣東省民政廳呈文稱：“查區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會規(guī)程，對于各級調解委員會經費，并無明文規(guī)定，所有各級調解委員，似應酌量支給夫馬費，茲擬區(qū)調解委員每員月支夫馬費不得過八元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員每員月支不得過四元，均由各該區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊公所籌撥。”［13］（P46）這一建議，未得到明文批復，最后不了了之。由于缺乏必要的合理的調解經費，以至于各地調解委員會往往違反規(guī)定，擅自收受調解費用，如山西省晉城周村調解委員會沿用舊時的習慣，遇有村民請求調解事件，先由申請調解人員到鎮(zhèn)公所繳納打鐘錢5000文，方為受理，無論申請人有理與否，打鐘錢必須繳納。其他各村也均有繳納打鐘錢之陋規(guī)，以致一般貧苦百姓往往無錢打鐘，即含冤了事，不再請求調解。［14］另外，山西還有一些地方要求申請調解人繳納燈油若干斤之陋規(guī)。甚至一些地方制定的調解規(guī)則中就明確要求繳納調解費，如《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會調解規(guī)則》第14條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會調解案件，除當事人確系赤貧應免收費用外，得斟酌案情及當事人財力，決定收取調解費金元五角至一元。［15］（P7）

對調解委員的任職資格要求不夠明確，無疑會直接影響到調解效果。無論是30年代頒行的《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限章程》，還是40年代頒行的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》，都沒有明確規(guī)定調解委員的資格條件，這必然導致大量素質較低的人員混雜于調解委員隊伍之中。按照規(guī)定，調解委員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民大會選舉產生，在一定程度上能夠代表民意。但問題在于，被選舉人沒有資格限制，未免存在紕漏。如果被選舉為調解委員的人員不具備必要的調解素質，如公正的品質、良好的操行以及必備的人文和法律素質等，那么調解結果可想而知。河北省臨榆縣縣長代本縣公民請求司法院解釋調解委員“如有不通文理目不識丁者，是否有應選資格”，即反映了時人對于不具備一定素質的人當選為調解委員的一種擔心。這種擔心不無道理。試想一些不通文理甚至目不識丁的調解委員，對于調解雙方的法律訴求以及國家的法律條文能否真正領會并予以很好地理解，必然存在問題。當時的內政部對于不通文理、目不識丁者能否承擔起調解事項也心存疑慮，然而，司法院卻認為自治施行法對此并無限制，這些人應具備候選資格。［16］（P33-34）有學者曾撰文指出，如果讓沒有絲毫法律知識的調解委員，擔負起調解糾紛的重任，無異“盲人騎瞎馬，夜半臨深池”，其危險將不堪設想。［17］（P33）個別地方政府也認識到這個問題，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)內具有法律知識的公正人士，應選調解委員，并由縣市政府會同法院召集各委員舉行短期講習會，予以法律知識的訓練，這種做法值得效仿，但卻并未得到推廣。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解效力不高也是制度難以取得實效的原因之一。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會對于所辦理之調解事項，不得為財產上或身體上之處罰，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會沒有處罰權，這樣做出的調解結果往往對當事人沒有明顯的拘束力，即使結果是合理的，如果有一方不愿意履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會也無能為力。因此，人們發(fā)生糾紛后，要么請鄉(xiāng)鄰主持調解，要么到法院起訴，而不愿意赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解。為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解的能力，時人曾提出解決辦法：第一要規(guī)定民刑事輕微案件，在提起訴訟之前，必須經過區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會的調解，未經調解而起訴者，法院得批令調解；第二要承認區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會之調解，經過向法院備案手續(xù)后，有與法院判決同樣的效力，而執(zhí)行之責，亦可由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所負之。然而事實上，這樣的建議未得到司法部門的認可。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解與法院調解、民間調解之間缺乏有效對接，且分工不夠明確也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度設計存在的不可忽視的問題，同時也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解成效不彰的原因之一。

（三）調解制度執(zhí)行中的敷衍

盡管當時司法行政部三令五申，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所成立調解委員會，但是有些地方根本就沒有設立調解委員會，一直到1946年廣東省政府代電中仍然在督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要盡快成立調解委員會：“查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程自公布施行以來，迄已數(shù)載，各省市縣政府已按照規(guī)定督促各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，成立調解委員會者固多，而以民智未開及種種困難，迄未成立或徒具虛名者亦不少?！保?8］（P13）

此外，各地對于辦理調解委員會并不熱心，往往敷衍了事，有些地方雖然設置了調解委員會，但多有名無實，形同虛設，如山西中陽縣、石樓縣、寧武縣、方山縣等即是如此。［19］（P87）對于這種情況，各省也往往發(fā)出訓令，督促各地盡快成立調解委員會，認真辦理調解事項，如山西省政府村政處多次發(fā)布訓令，要求每個縣要經常派稽查員下鄉(xiāng)，對于調解委員會認真查勘指導，以免各地再行敷衍。

按照規(guī)定，調解委員會不能對當事人做出財產上或身體上的處罰，否則，即屬違法。事實上，各地調解委員會在進行調解時，常常超越權限，做出類似于判決的一些處罰。如湖南省桃源縣第三區(qū)調解熊花生與熊會臣等一案中，調解結果除由熊會臣等酌給藥資洋五元外，并交由該族人拘押五日。［20］（P3）拘押屬于刑事處分之一，非依法判決，絕不能任意擬處。又如，湖南省桃源縣第九區(qū)調解聶益記與黎大兒一案，將黎大兒拘留三日。［21］（P3）再如湖南攸縣第四區(qū)調解陳善才等與陳明仔等一案，也做出罰做苦工五日的處罰。［22］（P4）這些無視禁令、非法越權的行為在各地的調解委員會中并不少見。

四、余 論

調解本身就是一種自治性和民間性的糾紛解決方式。在傳統(tǒng)社會中，充當民間調解人的主要是鄉(xiāng)約、宗親、中人、保人、士紳等，這些調解人的調解活動帶有自發(fā)性和隨意性的色彩。近代基層社會治理模式中，鄉(xiāng)約已經退出歷史舞臺，新出現(xiàn)的村長、村政等利用自己對村民事務的熟悉以及自己在村民中的威望，在調解民間糾紛方面發(fā)揮著重要作用。然而，由于一人之力有限，且易受個人主觀情緒的影響，糾紛解決中難免會出現(xiàn)偏私。隨著近代地方自治的倡導，以及出于對法院調解效力不彰進行補救的需要，南京國民政府時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會開始承擔起調解基層社會糾紛的重任。盡管南京國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解在制度設計上存在諸多弊端，制度實施效果也不夠理想，但其價值卻不容忽視。

其一，促進了基層社會的穩(wěn)定。近代以來，隨著社會政治經濟各方面的變化，矛盾和糾紛也日漸增多，傳統(tǒng)的解紛手段已不敷使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會作為新的解紛主體，依法承擔起調解之責，這對于及時化解糾紛，修復受損的人際關系和社會關系，防止矛盾的升級和擴大，減少違法犯罪活動的發(fā)生，促進基層社會的穩(wěn)定，起到了一定的作用。

其二，緩解了基層司法資源短缺的壓力。中國司法近代化過程中，中央與地方司法資源配置失衡，基層司法資源短缺現(xiàn)象嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度的實施，把矛盾和糾紛化解于訴訟程序之外，減少了流入法院的案件數(shù)量，無疑會有效地節(jié)約司法資源，使有限的司法資源集中力量解決重大刑事犯罪問題。

其三，推動了中國調解的法制化進程。古代調解多屬于民間的自發(fā)行為，缺少制度化內涵，更不具備法制化色彩。南京國民政府時期通過頒發(fā)《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調解委員會權限規(guī)程》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會組織規(guī)程》等法律法規(guī)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解的組織機構、人員構成、調解范圍、調解程序、調解結果及效力等予以明確規(guī)定，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解開始步入法制化軌道。

南京國民政府時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度是基于當時社會需要而產生的，從總體上看已經過時了，但其所蘊含的某些精神和價值卻可以借鑒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解委員會作為一個專司調解的組織，在發(fā)揮團體調解的優(yōu)勢、保障糾紛解決的公正性和合理性等方面值得肯定。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解制度改變了傳統(tǒng)基層社會調解的自發(fā)性和隨意性，初步實現(xiàn)了調解的組織化和制度化，這一制度化的形式一直被延續(xù)到當代，為現(xiàn)代調解制度的建設和完善提供了一定的借鑒意義。