環(huán)保部和國(guó)土部2014年4月在《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》中的數(shù)據(jù)顯示：全國(guó)土壤污染超標(biāo)率達(dá)16.1%，其中19.4%的耕地遭受污染［1］。耕地污染面積達(dá)1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%［2］。全國(guó)中重度污染的耕地面積占2.9%，已經(jīng)達(dá)到5889萬(wàn)畝［3］。耕地污染中大部分為重金屬污染，受重金屬污染的耕地面積已達(dá)2000萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地總面積的1/6。目前我國(guó)重金屬污染耕地面積主要分布在我國(guó)南方湘、贛、鄂、川、桂、粵等省區(qū)［4］。全國(guó)每年因重金屬污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億元［5］。耕地土壤污染如隱形“殺手”，將處于食物鏈頂端的人類(lèi)置于危險(xiǎn)境地。復(fù)雜嚴(yán)峻的耕地重金屬污染問(wèn)題已對(duì)中國(guó)的生態(tài)環(huán)境、食品安全、百姓身體健康和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。湖南境內(nèi)湘江流域的重金屬污染由來(lái)已久，整個(gè)湘江流域幾乎都是重金屬污染重災(zāi)區(qū)，株洲、湘潭和長(zhǎng)沙河段污染最為嚴(yán)重。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，湖南省受到“礦毒”及重金屬污染的土地面積達(dá)到2.8萬(wàn)公頃，占全省總面積的13%；被重金屬污染的耕地面積占全省耕地面積的25%［6］。2013年爆發(fā)的鎘大米事件，嚴(yán)重影響了水稻生產(chǎn)和銷(xiāo)售，造成不良影響，使“重金屬污染問(wèn)題”成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。湖南省是全國(guó)重金屬污染最嚴(yán)重的省份之一，2014年，湖南省長(zhǎng)株潭地區(qū)獲得農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部批復(fù)，成為重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理唯一一個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)區(qū)域。長(zhǎng)株潭三市的工礦區(qū)、城郊區(qū)、污灌區(qū)的240萬(wàn)畝耕地，其中170萬(wàn)畝重金屬污染超標(biāo)［7］。湖南試點(diǎn)區(qū)域工作涉及耕地面積廣、財(cái)政經(jīng)費(fèi)大、人口數(shù)量多，也是目前世界上規(guī)模最大的一個(gè)耕地污染治理工程。試點(diǎn)成敗關(guān)乎中國(guó)上億畝受污染耕地治理的走向。采取座談研討、實(shí)地考察和文獻(xiàn)資料收集相結(jié)合的研究方法，筆者對(duì)長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三地進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，希冀對(duì)長(zhǎng)株潭地區(qū)耕地重金屬污染修復(fù)治理的先行探索進(jìn)行總結(jié)、面臨的困境進(jìn)行剖析并提出突破困境的對(duì)策建議。

一、長(zhǎng)株潭重金屬污染耕地修復(fù)治理的先行探索

（一）建立重金屬污染耕地修復(fù)治理組織考核體系

2014年國(guó)家啟動(dòng)長(zhǎng)株潭重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理試點(diǎn)工作，湖南省委、省政府高度重視，將其作為湖南省的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。省委書(shū)記親自抓以重金屬及土壤污染治理為重點(diǎn)的湘江保護(hù)和治理“一號(hào)重點(diǎn)工程”。成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，省長(zhǎng)親自負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，指揮以土壤污染防治等為重點(diǎn)的環(huán)境治理工作。同時(shí)成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副省長(zhǎng)負(fù)責(zé)，與市州政府簽訂土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)。確定了轄區(qū)內(nèi)土壤污染防治的目標(biāo)，強(qiáng)化績(jī)效考核。試點(diǎn)“污地”治理責(zé)任細(xì)化到具體的責(zé)任單位、責(zé)任人和責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、田塊。建立省、試點(diǎn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)分工協(xié)作組織體系，省農(nóng)委、省財(cái)政廳負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)，試點(diǎn)縣負(fù)責(zé)組織實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)督促，村委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)。

（二）出臺(tái)重金屬污染耕地修復(fù)治理系列政策方案

針對(duì)重金屬污染耕地，湖南省及長(zhǎng)株潭三市分別出臺(tái)系列重金屬污染耕地修復(fù)治理政策方案。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡以及歷史污染欠賬，湘江是我國(guó)重金屬污染最嚴(yán)重的河流之一。湘江污染水體灌溉是長(zhǎng)株潭地區(qū)耕地重金屬污染首要原因，為阻斷污染源頭，湖南以湘江重金屬污染治理作為突破口。2011年3月，湖南省制定的《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，成為全國(guó)首個(gè)由國(guó)務(wù)院批復(fù)的區(qū)域性重金屬污染治理試點(diǎn)方案。2013年9月，湘江治理保護(hù)被確定為湖南省“一號(hào)重點(diǎn)工程”，并首次提出在未來(lái)9年內(nèi)滾動(dòng)實(shí)施三個(gè)三年行動(dòng)計(jì)劃。2016年第二個(gè)“三年行動(dòng)計(jì)劃”啟動(dòng)，省“一號(hào)重點(diǎn)工程”向縱深推進(jìn)、向“一湖四水”延伸。

湖南省首創(chuàng)耕地分類(lèi)休耕試點(diǎn)工作，為保證休耕工作的開(kāi)展，湖南省農(nóng)委2016年5月出臺(tái)《重金屬污染耕地治理式休耕試點(diǎn)2016年實(shí)施方案》。耕地重金屬污染修復(fù)和治理的基礎(chǔ)是全面了解耕地土壤總體狀況，2016年12月湖南省環(huán)境保護(hù)廳制定《湖南省土壤污染狀況詳查實(shí)施方案》，組織各縣(市、區(qū))開(kāi)展詳查工作。2017年8月通過(guò)環(huán)保部、國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部等數(shù)十位專(zhuān)家的技術(shù)審核，湖南省成為全國(guó)首個(gè)通過(guò)農(nóng)用地土壤污染狀況詳查點(diǎn)位布設(shè)成果審核省份，為全國(guó)其他省份開(kāi)展此項(xiàng)工作提供了很好的技術(shù)參考。為加強(qiáng)對(duì)重金屬污染耕地修復(fù)治理項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理，2016年，湖南省出臺(tái)了《湖南省土壤污染防治項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)工作方案》。湖南省目前是全國(guó)唯一土壤項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)試點(diǎn)省份。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)成效將作為土壤污染防治項(xiàng)目確定專(zhuān)項(xiàng)資金安排、監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作的重要參考依據(jù)。為切實(shí)加強(qiáng)土壤污染防治，逐步改善全省土壤環(huán)境質(zhì)量，2017年3月1日，湖南省政府印發(fā)《湖南省土壤污染防治工作方案》，為湖南省土壤污染防治制定了時(shí)間表、路線圖和任務(wù)書(shū)。為保護(hù)和改善土壤環(huán)境，防治土壤污染，2017年6月，湖南省環(huán)境保護(hù)廳公布《湖南省土壤污染防治條例（征求意見(jiàn)稿）》。為推進(jìn)環(huán)境治理工作，2017年，湖南省委省政府印發(fā)《湖南省環(huán)境保護(hù)督察實(shí)施方案（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)辦法》實(shí)施細(xì)則等文件，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，同時(shí)出臺(tái)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案。為推進(jìn)湖南的“藍(lán)天、碧水和凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)”，2018年6月出臺(tái)了《湖南省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》。

（三）實(shí)行農(nóng)用地分類(lèi)管理、分類(lèi)休耕制度

在長(zhǎng)株潭地區(qū)開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬普查工作后，根據(jù)污染程度，將確認(rèn)為試點(diǎn)的“污地”劃分為三類(lèi)：達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控生產(chǎn)區(qū)、替代種植區(qū)。在達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控生產(chǎn)區(qū)主要采取農(nóng)藝調(diào)控，邊生產(chǎn)邊修復(fù)。達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)主要通過(guò)選種鎘低積累的水稻品種。管控生產(chǎn)區(qū)繼續(xù)種植水稻并進(jìn)行品種替代，采用專(zhuān)門(mén)種植、收購(gòu)、儲(chǔ)存的管理模式，對(duì)超標(biāo)糧食進(jìn)行處置轉(zhuǎn)為非食用用途，實(shí)行“四專(zhuān)一封閉”運(yùn)行管理機(jī)制，即“專(zhuān)企收購(gòu)、專(zhuān)倉(cāng)儲(chǔ)存、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼、專(zhuān)用處置、封閉運(yùn)行”，確保鎘超標(biāo)糧食不流入市場(chǎng)。

除了對(duì)試點(diǎn)“污地”實(shí)行分區(qū)治理外，湖南省還首創(chuàng)耕地分類(lèi)休耕試點(diǎn)工作。一是根據(jù)耕地污染程度實(shí)施達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控生產(chǎn)區(qū)、替代種植區(qū)分類(lèi)休耕；二是休耕、治理、培肥同步推進(jìn)，邊休耕邊治理；三是加強(qiáng)耕地保護(hù)，休耕期間農(nóng)田基本建設(shè)和設(shè)施管護(hù)不停止；四是規(guī)定全年休耕耕地每年每畝700元對(duì)休耕農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)貼；五是突出農(nóng)民自愿休耕，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)控。

（四）探索以農(nóng)藝措施為主的風(fēng)險(xiǎn)管控綜合治理技術(shù)模式

目前，國(guó)際上關(guān)于土壤修復(fù)的經(jīng)驗(yàn)非常多，已經(jīng)有了比較完整的技術(shù)體系。按照位置變化，有原位、異位、原地、異地處理；按操作來(lái)講有物理、化學(xué)、生物、綜合方法。具體的技術(shù)體系有挖掘、填埋等一系列技術(shù)方法。但是這些技術(shù)的發(fā)展基本上以物理化學(xué)為基礎(chǔ)，大部分是不適合治理耕地污染的。長(zhǎng)株潭地區(qū)的農(nóng)業(yè)部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保企業(yè)對(duì)重金屬污染耕地修復(fù)治理模式進(jìn)行實(shí)踐探索，探索出以農(nóng)藝措施為主的VIP和VIP+n的修復(fù)治理技術(shù)模式。對(duì)安全利用輕度污染區(qū)域推行推廣“VIP”修復(fù)技術(shù)模式，即選種鎘低累積水稻品種（Variety）、改革稻田灌溉（Irrigation）模式、調(diào)節(jié)土壤酸度（pH）。而對(duì)安全利用中度污染區(qū)域，創(chuàng)新推行“第三方治理”和“第三方監(jiān)理”，實(shí)行“修復(fù)效果總承包”，推廣“VIP+n”修復(fù)技術(shù)模式(n：施用土壤調(diào)理劑、葉面阻控劑、商品有機(jī)肥)。

二、長(zhǎng)株潭重金屬污染耕地修復(fù)治理面臨的主要困境

湖南省在長(zhǎng)沙、株洲、湘潭3市19個(gè)縣的170萬(wàn)畝耕地開(kāi)展了重金屬污染耕地修復(fù)治理和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作取得初步成效，2014年底，達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)、管控生產(chǎn)區(qū)、替代種植區(qū)早稻米達(dá)標(biāo)的比例分別提高了53.1%、44.8%、20.3%，中低程度污染稻田的早稻米可實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)［8］；2016年，湖南省落實(shí)休耕面積10.18萬(wàn)畝，順利完成中央確定的10萬(wàn)畝休耕任務(wù)［9］。湖南長(zhǎng)株潭地區(qū)在全國(guó)率先啟動(dòng)重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)工作，4年來(lái)不僅在修復(fù)技術(shù)研究試驗(yàn)上碩果累累，在治理修復(fù)工作開(kāi)展機(jī)制上也做出了積極探索［10］。但試點(diǎn)工作的效果目前還難以全面顯現(xiàn)［11］。重金屬污染耕地修復(fù)治理在全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)成的模式可以遵循，一切都在探索。由于這項(xiàng)工作尚處于起步階段，修復(fù)治理的水平還不令人滿(mǎn)意，同時(shí)諸多困境也擺在先行者的面前。

（一）法律法規(guī)缺位，責(zé)任主體難以確認(rèn)

2011年4月初，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》。2016年5月31日《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)，共十條，35項(xiàng)，簡(jiǎn)稱(chēng)“土十條”?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》標(biāo)志著我國(guó)土壤污染防治的法制建設(shè)取得了關(guān)鍵性進(jìn)展，但《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的法律條款和條文均以原則性、概括性為主，缺乏可操作性。比如，“土十條”規(guī)定“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”，具體如何確定污染治理的主體及責(zé)任缺乏明確規(guī)定。2018年8月31日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議全票通過(guò)了《土壤污染防治法》，自2019年1月1日起施行。

我國(guó)污染土壤修復(fù)工作起步較晚，雖然國(guó)家層面出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，但相關(guān)法律條款和條文均以原則性、概括性為主，缺乏可操作性。目前，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有關(guān)于土壤污染修復(fù)和賠償?shù)膶?zhuān)門(mén)性法律法規(guī)，對(duì)企業(yè)的約束力不夠、對(duì)責(zé)任者的震懾也不強(qiáng)?！锻寥牢廴痉乐畏ā肺闯雠_(tái)前，耕地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)過(guò)程中相關(guān)主體的責(zé)任不明確，從而出現(xiàn)了污染者的“責(zé)任逃逸”以及“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則的失效。2015年福建省、湖北省嘗試通過(guò)地方立法來(lái)解決土壤污染修復(fù)治理問(wèn)題，但《湖南省土壤污染防治條例》還處于意見(jiàn)征求階段。湖南省雖在土壤污染修復(fù)治理政策層面進(jìn)行了探索，但未能形成具體的實(shí)施細(xì)則，一些方案的可行性仍需進(jìn)一步論證，并有待在實(shí)踐適用中不斷完善。因此，長(zhǎng)株潭地區(qū)在全國(guó)率先啟動(dòng)重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)工作時(shí)由于缺乏法律依據(jù)和指導(dǎo)，不僅難以確認(rèn)耕地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)過(guò)程中相關(guān)主體的責(zé)任，而且缺乏污染修復(fù)以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等技術(shù)規(guī)范和管理制度以及耕地重金屬污染修復(fù)行業(yè)統(tǒng)一的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等等，導(dǎo)致重金屬污染耕地修復(fù)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)章制度，怎么修復(fù)，修復(fù)到什么程度，都沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。

（二）修復(fù)治理資金缺口大

當(dāng)前，我國(guó)很多耕地重金屬污染并非是農(nóng)業(yè)自身造成的，而是主要來(lái)自于上游的工業(yè)污水或周邊的工業(yè)污染。如果污染行為與耕地重金屬受污染事實(shí)的發(fā)現(xiàn)、提起訴訟的間隔期較短，污染者相對(duì)明確，一旦侵權(quán)責(zé)任成立，污染治理的責(zé)任主體明確，司法機(jī)關(guān)通過(guò)適用侵權(quán)責(zé)任法對(duì)受害人給予救濟(jì)。如果排污涉及眾多企業(yè)，找到污染源難度大，有的企業(yè)甚至已經(jīng)關(guān)閉，沒(méi)有能力承擔(dān)修復(fù)的責(zé)任，則由政府承擔(dān)耕地重金屬污染治理責(zé)任。如果是耕地權(quán)利人（農(nóng)民）造成的耕地重金屬污染，由于該群體往往缺乏資金實(shí)力對(duì)耕地重金屬污染開(kāi)展有效治理，也由政府承擔(dān)耕地重金屬污染治理責(zé)任。近幾年，行政力量主導(dǎo)的耕地重金屬污染治理實(shí)踐在各地蓬勃開(kāi)展，其中的責(zé)任分配方式主要有：（1）地方政府擔(dān)責(zé)、土地開(kāi)發(fā)者實(shí)施的模式；（2）地方政府擔(dān)責(zé)、土地開(kāi)發(fā)中心實(shí)施的模式；（3）污染者、土地開(kāi)發(fā)者、地方政府共同擔(dān)責(zé)模式?？梢?jiàn)，當(dāng)前我國(guó)在耕地污染治理中主要由政府依靠公共財(cái)政投入治理污染，即“政府付費(fèi)制度”的污染者付費(fèi)模式。

長(zhǎng)株潭地區(qū)在全國(guó)率先啟動(dòng)重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)工作，大部分試點(diǎn)治理項(xiàng)目依靠政府財(cái)政撥款推動(dòng)。2014—2016年，中央財(cái)政下達(dá)的土壤污染防治預(yù)算資金分別為19.90億元、37.00億元、90.89億元。雖然土壤治理專(zhuān)項(xiàng)撥款金額成倍增加，但仍不能彌補(bǔ)我國(guó)土壤修復(fù)的資金缺口，可用于耕地修復(fù)的資金就更少［12］。根據(jù)《全國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，在“十二五”期間，我國(guó)用于修復(fù)污染土壤的中央財(cái)政資金僅有3000億元，與土壤污染治理任務(wù)存在較大差距［13］。土壤修復(fù)資金量大，每年環(huán)保部門(mén)用于重金屬污染防治的資金，僅能支持為數(shù)不多的項(xiàng)目。目前長(zhǎng)株潭重金屬污染耕地試點(diǎn)治理項(xiàng)目均屬于示范工程，涉及范圍、面積較小，通常只有幾百畝，而湖南全省受到“礦毒”及重金屬污染的土地面積達(dá)2.8萬(wàn)公頃即42萬(wàn)畝。調(diào)研中湖南的一位政府官員說(shuō)，盡管中央財(cái)政撥付了11.5億元作為長(zhǎng)株潭重金屬污染耕地治理試點(diǎn)款項(xiàng)，但湘江流域重金屬污染治理工程的配套資金已讓地方政府承受不住，現(xiàn)在再要讓省市財(cái)政配套耕地污染治理，落實(shí)起來(lái)很難［14］?？梢?jiàn)，耕地土壤修復(fù)治理耗資巨大，而國(guó)內(nèi)地方資金配套缺口較大，僅靠中央政府財(cái)政資金支撐難以為繼。從近年來(lái)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，由政府承擔(dān)耕地重金屬污染治理是一種不合理的、應(yīng)對(duì)式的暫時(shí)性解決辦法［15］。顯然，面對(duì)龐大的重金屬污染耕地的修復(fù)和治理，采取政府單中心的治理模式，修復(fù)資金缺口大，政府將不堪重負(fù)，修復(fù)和治理將難以持續(xù)。

（三）社會(huì)參與度低

重金屬污染耕地的修復(fù)和治理具有難度大、成本高、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，治理重金屬污染耕地，一是要實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)甚至退出淘汰機(jī)制；二是推行生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；三是要加強(qiáng)水體保護(hù)。加大重金屬污染耕地修復(fù)和治理要多方發(fā)力，需要社會(huì)各界廣泛參與，但目前社會(huì)參與度低，農(nóng)戶(hù)和環(huán)保企業(yè)的參與積極性不高。農(nóng)戶(hù)是耕地重金屬污染修復(fù)治理的主體，“VIP”修復(fù)技術(shù)主要是農(nóng)藝措施，大部分都需要由農(nóng)民完成。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民不知道自己的生產(chǎn)行為也在導(dǎo)致土壤污染，更不知道哪些技術(shù)可以進(jìn)行土壤修復(fù)。同時(shí)農(nóng)民對(duì)“VIP”修復(fù)技術(shù)不容易接受，“合理灌溉”措施落實(shí)不佳。調(diào)研過(guò)程中株洲市一位副市長(zhǎng)反映，“作物替代區(qū)大多在臨近城市的郊區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)自城市務(wù)工，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不重視，有的農(nóng)戶(hù)不愿意種替代作物”。另外，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整中由于改種作物的經(jīng)濟(jì)利益不高，農(nóng)民會(huì)將已改種的耕地又改回水稻種植。

環(huán)保企業(yè)在土壤治理方面具有專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，但目前我國(guó)耕地重金屬污染修復(fù)與治理的產(chǎn)業(yè)尚處在起步階段，2013年，中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)重金屬治理與土壤修復(fù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)掌握的全國(guó)涉及重金屬污染土壤修復(fù)的企業(yè)已經(jīng)超過(guò)300家。但 “這300多家企業(yè)真正技術(shù)過(guò)關(guān)的并不多”“目前中國(guó)土壤修復(fù)方面的專(zhuān)家很少”［16］。另外，目前環(huán)保企業(yè)有意參與，但因組織協(xié)調(diào)難、種植風(fēng)險(xiǎn)大，不愿意深度介入?？梢?jiàn)，當(dāng)前重金屬污染耕地修復(fù)和治理的主體是政府，社會(huì)力量發(fā)揮作用的空間相當(dāng)有限。

（四）監(jiān)測(cè)水平滯后，修復(fù)技術(shù)尚不成熟

耕地重金屬污染修復(fù)和治理的基礎(chǔ)是全面了解耕地土壤總體狀況，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)耕地土壤質(zhì)量。2012年，財(cái)政部向農(nóng)業(yè)部撥款8.27億元，由農(nóng)業(yè)部用5年時(shí)間對(duì)全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地的重金屬污染狀況進(jìn)行調(diào)查。2013年6月，湖南省農(nóng)業(yè)廳對(duì)全省4525萬(wàn)畝農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地進(jìn)行了污染區(qū)域類(lèi)別劃分，篩選出重點(diǎn)污染區(qū)域。湖南省各相關(guān)部門(mén)對(duì)土壤質(zhì)量的調(diào)查表明當(dāng)前存在的主要問(wèn)題：一是全省耕地土壤詳細(xì)調(diào)查與評(píng)價(jià)未完成，未建立全省耕地保護(hù)一張圖；二是面對(duì)同一張湖南版圖，相同的污染事實(shí)，國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的表述不盡相同，這就說(shuō)明各部門(mén)的土壤樣品分析方法未統(tǒng)一，土壤監(jiān)測(cè)資源未整合；三是土壤污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)未共享，土壤污染動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息化程度低。

耕地污染防治的實(shí)施主體是農(nóng)民，因此污染防治的技術(shù)必須簡(jiǎn)單可行、經(jīng)濟(jì)實(shí)用，這樣才可以大面積應(yīng)用。湖南省之前實(shí)施的重金屬污染治理，主要是場(chǎng)地污染治理，而場(chǎng)地污染治理技術(shù)并不適宜于大面積農(nóng)用地污染治理。當(dāng)前長(zhǎng)株潭地區(qū)現(xiàn)有的污染修復(fù)技術(shù)大多還處于實(shí)驗(yàn)階段，與工程的實(shí)際推廣尚有一定的差距。另外，VIP和VIP+n的修復(fù)治理技術(shù)模式還存在爭(zhēng)議，有專(zhuān)家認(rèn)為，這一技術(shù)能有效減少水稻對(duì)鎘的吸收、降低稻米中鎘的累積，在酸性中輕度鎘污染的稻田中種出安全的大米。這一耕地治理技術(shù)，雖有進(jìn)步和經(jīng)驗(yàn)積累，但尚未取得突破性進(jìn)展。大米達(dá)標(biāo)就算完成任務(wù)，但土壤環(huán)境質(zhì)量本身沒(méi)有改善［11］?？梢?jiàn)，目前的技術(shù)設(shè)計(jì)思路仍然以安全利用為主，技術(shù)模式比較單一，難以滿(mǎn)足生產(chǎn)實(shí)際的現(xiàn)實(shí)需求。

三、長(zhǎng)株潭重金屬污染耕地修復(fù)治理困境的突破路徑

（一）完善立法，明確重金屬污染耕地治理責(zé)任主體和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

土壤污染防治立法的最大難點(diǎn)在于確立責(zé)任人。《土壤污染防治法》第五條、第六條、第七條規(guī)定：地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域土壤污染防治、安全利用和監(jiān)督管理負(fù)責(zé)；生態(tài)環(huán)境及有關(guān)部門(mén)負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任。《土壤污染防治法》第45條、第46條、第47條、第48條對(duì)污染責(zé)任主體等作了規(guī)定：土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)；土壤污染責(zé)任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個(gè)人履行相關(guān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。《土壤污染防治法》第57條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等負(fù)有協(xié)助實(shí)施農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)。

土壤污染具有地域性，在制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一特點(diǎn)?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?2條對(duì)技術(shù)路線的選擇和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范等作了規(guī)定：國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)；我國(guó)地區(qū)差異較大，土壤污染防治要發(fā)揮地方的主動(dòng)性，有關(guān)省級(jí)政府可以制定更嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)。

有學(xué)者［17］認(rèn)為，僅僅依靠《土壤污染防治法》也難以從根本上系統(tǒng)解決耕地土壤污染問(wèn)題，唯有多管齊下，加強(qiáng)配套立法，填補(bǔ)法律空白，構(gòu)建耕地土壤污染防治法律體系才是耕地土壤污染治理的關(guān)鍵所在。筆者對(duì)此表示認(rèn)同，為貫徹落實(shí)《土壤污染防治法》，當(dāng)前亟須制定《污染責(zé)任與損害賠償法》。除此之外，應(yīng)協(xié)調(diào)銜接《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》等相關(guān)法律，還應(yīng)及時(shí)修訂完善《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)用泥污中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)法律中關(guān)于耕地土壤保護(hù)與污染防治內(nèi)容，構(gòu)建農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)制度，才能真正實(shí)現(xiàn)耕地土壤污染防治系統(tǒng)化。

鑒于耕地污染防治具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性、目前我國(guó)在耕地領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)立法仍處于一個(gè)空白狀態(tài)，要解決耕地污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀，有學(xué)者［18］認(rèn)為，必須在堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則下借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)耕地領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)立法——《耕地質(zhì)量保護(hù)法》，完善耕地質(zhì)量保護(hù)及污染治理相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建耕地污染治理責(zé)任制度。筆者認(rèn)為《土壤污染防治法》出臺(tái)后，制定專(zhuān)門(mén)的《耕地質(zhì)量保護(hù)法》勢(shì)在必行。耕地質(zhì)量保護(hù)立法應(yīng)從耕地質(zhì)量監(jiān)管、投入、管護(hù)、責(zé)任追究等四個(gè)方面完善現(xiàn)有制度。國(guó)家層面的《土壤污染防治法》頒布后，湖南省應(yīng)結(jié)合本省特點(diǎn)特色，盡快發(fā)布《湖南省土壤污染防治條例》，完善湖南省土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵(lì)各地級(jí)市結(jié)合本地的土壤特質(zhì)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。同時(shí)加強(qiáng)重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)立法，注重重金屬污染項(xiàng)目的準(zhǔn)入限制、探索重金屬污染企業(yè)繳納強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度、明晰重金屬污染企業(yè)對(duì)土壤污染事故承擔(dān)責(zé)任的主體與責(zé)任范圍。

（二）建立多渠道、多來(lái)源的耕地重金屬污染防治投入機(jī)制

目前，政府相關(guān)部門(mén)和土地開(kāi)發(fā)商是我國(guó)污染土壤調(diào)查評(píng)估與治理修復(fù)工作資金的主要提供者，資金來(lái)源過(guò)于單一。現(xiàn)有的土壤修復(fù)資金無(wú)法滿(mǎn)足土壤污染治理的需求，資金短缺儼然成為阻礙重金屬污染耕地修復(fù)治理的最大難題。

僅僅依靠國(guó)家財(cái)政撥款難以滿(mǎn)足土壤污染整治和管理的巨大資金需求，地方政府也不可能配套出足夠的資金用于治理污染的土壤。美國(guó)的《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任人認(rèn)定法案》明確對(duì)土壤污染采取“誰(shuí)污染誰(shuí)治理的原則”。英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家的立法均堅(jiān)持在“污染者付費(fèi)”基礎(chǔ)上建立土壤污染責(zé)任體系，一方面，造成污染問(wèn)題的各責(zé)任主體有義務(wù)對(duì)其行為造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償，提供資金開(kāi)展修復(fù)行動(dòng)，履行法律責(zé)任。另一方面，如果責(zé)任主體不履行修復(fù)和治理責(zé)任，或在既沒(méi)有明確的土地所有者又找不到污染者時(shí)，土地修復(fù)和治理工作將由政府墊資開(kāi)展，待污染者被查明后，再最終確定治理或付費(fèi)的責(zé)任承擔(dān)者。美國(guó)的超級(jí)基金制度對(duì)污染場(chǎng)地的治理修復(fù)提供了重要的資金保障，超級(jí)基金來(lái)源多元化。日本也設(shè)立了專(zhuān)門(mén)用于土壤污染治理和修復(fù)的土壤污染專(zhuān)項(xiàng)整治基金。除了建立土壤污染防治基金，許多國(guó)家通過(guò)有效的稅費(fèi)手段促進(jìn)污染主體主動(dòng)作為、通過(guò)創(chuàng)新投融資機(jī)制拓寬社會(huì)化融資渠道。如美國(guó)的《納稅人減稅法》《小型企業(yè)責(zé)任免除和棕色地塊振興法》設(shè)立了各種稅收優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)私人資本加大對(duì)棕色地塊的治理和再開(kāi)發(fā)的投資力度，并規(guī)定用于棕色地塊治理的開(kāi)支可以免征所得稅，還規(guī)定了為振興棕色地塊提供經(jīng)濟(jì)援助等手段。美國(guó)的棕色地塊計(jì)劃相對(duì)于超級(jí)基金計(jì)劃而言更為注重的是在污染場(chǎng)地治理上實(shí)行市場(chǎng)化管理，棕色地塊計(jì)劃的資金支持模式是立體多元的，既有聯(lián)邦、州以及各地方的資金計(jì)劃，也有稅收優(yōu)惠政策、貸款、贈(zèng)款、債券、基金、保險(xiǎn)。

我國(guó)已經(jīng)在《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的擔(dān)責(zé)原則，但目前我國(guó)土壤污染嚴(yán)重，修復(fù)難度大，責(zé)任人賠償能力有限，加之污染土地多為歷史遺留問(wèn)題，“污染者付費(fèi)”原則在實(shí)際操作中難以切實(shí)實(shí)施。為了保障修復(fù)和治理工作的順利開(kāi)展，可以遵循歐美早期的做法，即先由政府依靠公共財(cái)政收入治理污染，待責(zé)任人出現(xiàn)后，再向相應(yīng)責(zé)任人行使追償權(quán)。為了保障重金屬污染耕地的修復(fù)和治理工作的順利開(kāi)展，以政府為主導(dǎo)設(shè)立土壤污染治理和修復(fù)基金，是規(guī)范和管理土壤污染防治資金及其使用的重要措施。

我們可以效仿發(fā)達(dá)國(guó)家，設(shè)立土壤“超級(jí)基金”?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?1條規(guī)定，國(guó)家加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。設(shè)立中央土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金和省級(jí)土壤污染防治基金?？梢?jiàn)，我國(guó)中央不設(shè)立土壤污染防治基金，而由各省各自設(shè)立，意味著土壤污染防治的重任在各省，中央只是設(shè)立土壤污染防治專(zhuān)項(xiàng)基金，起著調(diào)控的作用。針對(duì)土壤污染資金籌集問(wèn)題，《土壤污染防治法》并未明確規(guī)定。除了從各省財(cái)政撥款設(shè)立基金外，多渠道獲得土壤污染修復(fù)基金的確是一個(gè)迫在眉睫的問(wèn)題。《湖南省土壤污染防治條例》應(yīng)對(duì)土壤污染修復(fù)基金的來(lái)源、特殊用途及監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行規(guī)范。

除此之外，政府可以考慮引入市場(chǎng)機(jī)制等社會(huì)化治理或采取其他綜合性手段，比如通過(guò)發(fā)行綠色債券，充分利用信貸、債券、保險(xiǎn)、信托投資和銀行貸款等多渠道的商業(yè)融資手段，為社會(huì)資本進(jìn)入土壤污染防治領(lǐng)域疏通渠道，籌措修復(fù)和治理資金。為了推動(dòng)《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》的實(shí)施，湖南省申請(qǐng)發(fā)行了重金屬污染治理債券，衡陽(yáng)、湘潭和郴州等地先后籌集了67億元的治理資金［19］。為吸引社會(huì)資本進(jìn)入，典型機(jī)制包括PPP模式和第三方治理，需要將污染耕地修復(fù)與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合。

（三）提高耕地重金屬污染治理的社會(huì)參與度

耕地土壤污染的主要原因是城市及城市工業(yè)（園區(qū)）點(diǎn)源污染、農(nóng)村面源污染及農(nóng)村工礦企業(yè)污染。面對(duì)耕地重金屬污染嚴(yán)峻的情形以及污染耕地的復(fù)雜性和隱蔽性，單一靠國(guó)家進(jìn)行治理已然不能達(dá)到良好效果，必須發(fā)動(dòng)社會(huì)各界廣泛參與。如何推進(jìn)公眾參與，提高公眾參與績(jī)效成為目前環(huán)境治理的熱議話(huà)題［20］。美國(guó)、日本在農(nóng)村土壤重金屬污染防治中對(duì)公眾參與非常注重，并建設(shè)良好的公眾參與治理和參與監(jiān)督的法律制度。

首先應(yīng)激發(fā)社會(huì)公眾參與耕地重金屬污染治理的監(jiān)督和管理。以《土壤污染防治法》的宣傳、實(shí)施為契機(jī)，增強(qiáng)公眾耕地土壤污染防治意識(shí)。同時(shí)應(yīng)落實(shí)公眾知情權(quán)，耕地土壤調(diào)查結(jié)果、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄等信息應(yīng)定期公布。充分發(fā)揮“12345”、“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，完善耕地土壤污染舉報(bào)制度，強(qiáng)化公眾對(duì)耕地土壤污染防治的監(jiān)督和管理。

其次，應(yīng)調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參與重金屬污染耕地修復(fù)治理的積極性。長(zhǎng)株潭探索出以農(nóng)藝措施為主的風(fēng)險(xiǎn)管控綜合治理模式，全程離不開(kāi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的參與。調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，是推動(dòng)重金屬污染耕地治理的重要議題［21］。當(dāng)前可從以下方面著手推進(jìn)：一是建議加大宣傳，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)耕地重金屬污染治理的重要性的認(rèn)識(shí)，普及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)耕地重金屬污染治理的措施及技術(shù)知識(shí)。培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)種田，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)、合理施肥用藥，大力推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是建議完善種植結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償機(jī)制，一方面應(yīng)加快耕地污染治理補(bǔ)償?shù)牧⒎w系建設(shè)，形成共同認(rèn)可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；另一方面根據(jù)中國(guó)國(guó)情制定切實(shí)可行的補(bǔ)償方案，構(gòu)建補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，如通過(guò)加大種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)，篩選耕地污染治理技術(shù)，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主地選擇種植模式和品種；通過(guò)提高低鎘農(nóng)作物的收購(gòu)價(jià)格，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者選擇與耕地污染治理技術(shù)相配套的低鎘農(nóng)作物品種；通過(guò)養(yǎng)老、保險(xiǎn)、投資等方面新的激勵(lì)方式，實(shí)施種植結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償方式多元化策略。

再次，引導(dǎo)企業(yè)參與耕地土壤污染治理。建議加強(qiáng)對(duì)工礦企業(yè)、排污企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的全面環(huán)境監(jiān)管，對(duì)高污染企業(yè)治污設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行定期監(jiān)督檢查，動(dòng)員重點(diǎn)污染區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行搬遷，或是直接關(guān)停，落實(shí)企業(yè)保護(hù)耕地的主體責(zé)任。大力扶持和培育一批綜合實(shí)力較強(qiáng)的耕地修復(fù)治理企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工企業(yè)，完善激勵(lì)政策帶動(dòng)相關(guān)企業(yè)和社會(huì)資本投資、參與土壤改良和污染的治理工作。政府可采用環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)方式引入第三方積極參與耕地土壤污染治理。從2015年開(kāi)始，長(zhǎng)沙市望城區(qū)探索的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、企業(yè)組織實(shí)施的第三方治理模式，獲得評(píng)審專(zhuān)家一致認(rèn)可，充分證明了由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、企業(yè)組織實(shí)施的第三方治理模式的可行性和優(yōu)越性［22］。

（四）提升耕地重金屬污染監(jiān)測(cè)修復(fù)治理技術(shù)成熟度

耕地質(zhì)量摸底和監(jiān)測(cè)是耕地重金屬污染治理的基礎(chǔ)性工作，我國(guó)目前有耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)、土壤墑情監(jiān)測(cè)點(diǎn)、休耕試點(diǎn)區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)等建設(shè)項(xiàng)目。建議進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染普查，增補(bǔ)國(guó)家、省、市、縣的監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)量，健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)建立國(guó)家級(jí)耕地土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和耕地土壤環(huán)境信息平臺(tái)，各省級(jí)地方政府也應(yīng)建立相應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和信息平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)耕地土壤環(huán)境信息共享。

我國(guó)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的污染負(fù)荷與復(fù)雜性世所罕見(jiàn)，切實(shí)解決我國(guó)的耕地重金屬污染問(wèn)題不能直接利用國(guó)外既有理論和技術(shù)。長(zhǎng)株潭地區(qū)重金屬污染耕地現(xiàn)有的污染修復(fù)技術(shù)大多還處于實(shí)驗(yàn)階段，另外，VIP和VIP+n的修復(fù)治理技術(shù)模式還存在爭(zhēng)議。對(duì)于污染面積大、污染程度輕的耕地土壤較為適用，對(duì)于污染較為嚴(yán)重的區(qū)域，這種VIP和VIP+n的修復(fù)治理技術(shù)模式只能提供有限的治理作用。目前國(guó)內(nèi)耕地重金屬污染治理的技術(shù)體系主要有原位鈍化技術(shù)、植物阻隔技術(shù)、超富集植物提取技術(shù)、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)藝調(diào)控技術(shù)。今后需因地制宜探索集成解決方案，大力研發(fā)和推廣農(nóng)民易接受、基層可操作、市場(chǎng)前景廣的新技術(shù)、新模式、新產(chǎn)品。