馬建勛

摘 要：城市信息化建設(shè)已滲透到經(jīng)濟社會生活各個領(lǐng)域，成為了推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要抓手。對服務(wù)外包、PPP等市場化建設(shè)運維模式進行總結(jié)和分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題，鼓勵城市建章立制、明確權(quán)責(zé)、強化激勵、加強評價管理，促進新時期市場經(jīng)濟條件下城市信息化建設(shè)運維機制科學(xué)合理、項目風(fēng)險易于掌控、合作各方和諧有序，才能確保城市信息化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新時期;市場經(jīng)濟;信息化建設(shè)

中圖分類號：F222.39 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）20-0030-02

1 重要意義

1.1 信息化是新時期推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心抓手

在新時期市場經(jīng)濟條件下推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必經(jīng)之路，信息化、數(shù)字化、智能化技術(shù)應(yīng)用在這條道路上發(fā)揮著核心的推動作用。改革開放40年來，我國城市化進程不斷提速，推動了經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。然而，經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)不平衡，社會公平性降低，資源浪費現(xiàn)象嚴重等問題漸漸凸顯，制約了城市化發(fā)展進程。隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，借助數(shù)字化、信息化、智能化技術(shù)推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，解決發(fā)展中的難題，優(yōu)化資源配置，提高城市運行效率，培育新動能、新經(jīng)濟，成為了推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、帶動經(jīng)濟社會長期穩(wěn)定向上的核心抓手。

1.2 市場化是推進城市信息化發(fā)展的關(guān)鍵力量

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)就是要打造經(jīng)濟發(fā)展、設(shè)施完善、綠色宜居、就業(yè)便利、社會和諧的數(shù)字化、智慧化城市，實現(xiàn)這一目標(biāo)，就要以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，充分發(fā)揮數(shù)字化、信息化、智能化技術(shù)應(yīng)用的優(yōu)勢，實現(xiàn)與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的結(jié)合發(fā)展，這不僅僅是政府單方面資金投入能實現(xiàn)的，尤其是在經(jīng)濟增長驅(qū)緩、地方政府財政相對緊張的條件下，更多的是要撬動和培育市場力量，帶動市場資本加大投入，培育新經(jīng)濟、新動能，帶動新消費，創(chuàng)造大量知識型崗位，推動城市管理和服務(wù)向信息化、數(shù)字化和智能化方向發(fā)展。

1.3 科學(xué)合理的信息化建設(shè)運維模式是城市持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任重道遠，城市的數(shù)字化、信息化、智能化建設(shè)更是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，對資金、建設(shè)、管理、運營等要求極高，因此制定科學(xué)合理的信息化運維模式是推動城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。由于我國城市信息化發(fā)展起步晚，城市有著不同的基礎(chǔ)、特點和發(fā)展模式，因此在選擇信息化建設(shè)與運維模式時，要因地制宜，結(jié)合城市規(guī)模、發(fā)展路徑、項目特點等，探索選擇科學(xué)合理的建設(shè)運維模式，才能有效降低建設(shè)運維成本，優(yōu)化資源配置，提高城市運行效率，真正發(fā)揮市場化資本的優(yōu)勢，兼顧政府、企業(yè)和公眾三方權(quán)益，實現(xiàn)城市可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2 發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 主要建設(shè)運維模式

隨著信息化理念和技術(shù)的發(fā)展，我國城市信息化建設(shè)的市場化實踐，產(chǎn)生了政府自建、BOT、BT、PPP以及服務(wù)外包、集約化建設(shè)等建設(shè)運維模式。各種建設(shè)運維模式的政策要求、操作方法、建設(shè)運維成效有著較為明顯的不同，但這些模式的發(fā)展應(yīng)用和融合，對促進我國信息化工程項目建設(shè)、管理和運維理念和能力發(fā)展起到了重要作用。

2.1.1 政府自建模式

指的是城市政府機構(gòu)利用自身的管理、技術(shù)人員，自行對信息系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)劃、投資、設(shè)計、建設(shè)、管理和運維的模式。這種模式由政府投資的專設(shè)機構(gòu)行使投職能，通過第三方進行專業(yè)管理，實現(xiàn)了投資與監(jiān)管機構(gòu)的分離，具有促進建、管、用分離的優(yōu)勢。

2.1.2 BOT模式

指的是建造-運營-移交模式，通常是由政府給予私人企業(yè)一定的特許經(jīng)營權(quán)，允許企業(yè)自行籌集資金建設(shè)相關(guān)設(shè)施，并允許其運營該項目，通過向相關(guān)用戶收取費用，取得投資利潤，當(dāng)特許權(quán)期滿后，將相關(guān)設(shè)施無償移交政府，并由政府繼續(xù)對其進行運營管理。這種模式，有效緩解了政府在相關(guān)設(shè)施建設(shè)方面資金不足的問題，發(fā)揮了企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施運營、管理方面的優(yōu)勢，降低了政府部門項目建設(shè)和運營風(fēng)險。

2.1.3 BT模式

指的是建設(shè)-移交模式，是城市的政府部門將項目的運作通過項目公司進行總承包，由公司對項目進行融資、建設(shè)，并最終通過驗收后移交給城市政府的業(yè)主部門，業(yè)主部門向投資項目的公司支付總投資經(jīng)費，并給與一定合理利潤。這種模式，由于要在項目最終驗收后，才需支付建設(shè)資金，有效緩解了政府部門的資金壓力，調(diào)動了項目公司的積極性，在項目的設(shè)計、實施、管理以及組織協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)更加順暢，降低了政府部門建設(shè)風(fēng)險，項目建設(shè)公司資金回購也有保障，減少了項目公司投資風(fēng)險。

2.1.4 PPP模式

指的就是公私合作，其主要特征是合作伙伴、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，通過這種合作，產(chǎn)生1+1+1>3的效果。與BOT相比，PPP模式中，城市政府部門與社會企業(yè)在地位、權(quán)責(zé)方面是基本對等的，是基于合同的合作伙伴關(guān)系，更加強調(diào)雙方的共同利益和風(fēng)險，往往還通過成立相應(yīng)專門公司的方式進行項目的開發(fā)建設(shè)和運營，很好的解決了政府財政在信息化建設(shè)方面的資金不足問題，還有利于政府部門對項目建設(shè)和運營進行監(jiān)管。當(dāng)前PPP模式已廣泛引入到信息化項目的建設(shè)運維工作中，得到了國家政策的大力支持。自2014年以來，國家先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等政策制度，為PPP模式的發(fā)展提供了政策引導(dǎo)。

2.1.5 服務(wù)外包模式

指的是城市政府部門將自建的、基礎(chǔ)的、共性的信息化基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容外包給具有專業(yè)服務(wù)能力的相關(guān)企業(yè)。從這些年中央部門和地方政府的實踐來看，服務(wù)外包已經(jīng)成為政府部門在信息化工作中提高效率、精簡機構(gòu)、節(jié)約資金、優(yōu)化服務(wù)的重要手段。政府信息化服務(wù)外包模式，使得政府職能定位更加清晰，更加專注宏觀經(jīng)濟、市場運行、公共管理和服務(wù)，更多的精力可以放在政策制度、標(biāo)準規(guī)范、行業(yè)指導(dǎo)等方面，有效減少具體運行維護操作、技術(shù)工具的使用等工作，財政資金的使用也趨于合理，信息技術(shù)應(yīng)用和服務(wù)更加主流、先進，專業(yè)服務(wù)機構(gòu)更好的為政府部門業(yè)務(wù)提供支撐，響應(yīng)更加及時，對促進政府部門信息化發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.1.6 集約化建設(shè)模式

指的是政務(wù)云的發(fā)展和應(yīng)用。隨著云計算技術(shù)的飛速發(fā)展和應(yīng)用，政府部門逐漸意識到信息化集中建設(shè)的必要性和優(yōu)勢，通過構(gòu)建政務(wù)云，發(fā)揮云平臺分布式、虛擬化、動態(tài)擴展等特點，采用購買云計算服務(wù)等方式逐漸成為國內(nèi)外最為常用的信息化集約化發(fā)展模式。云計算技術(shù)的應(yīng)用，大大降低了城市信息化建設(shè)的投資風(fēng)險，通過對基礎(chǔ)設(shè)施資源的集約利用，促進了業(yè)務(wù)應(yīng)用，推動了政務(wù)信息資源的開放共享。政務(wù)云為城市各部門提供了通用基礎(chǔ)性信息化服務(wù)，并能夠承載和滿足各政府部門的差異化應(yīng)用需求，有效提高城市政府部門的工作成效，為廣大人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

2.2 存在的主要問題

近年來，隨著各級政府信息化建設(shè)的不斷推進，許多地方城市利用新一代信息技術(shù)推動城市信息化發(fā)展，涌現(xiàn)出的BOT、PPP、服務(wù)外包等信息化建設(shè)運維模式為解決城市信息化建設(shè)面臨的資金、技術(shù)等問題，提供了有效解決途徑，積累了市場化建設(shè)運維的豐富經(jīng)驗。但城市信息化建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，范圍廣、周期長、耗資大，總體來看，在實際運作過程中，各類建設(shè)運維模式潛在著以下風(fēng)險和問題。

2.2.1 權(quán)責(zé)界限不清晰，風(fēng)險把控不足

市場化建設(shè)項目中，由于政府部門過于依賴業(yè)內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)的技術(shù)和業(yè)務(wù)優(yōu)勢，盡管可能市場化建設(shè)有了實質(zhì)進展，但由于缺乏競爭機制和項目評價，權(quán)力尋租等潛在風(fēng)險增加。同時，采用外包或PPP模式后，還可能存在對業(yè)務(wù)掌控權(quán)的轉(zhuǎn)變，以及相應(yīng)監(jiān)督、約束和應(yīng)急機制的缺失，政府和企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界不夠清晰、明確，這些因素往往導(dǎo)致業(yè)務(wù)主管部門受制于企業(yè)技術(shù)部門，使得政務(wù)數(shù)據(jù)資源存在泄露風(fēng)險，容易產(chǎn)生監(jiān)管盲點，風(fēng)險把控能力降低，對政府部門的管理服務(wù)工作帶來挑戰(zhàn)。

2.2.2 企業(yè)參與積極性有限，市場化盈利模式亟需優(yōu)化

城市政府部門主導(dǎo)的信息化建設(shè)項目，多是面向民生領(lǐng)域的公共服務(wù)類項目，較少考慮當(dāng)前利益，往往沒有直接的經(jīng)濟效益，運用商業(yè)化模式來尋找盈利點的操作難度大、要求高，普遍存在著投資成本高、市場需求弱、收益回報周期長等特點，其市場化盈利模式有待進一步優(yōu)化。雖然社會資本在國家政策引導(dǎo)下，參與這類項目投資的積極性較高，但由于這些難點因素，加之城市信息化建設(shè)專業(yè)性強，城市本土企業(yè)規(guī)模、資質(zhì)和能力欠缺，致使很多企業(yè)態(tài)度審慎，不敢輕易參與投資建設(shè)運維工作。

3 實施建議

3.1 建章立制，明確權(quán)責(zé)

新時期市場經(jīng)濟條件下我國城市信息化建設(shè)還處于探索實踐階段，新思路、新模式的出現(xiàn)，也帶來了法律法規(guī)的缺失。這就需要圍繞服務(wù)外包、PPP等建設(shè)運維模式中普遍存在的難點和模糊問題，建立規(guī)章制度，對其進行界定和規(guī)范，更好的協(xié)調(diào)政府部門、企業(yè)資本和民眾利益的關(guān)系。在認真落實國家關(guān)于城市信息化市場化建設(shè)運維模政策制度的同時，城市政府部門應(yīng)充分借鑒以往工作經(jīng)驗及其他城市成功案例，在此基礎(chǔ)上，制定相關(guān)完善性配套文件，完善市場化建設(shè)運維制度，規(guī)范信息化建設(shè)項目，明確政府部門、企業(yè)機構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，理順項目招投標(biāo)、資金使用要求，提高信息化項目建設(shè)的規(guī)范性，切實發(fā)揮投資效益。

3.2 強化激勵，促進盈利

目前地方城市信息化項目大多數(shù)具有穩(wěn)定收益，但利潤較低，項目周期長，加之政府工作程序條框多，往往對企業(yè)吸引力不足。因此，各地政府部門要認真做好工作預(yù)研，盡可能將有著不錯盈利基礎(chǔ)的項目向企業(yè)開放，引導(dǎo)鼓勵創(chuàng)新盈利模式，完善企業(yè)融資體系，降低企業(yè)融資門檻，以貼息、補貼等獎勵方式，扶持和激勵優(yōu)秀企業(yè)和項目，為社會資本運作提供支撐，不斷拓寬社會資本融資渠道，確保資金可持續(xù)投入，才能實現(xiàn)真正意義上的互補共贏。

3.3 績效評價，加強管理

城市信息化市場化建設(shè)運維工作涉及范圍廣、環(huán)節(jié)多，對政府和企業(yè)都充滿挑戰(zhàn)。建立健全績效管理和評價制度，對于規(guī)范政府、企業(yè)合作流程，確保項目有序推進，具有重要支撐作用。建立多維度考核指標(biāo)，規(guī)范市場化項目合同制定、質(zhì)量標(biāo)準、實施步驟等，提高項目管理工作的科學(xué)性、動態(tài)性、實時性，并積極引入中立第三方機構(gòu)，對服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量、資金效率等進行公正、公開評價，對建設(shè)成效和偏差進行持續(xù)跟蹤，才能確保信息化市場化項目可持續(xù)發(fā)展。

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