秦悅

摘 要：在全面深化改革推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，社區(qū)作為具體化的社會，是社會治理的突破口。在當前社區(qū)治理具體實踐中，社區(qū)治理精準化成為一種趨勢，既是精準回應當前居民多元化需求體現(xiàn)以人為本，也是提升社區(qū)治理能力和治理現(xiàn)代化的需要。本文基于精準化治理概念在城市社區(qū)應用的概念剖析，梳理了當前城市社區(qū)治理存在的現(xiàn)實困境。認為應當以需求導向為前提、多元合作為抓手、整合社區(qū)資源實現(xiàn)組織聯(lián)動為載體和現(xiàn)代信息技術為引擎實現(xiàn)城市社區(qū)精準化治理的創(chuàng)新路徑。

關鍵詞：城市社區(qū);精準化治理;社區(qū)精準化治理

中圖分類號：C916? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2019）11-0064-03

黨的十八屆三中全會提出改進社會治理方式，創(chuàng)新社會治理體制。黨的十九大報告提出推動社會治理重心向基層下移，加強社區(qū)治理體系建設。社區(qū)既是人們生活的地方也是國家權力控制的末梢區(qū)域，其治理的水平直接影響著社會治理格局和國家治理狀況。所以城市社區(qū)的治理創(chuàng)新成為我國社會治理鏈條上的關鍵環(huán)節(jié)[1]。近年來城市化問題不斷出現(xiàn)，給社區(qū)的治理工作帶來了很大的困難。在這種復雜的時代背景下提出社區(qū)精準化治理可以解決社區(qū)困境的同時還可以創(chuàng)新社會治理，順應國家治理現(xiàn)代化基本方向。這表明社會治理的重心下沉到社區(qū)治理這一基礎領域，構建起社區(qū)精準化治理是推進國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。

一、我國社區(qū)精準化治理的緣起

精準化治理的前身是精細化管理，從理論脈絡上精確分析，細化管理來源于美國的科學管理之父泰勒的“科學管理理論”，世界著名的質量管理學者戴明發(fā)展并提出了精細化管理思想。精細化管理為企業(yè)管理質量提升提供了精細化操作流程，要求每一個環(huán)節(jié)都盡可能精細，從而提高生產(chǎn)效率降低成本。其中日本豐田公司的“精益生產(chǎn)”思想是企業(yè)精細化管理的典型代表。隨著精細化在企業(yè)管理等領域得到認可，這種管理方法逐步擴展到政府管理、社會治理及公共服務領域。我國質量管理專家溫德誠教授是最先提倡把精細化管理理念引入到政府的管理實踐中，借助現(xiàn)代企業(yè)管理手段，來降低行政成本，提高行政效率[2]。

社會治理復雜性不斷增加，精細化治理也暴露出過度碎片化和制度化等一系列問題。需要一種新的治理框架通過精準施政、多元參與、整合資源實現(xiàn)組織聯(lián)動來提升社會治理質量。習近平總書記在2013年考察十八洞村時首次提出了“精準扶貧”概念，后形成了精準扶貧思想。習總書記通過精準一詞指出扶貧工作的方向的同時也為社會治理引入了一個新的范式，引起了各方的高度重視。精準化治理思想也成為國家整體治理能力建設的新思路，成為處理社會事務的有效模式、關鍵措施和突破點。精準化治理在公共管理內涵上有兩個層次的轉變，在理念層面上是從社會管理到社會治理上的轉變，在實踐層面上是精細化到精準化發(fā)展[3]。這說明我國的社會治理是逐漸由粗放式向精準精細化轉變，脫離政府和社會力量強弱的博弈關系。

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，社會的治理模式創(chuàng)新也在城市社區(qū)治理方式中發(fā)揮重要作用。我國城市社區(qū)治理思維和模式的變革路徑是沿著“社區(qū)管理—社區(qū)治理—社區(qū)精細化治理—社區(qū)精準化治理”的軌跡進行著變革[4]。社區(qū)精準治理機制是社區(qū)治理的各種主體通過協(xié)商、協(xié)同的方式，利用現(xiàn)代信息化技術工具來精準識別社區(qū)公共需求并精準處理社區(qū)公共事務以促進社區(qū)文明和諧的一整套過程和運作方式[5]。

二、當前城市社區(qū)治理存在問題歸因

自1986年我國民政部首次引入“社區(qū)”的概念到社會基層管理后，開展了社區(qū)建設的大規(guī)模實踐。我國社區(qū)建設和發(fā)展的歷史并不長，有很多方面不夠成熟，加之近些年來社區(qū)事務日趨復雜，所以導致城市社區(qū)建設過程中效率較低，不能有效回應社區(qū)居民的利益訴求。在社區(qū)治理的進展中存在著各種各樣的問題，具體來說城市社區(qū)治理的現(xiàn)實困境主要存在以下幾個方面。

（一）社區(qū)居民需求多元差異大

在當今經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)、社會矛盾與風險不穩(wěn)定、社會價值多元和居民對需求的升級呈現(xiàn)社區(qū)居民對公共產(chǎn)品的需求的多元化[6]。中國特色社會主義進入了新時代，居民從追求溫飽到小康社會的邁進。在文化物質上的需求日益豐富又呈現(xiàn)出了多樣化多層次多方面的特點。隨著我國城市社會發(fā)展和轉型過程中，社區(qū)快速膨脹。人們從“單位人”到“社區(qū)人”開始逐步過渡，原本由許多由單位承擔的社會職能也逐漸剝離向社區(qū)過渡。社區(qū)成為聯(lián)系社會和居民的重要環(huán)節(jié)，復雜多樣的社會問題不斷向社區(qū)轉移和集聚，社區(qū)承擔起來了更多的功能和任務，這都對社區(qū)治理提出了更高的要求?；谏鐣l(fā)展的大趨勢，居民的多元化需求挑戰(zhàn)著社區(qū)治理和服務能力。

（二）社區(qū)治理各主體角色定位和行為邊界不明確

社區(qū)治理的一個主要特征就是主體的多元化，但是在社區(qū)治理實踐中，政府、街道辦事處、居委會、社會組織和居民這些主體的關系并未理順，造成了政府在行動、社會不行動、居民無行動的政府主體錯位、社會主體虛弱、市場主體缺失的現(xiàn)象[7]。他們的角色定位不準，職責不清，各自行為邊界不明確主要體現(xiàn)在政府角色模糊、街道辦事處及居委會行政化、社會組織發(fā)展緩慢和公民參與方式被動這四個方面。

1.政府角色模糊

我國社區(qū)長期處于政府的直接管制下，政府處于核心地位，起著決定性的主導作用。政府對社區(qū)建設進行組織規(guī)劃、提供政策扶持和資金支持，是一種直線式的社區(qū)建設模式。政府作為政治實體介入過多，角色模糊。隨著我國社區(qū)治理的變革，其弊端也顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在政府越位、缺位和錯位現(xiàn)象。第一，政府越權行使權力，也包攬了許多應由社會組織和社區(qū)自治組織承擔的事務。第二，政府角色“缺位”，政府對社區(qū)治理法律建設不健全、對于社區(qū)組織和社會組織監(jiān)管不到位、在社區(qū)公共產(chǎn)品和服務供給不足，沒有履行好自己的職權和應承擔的責任。第三，政府角色“錯位”，在社區(qū)治理過程中伴隨著權力的下放，本應該由政府承擔的職能壓到了社區(qū)層面完成。政府下放了越來越多的具體事務，并未考慮社區(qū)是否有承接這些任務的能力、職責和權力[8]。在這種強政府、弱社會的關系下，壓制了街道辦事處、居委會、社會組織和居民訴求和它們社會的服務功能。

2.街道辦事處及居委會行政化

在社區(qū)治理運行過程中自上而下的行政化管理和自下而上社會化自治這兩種不同的權力邏輯相互作用，邊界不清、責任不明導致社區(qū)中陷入了管控和自治雙重維度的現(xiàn)實困境[9]。在城市社區(qū)中，為實現(xiàn)社區(qū)治理的目標，街道辦事處和社區(qū)居委會作為政府的派出機構展開工作。幾乎所有的基層政府職能部門都對應著街道辦，街道辦實際上成了基層政府各職能部門的執(zhí)行者，行政化色彩濃重。但在具體工作中，居委會又沒有執(zhí)法權，在實質性工作中難以取得實效。街道辦與居委會“條塊關系”不清，街道辦利用管轄權把任務下放給社區(qū)。居委會既承擔著社區(qū)事務，又承擔著大量的行政性事務，常忙于應付上級檢查無暇貼近與居民的溝通。

3.社會組織發(fā)展緩慢

社會組織是社區(qū)治理正常運轉的重要組成部分，是承接政府和企事業(yè)單位剝離出來的社會職能和服務職能的主要載體。我國的社會組織起步晚、發(fā)展緩慢、總量不足、規(guī)模偏小、影響力不大，其發(fā)育程度還不能填補政府和居民之前的空白地帶。在社區(qū)治理中發(fā)揮作用也非常有限，對于政府管不了的社區(qū)事務和居民的多元化需求，往往不能提供有效方案。政府需要社會組織來實現(xiàn)對社區(qū)治理和屬地化的控制，法律地位不明的社會組織確實需要依賴政府獲得合法性和權威性，所以社會組織對政府有很強的依賴性。這種對政治的高度依賴性和發(fā)展的不成熟性使社會組織在參與社區(qū)治理中具有不穩(wěn)定性。我國對于社會組織的法律法規(guī)還不完善，缺乏相應的政策環(huán)境支持，這些都使社會組織的發(fā)展舉步維艱。

4.公民參與方式被動

在實際的社區(qū)治理中，一方面隨著社區(qū)異質性增加，同質性減少。現(xiàn)在城市居民居住的大多是以小區(qū)為單元的陌生人，單位制的熟人社區(qū)逐漸消失。異質化的城市社區(qū)導致信任的缺失，居民產(chǎn)生了疏離感和陌生感。心理間的距離越來越遠，進而表現(xiàn)出對社區(qū)治理參與的冷漠，失去了共同參與社區(qū)治理的向心力。另一方面，居民都相對被動，都是在政府的號召下參與其中。大多居民出于理性經(jīng)濟人的考慮，認為自己參與或者不參與社區(qū)治理都可以分享由他人努力帶來的利益，所以居民都愿意選擇做“搭便車”的人，對社區(qū)治理工作認同度較低也使社區(qū)治理長期處于“失語”的狀態(tài)。這是集體行動的悲劇，也是社區(qū)治理過程中主體居民不合作被動參與的一個難題。

（三）社區(qū)治理碎片化

社區(qū)治理通過多元主體自愿合作治理機制形成聯(lián)動協(xié)作關系，不同于原有的命令式的管理方式。然而在實際工作中存在著各主體溝通渠道不暢、缺乏協(xié)調和治理碎片化的問題。各個主體之間有他們不同的訴求，各自獨立并且采取相對分割的行動。一方面，我國縱向權力過度分層在社區(qū)層面存在著權力分割職能交叉等問題，容易相互推諉扯皮，導致社區(qū)在治理上缺乏整體性和統(tǒng)籌性，常常呈現(xiàn)出低效或者無效。另一方面，各組織聯(lián)動性不強，缺乏協(xié)調機制。在缺乏組織聯(lián)動的前提下，各個主體會造成公共資源的浪費，甚至會導致不同的甚至相互矛盾的行動，在社區(qū)治理中很難達成一致給社區(qū)治理帶來不便[10]。社區(qū)治理碎片化無法及時響應和回饋不斷變化的復雜的社區(qū)問題。

（四）城市社區(qū)治理過度制度化帶來的成本困境

在當前社區(qū)精細化治理是以網(wǎng)格化管理為基礎的治理模式。網(wǎng)格化管理的本質是行政權力逐級下沉的科層管理體制技術變形，政府通過這種治理模式實現(xiàn)權力的下滲[11]。在相對簡單的社區(qū)治理環(huán)境中，精細的分工可以提高社區(qū)治理秩序和治理效率。隨著我國轉型社會的流動，網(wǎng)格化管理可以有效地化解基層治理中的社區(qū)矛盾，有效應對社會風險，加強社區(qū)秩序來維護社區(qū)的穩(wěn)定。但網(wǎng)格管理的運行需要投入大量的人財物和技術等行政成本，后期也要注入數(shù)量龐大的基層網(wǎng)格員和配套設施來維護。社區(qū)“精細化管理”帶來治理過度制度化，造成了行政成本膨脹的困境。

三、城市社區(qū)精準化治理的建構

社區(qū)居民日益多元的需求單靠以政府為主導傳統(tǒng)社區(qū)模式難以解決所有社區(qū)問題，呈現(xiàn)出高成本低效率的局面。隨著各種公共服務、社會矛盾與治理問題等不斷向基層社會轉移和聚集，社區(qū)已經(jīng)成為社會治理的前沿。因此，構建城市“精準化治理”來提升城市社區(qū)服務和社區(qū)治理的效能成為當前非常迫切的現(xiàn)實課題。需要通過以居民多元需求為導向、多元主體協(xié)同合作為方式、組織聯(lián)動整合社區(qū)資源和利用現(xiàn)代信息技術工具來精準識別公共問題，構建起社區(qū)治理精細化的方案。

（一）社區(qū)精準化治理以居民需求為導向

居民的需求是推進基層治理精準化的導向。當今社會，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新常態(tài)，社會結構、社會階層呈現(xiàn)出快速分化和社會利益多元化。公共產(chǎn)品需求個性化，社會矛盾頻發(fā)，社會風險不穩(wěn)定。在這種情況下，精準把握經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢和要求，精準識別人民群眾的多元化個性化需求，成為社區(qū)實現(xiàn)有效治理的基本前提。要緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展要求和居民需求，要第一時間了解居民的需求，充分關注居民集體的和個性化的需求，以滿足居民的需求作為社區(qū)治理的出發(fā)點和歸宿。提供社區(qū)服務是社區(qū)治理的主要職能，準確把握居民的需求才能把握社區(qū)的矛盾的關鍵，要把各個多元主體的價值觀聚焦在居民的需求和要求上[12]。根據(jù)居民需求構建精準化社區(qū)治理思路，使公共需求和公共供給高度匹配。

（二）社區(qū)精準化治理以多元合作為抓手

要達成社區(qū)治理目標，需要由政府、市場、居民多方參與相互合作，共享公共權力共同承擔公共責任來實現(xiàn)治理效率。在治理過程中，各主體在各自優(yōu)勢基礎上進行分工，各司其職，這樣可以有效解決政府缺位越位和錯位現(xiàn)象，并且通過分工和協(xié)作整合了資源提高社區(qū)治理的實效性。每個主體要明確自己的責任，首先，政府要轉變自己的職能來引導多元共治。政府承擔原治理的角色，成為社區(qū)精準化治理規(guī)則、制度的制定者和公共價值的守護者，統(tǒng)一協(xié)調各項公共事務的管理，推動政府內部和組織外部的協(xié)作，構建有序整合的治理機制[13]。其次，政府要將社會領域事務還給社會。重點培育和發(fā)展社會組織，在資金和政策上予以支持，增強社會組織的公信力和號召力，使社區(qū)的社會組織有足夠的成熟度來承接以往由政府不能、社會不為的公共職能。最后一點也是最重要的一點，提高居民的參與意識。通過培育居民的社區(qū)共同體意識來增加居民對所生活的社區(qū)的認同感和歸屬感，讓居民從被動地動員參與到主動參與，增強居民的主體意識和責任意識。通過政府、社會組織和居民的多元合作來實現(xiàn)社區(qū)精準化治理。