[摘要]PPP是公共部門和私營(yíng)部門共同參與生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要模式。我國(guó)推廣PPP實(shí)踐的本質(zhì)在于積極引入社會(huì)資本參與項(xiàng)目合作，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給側(cè)改革。但是，在我國(guó)PPP實(shí)踐中，民營(yíng)資本參與PPP相對(duì)趨弱，“公公”合作處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，這種以“公公合作”主導(dǎo)的PPP實(shí)踐，并不符合國(guó)家推行PPP戰(zhàn)略的初衷，PPP的可持續(xù)發(fā)展存在隱憂。本文試圖從社會(huì)資本參與的現(xiàn)狀入手，結(jié)合PPP實(shí)踐的數(shù)據(jù)資料，分析我國(guó)社會(huì)資本參與的困境，并從地方政府、民營(yíng)企業(yè)、制度規(guī)范、運(yùn)作環(huán)境等層面剖析問題背后的原因，進(jìn)而提出對(duì)應(yīng)問題的策略。以期推進(jìn)PPP實(shí)踐回歸政府治理變革的本質(zhì)，以及政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

[關(guān) 鍵 詞]PPP ?民營(yíng)資本 ?公有資本 ?社會(huì)資本

[基金項(xiàng)目]本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“縣級(jí)政府治理能力的雙重困境及其破解機(jī)制研究”（曾莉主持，編號(hào)為15BGL155）的階段性成果、同時(shí)也是上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目人文社科重大項(xiàng)目“城市公共產(chǎn)品有效供給機(jī)制研究”（吳柏鈞主持，編號(hào)為2017-01-07-00-02-E00008）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]曾莉（1975-），女，四川達(dá)州人，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榈胤秸卫砼c績(jī)效評(píng)估、PPP與公共物品供給。

[中圖分類號(hào)]D035 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1008-7672（2019）05-0071-12

一、 問題的提出

PPP（Public-Private Partnership）即“公私合作伙伴關(guān)系”，是指公共部門和私營(yíng)部門共同參與生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要模式。在西方，PPP的合作主體一方是代表公共利益的政府、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)或帶有政府背景的基金或資本，另一方是以營(yíng)利為目的的民營(yíng)企業(yè)或資本，是典型的“公私合作”。在我國(guó)，基于PPP實(shí)踐發(fā)展的需要，PPP被譯為“政府與社會(huì)資本合作”，因其合作雙方為政府和社會(huì)資本，其中“社會(huì)資本”包括國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)。所以，我國(guó)PPP實(shí)踐中的政社合作既有西方語(yǔ)境的“公私伙伴關(guān)系”，也有中國(guó)特色的“公公伙伴關(guān)系”。

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)PPP實(shí)踐已有三十多年的歷史，不同階段的PPP都是基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而得以推進(jìn)。2014年是我國(guó)新一輪PPP實(shí)踐的開局之年，國(guó)務(wù)院，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部及各省等先后發(fā)布了一系列支持和推廣PPP模式的指導(dǎo)性意見。國(guó)家大力推行PPP模式的初衷在于，積極引入社會(huì)資本，發(fā)揮民營(yíng)資本在專業(yè)、管理、技術(shù)和創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給側(cè)改革，以最終推進(jìn)地方政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。截至2019年7月13日，全國(guó)PPP項(xiàng)目的累計(jì)成交規(guī)模為14.98602萬(wàn)億元，累計(jì)成交項(xiàng)目數(shù)為9933個(gè)，其中民營(yíng)企業(yè)成交規(guī)模占22.25%，成交個(gè)數(shù)占39.86%。而2015年12月民營(yíng)企業(yè)的成交規(guī)模占比為47.80%，成交個(gè)數(shù)占比為60.50%?？梢?，民營(yíng)企業(yè)無(wú)論是成交規(guī)模還是成交個(gè)數(shù)都明顯下滑，且相對(duì)于國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)資本的參與度明顯偏低，政社合作更多為政府與公共資本的合作，即“公公合作”占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)?？傊?014年新一輪PPP實(shí)踐推開以來(lái)，具有中國(guó)特色的“社會(huì)資本”取代了西方傳統(tǒng)意義上的“私營(yíng)資本（Private）”，成為PPP市場(chǎng)供給端的主體。在社會(huì)資本中，以央企、地方國(guó)有企業(yè)為代表的公有制經(jīng)濟(jì)體和以民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟(jì)體之間展開了競(jìng)爭(zhēng)。

事實(shí)上，PPP模式成功與否，關(guān)鍵在于民營(yíng)資本參與的積極性，民營(yíng)資本能否參與、是否愿意參與，至關(guān)重要。根據(jù)我國(guó)目前的政策導(dǎo)向，雖然PPP模式不排斥“公有資本”，但是民營(yíng)企業(yè)成交規(guī)模不到30%，其參與度明顯偏低，公公合作的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公私合作，這已背離國(guó)家規(guī)劃的初衷和政策預(yù)期。在實(shí)踐層面上，這肯定不能說是成功的PPP。為什么民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性不高，其究竟面臨怎樣的困境？本研究將借助明樹數(shù)據(jù)的跟蹤調(diào)查，分析我國(guó)PPP實(shí)踐中社會(huì)資本的參與現(xiàn)狀，以及民營(yíng)資本參與的現(xiàn)實(shí)困境，提出應(yīng)對(duì)策略。以實(shí)質(zhì)性提升PPP實(shí)踐中民營(yíng)資本的參與度，推進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給促使PPP回歸政府治理變革的本質(zhì)內(nèi)涵。

二、 我國(guó)PPP實(shí)踐中社會(huì)資本參與的現(xiàn)狀

（一） 社會(huì)資本參與PPP實(shí)踐的價(jià)值定位

PPP的本意是“公私合作”，亞洲開發(fā)銀行認(rèn)定的“公共部門”范疇為部委、司局、地方政府和國(guó)有企業(yè)，認(rèn)定的“私人部門”范疇為民營(yíng)企業(yè)和投資者個(gè)人。PPP實(shí)踐的歷史表明，作為PPP模式發(fā)源地及PPP發(fā)達(dá)國(guó)家，英國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目60%以上來(lái)自民營(yíng)資本。其公私合作模式的核心價(jià)值在于更多依靠民間機(jī)構(gòu)，而更少依賴政府來(lái)滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，轉(zhuǎn)變政府職能，提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。這也是PPP國(guó)際通用概念中強(qiáng)調(diào)的公私合作的治理內(nèi)涵。

在我國(guó)，作為PPP戰(zhàn)略推進(jìn)者的發(fā)改委強(qiáng)調(diào)，我國(guó)推行PPP模式旨在增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力、提高供給效率。開展政社合作的意義在于：創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力;推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì);理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。在實(shí)踐層面，政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的目的，一是融資需求，解決項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，地方政府推廣PPP模式首先是希望解決融資難的問題。二是推出優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。三是轉(zhuǎn)變政府職能，提升地方政府治理能力。概而言之，我國(guó)PPP模式的功能主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：融資工具和治理變革;其落腳點(diǎn)在于：轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，推進(jìn)政府治理變革。這也是我國(guó)PPP實(shí)踐的價(jià)值定位，但是我國(guó)PPP實(shí)踐的發(fā)展與此目標(biāo)并非完全吻合。

（二） PPP實(shí)踐中的社會(huì)資本構(gòu)成

就政策層面而言，關(guān)于社會(huì)資本的構(gòu)成，國(guó)家部委相關(guān)文件規(guī)定并不一致。財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中指出：社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。可見，公有資本被排除在PPP之外。然而，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳在相關(guān)文件中強(qiáng)調(diào)：政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。顯然，后面的政策文件更寬松，社會(huì)資本的范圍明顯擴(kuò)大，其主導(dǎo)了我國(guó)PPP實(shí)踐的發(fā)展。于是“公私合作”順理成章被理解為“政社合作”，中國(guó)特色的PPP內(nèi)涵由此被界定。自2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院和發(fā)改委相繼出臺(tái)了多個(gè)文件鼓勵(lì)民間資本參與實(shí)體經(jīng)濟(jì)，其中2017年就出臺(tái)了3個(gè)文件（國(guó)辦發(fā)〔2017〕79號(hào)、國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)、發(fā)改投資〔2017〕2059號(hào)），支持力度越來(lái)越大，相關(guān)政策也更加明確和系統(tǒng)。但在實(shí)踐中，民間投資增長(zhǎng)仍面臨著不少困難和障礙，部分鼓勵(lì)民間投資的政策尚未落實(shí)到位，營(yíng)商環(huán)境有待進(jìn)一步改善，一些壟斷行業(yè)市場(chǎng)開放度不夠，融資難、融資貴的問題仍然存在。

如表1所示，關(guān)于社會(huì)資本的構(gòu)成，目前我國(guó)參與PPP實(shí)踐的社會(huì)資本構(gòu)成可以從兩個(gè)層面分類：一是按照服務(wù)類型可以分為建筑承包商、技術(shù)服務(wù)商、運(yùn)營(yíng)商、材料設(shè)備供應(yīng)商、投資機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)，其中建筑承包商一直是PPP市場(chǎng)當(dāng)之無(wú)愧的主力軍;二是按照所有制性質(zhì)分為地方國(guó)企、民企、其他國(guó)企、外企、央企、央企下屬公司、有限合伙等七類，其中按照是否上市又可以分為國(guó)有上市、國(guó)有非上市、民營(yíng)上市、民營(yíng)非上市等，或者總體分為民營(yíng)企業(yè)與非民營(yíng)企業(yè)兩大類，其中非民營(yíng)企業(yè)在成交規(guī)模上具有明顯優(yōu)勢(shì)。

（三） 社會(huì)資本參與PPP實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)圖景

本文對(duì)PPP實(shí)踐的分析數(shù)據(jù)，來(lái)源于“明樹數(shù)據(jù)”2016-2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。截止到目前，2016-2017年是我國(guó)新一輪PPP推行的高峰期，其間數(shù)據(jù)資料極具代表性。

就不同所有制社會(huì)資本的參與情況來(lái)看（如表2所示），在成交數(shù)量上，2016-2017年共計(jì)3360個(gè)，其中，數(shù)量最多的是民企，占比46.34%;其次是央企下屬公司，占比24.58%，以及地方國(guó)有企業(yè)，占比24.26%，外企和有限合伙數(shù)量微乎其微?？傮w而言，公有資本成交數(shù)量占比53.04%，非公有資本成交數(shù)量占比46.76%?？梢?，單項(xiàng)比較而言民企的數(shù)量較多，但公有資本總量比民營(yíng)資本略勝一籌。另外，在成交規(guī)模上，兩年累計(jì)成交規(guī)模的金額為48915.48億元。其中，央企下屬公司成交規(guī)模最大，占比33.13%;緊隨其后的是地方國(guó)企（24.23%）、民企（22.75%）和央企（18.74%），公有資本成交規(guī)模占比為76.36%，非公有資本成交規(guī)模占比23.64%。顯然，非公有資本處于明顯弱勢(shì)，成交規(guī)模占比不到1/4。同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)成交個(gè)數(shù)占46.34%，而其成交的資金規(guī)模僅占22.75%，也進(jìn)一步說明民營(yíng)企業(yè)參與PPP的弱勢(shì)所在，即成交數(shù)量多，但單個(gè)項(xiàng)目的平均成交規(guī)模相對(duì)較小，在大項(xiàng)目的獲取上不具優(yōu)勢(shì)。

就不同上市類型的社會(huì)資本參與情況來(lái)看，國(guó)有非上市的成交規(guī)模（64.66%）和成交數(shù)量（44.58%）具有絕對(duì)的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，而民營(yíng)非上市的成交規(guī)模（20.19%）處于明顯弱勢(shì)，但其成交數(shù)量（39.17%）僅次于國(guó)有非上市?？梢姡w上非上市資本成交規(guī)模（84.85%）遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上市資本（15.15%）;國(guó)有非上市資本比民營(yíng)非上市資本的優(yōu)勢(shì)明顯;上市資本無(wú)論是國(guó)有還是民營(yíng)，其成交規(guī)模和成交數(shù)量占比都不大。簡(jiǎn)而言之，即上市資本參與度整體不高，如果上市資本參與，無(wú)論國(guó)有還是民營(yíng)優(yōu)勢(shì)相當(dāng);非上市的公有資本優(yōu)勢(shì)明顯高于非上市民營(yíng)資本。

總之，在我國(guó)PPP實(shí)踐中，民營(yíng)企業(yè)的總體成交規(guī)模不高，以致PPP項(xiàng)目更多是政府與公有資本的合作，即公公合作處于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位。在參與PPP市場(chǎng)的社會(huì)資本中，以地方國(guó)有企業(yè)、央企為代表的公有制經(jīng)濟(jì)體和以民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟(jì)體之間展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。我們稱前者為“公有資本”，后者為“非公有資本”。本文分析的社會(huì)資本，主要是以“地方國(guó)有企業(yè)和央企”為代表的公有資本和以“民營(yíng)企業(yè)”為代表的非公有資本（即民營(yíng)資本）。

（四） PPP實(shí)踐中政社合作的價(jià)值偏移

以上分析結(jié)果表明，我國(guó)PPP實(shí)踐中社會(huì)資本的參與更多來(lái)自公有資本，民營(yíng)資本的參與度不高，所以政社合作更多體現(xiàn)為“公公合作”，而非原意上的公私合作。事實(shí)上，公私合作有助于引入民營(yíng)資本，發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)在管理、技術(shù)和資金等方面的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。如果以大量公公合作代替公私合作，其后果將是一場(chǎng)“體制內(nèi)資本”之間在PPP市場(chǎng)的角逐，也就是公有資本之間的競(jìng)爭(zhēng)，于是民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)難以介入，優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以及轉(zhuǎn)變政府職能等PPP價(jià)值目標(biāo)，只能是一句空話。因此，當(dāng)我國(guó)PPP實(shí)踐中的社會(huì)資本大量以“公有資本”充當(dāng)，公公合作強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)PPP的發(fā)展，則社會(huì)資本參與PPP的實(shí)踐已發(fā)生了價(jià)值偏移?；蛟S中國(guó)式PPP有其合理性，但民營(yíng)資本參與難的問題還需理性面對(duì)。

三、 我國(guó)PPP實(shí)踐的一個(gè)難題：公私合作的困境

（一） PPP實(shí)踐中社會(huì)資本的分布

2014年以來(lái)，我國(guó)新一輪PPP模式在探索中不斷前行，政社合作面臨各種問題在所難免，民營(yíng)資本參與難問題尤顯。就市場(chǎng)份額而言，公有資本具有明顯優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)明顯趨弱，成交規(guī)模占比不到25%。

就省域分布而言（如圖1所示），大部分民營(yíng)企業(yè)來(lái)自傳統(tǒng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較活躍的地區(qū)，如山東、廣東、浙江、江蘇、北京，而新疆、內(nèi)蒙古、河南、河北等成了民營(yíng)資本開拓的新區(qū)域，當(dāng)然其公有資本的占比也不低，說明這些區(qū)域推動(dòng)PPP的熱情高。

就上市情況來(lái)看（如圖2所示），非上市民營(yíng)資本數(shù)量占絕大多數(shù)，但上市企業(yè)整體呈現(xiàn)更強(qiáng)的項(xiàng)目獲取能力，這與社會(huì)資本的整體情況相吻合。在逐利驅(qū)動(dòng)下的社會(huì)資本，當(dāng)資金優(yōu)勢(shì)比較強(qiáng)的時(shí)候，一般傾向于選擇營(yíng)利性項(xiàng)目，對(duì)PPP公益性項(xiàng)目興趣不濃。

就項(xiàng)目規(guī)模和期限來(lái)看（如表3所示），由單一的民營(yíng)企業(yè)牽頭或單獨(dú)中標(biāo)的項(xiàng)目規(guī)模，大多是5億以下（62.88%）和期限15年以上（46.79%）的項(xiàng)目，即民營(yíng)企業(yè)參與的大多是規(guī)模小且期限長(zhǎng)的項(xiàng)目，投資回報(bào)不具優(yōu)勢(shì);相對(duì)而言，而公有資本獲取規(guī)模大且期限短的項(xiàng)目具有明顯優(yōu)勢(shì)。

就項(xiàng)目類型來(lái)看（如表4所示），民營(yíng)企業(yè)項(xiàng)目類型較多的依次為市政公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)與其他，其中成交規(guī)模上占比較高的是市政公用事業(yè)、綜合開發(fā)、社會(huì)事業(yè)與其他，尤其以旅游、能源、社會(huì)保障、養(yǎng)老以及醫(yī)療衛(wèi)生等運(yùn)營(yíng)屬性較強(qiáng)的行業(yè)領(lǐng)域。而公有資本中標(biāo)規(guī)模最大是交通運(yùn)輸、市政工程和生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)類等項(xiàng)目;在城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、文化旅游、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、體育等運(yùn)營(yíng)屬性較強(qiáng)的領(lǐng)域中，地方國(guó)企并不具優(yōu)勢(shì)?？梢?，民營(yíng)企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)類PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯。

就回報(bào)機(jī)制來(lái)看（如表5所示），在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中民營(yíng)資本參與的比例最大，而公有資本傾向于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼的項(xiàng)目?？傮w上來(lái)看，中標(biāo)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要是政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，使用者付費(fèi)較少，但相對(duì)于2016年以前使用者付費(fèi)項(xiàng)目已有明顯提高，而以后的趨勢(shì)是政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目也要審慎開展?？傊?，民營(yíng)資本在PPP實(shí)踐中，與公有資本相比，無(wú)論是市場(chǎng)份額，還是項(xiàng)目層次、期限、回報(bào)率等，整體上的項(xiàng)目獲取能力都處于明顯弱勢(shì)。所以，PPP實(shí)踐中純粹的“公私合作”不具優(yōu)勢(shì)，即便國(guó)家沒有禁止國(guó)有企業(yè)參與PPP，但是以公公合作為主的趨勢(shì)明顯不符合公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給側(cè)改革的預(yù)期。如果PPP實(shí)踐中參與的國(guó)企太多，可能帶來(lái)這樣的問題：一是對(duì)民營(yíng)企業(yè)的擠出效應(yīng)，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)進(jìn)不來(lái);二是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體運(yùn)行效率可能會(huì)更加低下，達(dá)不到原來(lái)的改革效果，這是當(dāng)前PPP實(shí)踐的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也是PPP推進(jìn)的一個(gè)難題。

（二） 民營(yíng)資本參與PPP的現(xiàn)實(shí)困境分析

為什么民營(yíng)資本參與PPP始終處于弱勢(shì)，其究竟面臨怎樣的困境？本文試圖從制度規(guī)范、政府層面、民營(yíng)企業(yè)等層面展開分析。其中，制度和政府層面主要影響民營(yíng)資本參與的機(jī)會(huì)，民營(yíng)企業(yè)內(nèi)在的因素將決定其參與的意愿和能力。

1. 體制機(jī)制層面

在某種意義上，PPP產(chǎn)生和發(fā)展的歷史進(jìn)程與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯進(jìn)程是一致的，按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，有效的制度安排是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，因?yàn)橛行У闹贫葢?yīng)該具有內(nèi)在激勵(lì)性和節(jié)約交易費(fèi)用的優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，我國(guó)PPP實(shí)踐的現(xiàn)有制度規(guī)范并不健全，制度安排未體現(xiàn)其激勵(lì)性和節(jié)約成本的優(yōu)勢(shì)，以致民營(yíng)資本參與PPP受限，政社合作的預(yù)期目標(biāo)難以達(dá)成。具體而言，其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：法律體系不完善和體制機(jī)制不健全。

（1） PPP立法缺失。保障PPP推行的有效性，建章立制是關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，PPP實(shí)踐缺乏制度保障，存在立法不及時(shí)、立法層級(jí)低、穩(wěn)定性差等問題。目前直接可用于 PPP 項(xiàng)目的法律法規(guī)，多以行業(yè)部門規(guī)章、地方規(guī)章甚至規(guī)范性文件的形式存在，缺少國(guó)家層級(jí)的PPP法律。而且，眾多PPP規(guī)范性文件也未明確其與現(xiàn)行法律規(guī)范的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而造成PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中擇機(jī)用法的亂象，且部分現(xiàn)行法律法規(guī)并不適用PPP項(xiàng)目。因此，PPP上位法缺失，下位法重復(fù)沖突，政策不穩(wěn)定，導(dǎo)致各地政府操作隨意性大，民營(yíng)資本參與的可持續(xù)性難以保證，以致民營(yíng)資本參與積極性不高。

（2） PPP管理體制不暢。目前，我國(guó)在PPP管理方面的突出問題主要體現(xiàn)為：主管機(jī)構(gòu)職能交叉，權(quán)責(zé)界限不明晰。PPP運(yùn)作涉及部門眾多，如發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、銀監(jiān)會(huì)、行業(yè)主管部門等各有其職，但誰(shuí)是PPP的第一負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并未明確界定，以致PPP實(shí)踐中的九龍治水、政出多門等問題突出。尤其是發(fā)改委和財(cái)政部之間存在權(quán)責(zé)交疊，立法資源存在嚴(yán)重浪費(fèi)，且推廣思路有明顯區(qū)別，財(cái)政部重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”。這種部門間不協(xié)調(diào)，必然導(dǎo)致民營(yíng)資本參與無(wú)所適從。

（3） PPP運(yùn)行機(jī)制不健全?！罢邿帷?shí)踐冷”是2014年新一輪PPP實(shí)踐的突出現(xiàn)象，初期各方都持觀望態(tài)度，目前已到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)環(huán)節(jié)。但實(shí)質(zhì)性地有效推進(jìn)PPP，關(guān)鍵在于完善的運(yùn)行機(jī)制。PPP推進(jìn)涉及的運(yùn)行機(jī)制主要包括：合作機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、信息披露機(jī)制、融資機(jī)制、糾紛解決機(jī)制、退出機(jī)制等。

其一，就合作機(jī)制來(lái)看，由于目前主要的PPP合作模式無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)（BOT、TOT、ROT），還是股權(quán)合作（BOO），都要求社會(huì)資本同時(shí)具備投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的綜合能力，其中運(yùn)營(yíng)能力（Operate）必不可少。同時(shí)，社會(huì)資本需要建立項(xiàng)目公司（SPV）來(lái)實(shí)施合作，借助項(xiàng)目公司與政府指定的實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP合同，把全生命周期不同階段的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求進(jìn)行打包，然后完成一次性采購(gòu)。這樣雖然有利于節(jié)約實(shí)施成本，開展全程績(jī)效考核，但是對(duì)于整體資本實(shí)力偏弱的民營(yíng)企業(yè)而言非常不利。同時(shí)，地方政府對(duì)社會(huì)資本的聯(lián)合體限制較多，以致具備專業(yè)服務(wù)能力但出資能力弱的民營(yíng)資本也難以參與進(jìn)來(lái)。所以，目前的合作機(jī)制對(duì)民營(yíng)資本的苛刻要求，不利于激發(fā)民營(yíng)資本參與的積極性。

其二，就風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來(lái)看，PPP面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素極其復(fù)雜，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是保障PPP實(shí)踐持續(xù)發(fā)展的基本前提。按照發(fā)改委的文件規(guī)定：原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。但是，政府的操作空間模糊，實(shí)踐中一些地方政府由于財(cái)政和債務(wù)壓力，存在過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的趨勢(shì)。社會(huì)資本承擔(dān)的義務(wù)與其擁有的權(quán)利并不對(duì)等，特別是需要長(zhǎng)期維護(hù)的項(xiàng)目，社會(huì)資本要負(fù)責(zé)全生命周期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，但對(duì)項(xiàng)目合理使用卻沒有足夠的監(jiān)管權(quán)利，同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制上沒有穩(wěn)定的制度規(guī)范來(lái)保障雙方的權(quán)責(zé)對(duì)等。

其三，就信息披露機(jī)制來(lái)看，信息對(duì)稱是保障PPP市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和流程規(guī)范的前提，但是在PPP的信息披露方面，政府存在披露不及時(shí)或者選擇性披露等問題，尤其是社會(huì)資本關(guān)注的政府“財(cái)政承受能力”的評(píng)價(jià)結(jié)果以及項(xiàng)目采購(gòu)和執(zhí)行環(huán)節(jié)的信息，一般民營(yíng)企業(yè)難以第一時(shí)間獲得準(zhǔn)確信息，同時(shí)一些民營(yíng)企業(yè)的商業(yè)秘密得不到有效保護(hù)。所以，在信息不對(duì)稱的情況下，民營(yíng)資本會(huì)有顧慮，參與熱情自然不高。

其四，就融資機(jī)制來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)融資是一個(gè)不可回避的大難題，是民營(yíng)企業(yè)最脆弱的環(huán)節(jié)，融資渠道有限和融資成本高是民營(yíng)企業(yè)參與PPP的最大顧慮。一方面，民營(yíng)企業(yè)自身的資金實(shí)力不足，需要憑借自身的信用向金融機(jī)構(gòu)融通資金，但是國(guó)有銀行和股份制商業(yè)銀行一般更愿意向央企和大型國(guó)企提供資金支持，對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的信貸支持落實(shí)不夠。另一方面，即使民企資質(zhì)較好，有能力完成資金籌集，但是其融資成本一般高于國(guó)有企業(yè)，盈利空間被壓縮，加之PPP項(xiàng)目的回報(bào)率本來(lái)就低，以致民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)非常有限。因此，民營(yíng)企業(yè)的參與積極性大打折扣。

其五，就退出機(jī)制來(lái)看，由于PPP項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)、涉及資金規(guī)模大，對(duì)于有較高投資回報(bào)追求的民營(yíng)資本而言，最擔(dān)心的是怕投資被“套牢”。發(fā)改委雖然強(qiáng)調(diào)政府要“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道”，但是并沒有規(guī)定具體的操作流程。實(shí)際操作中，由于股權(quán)變更限制很多，尤其是融資合同的股權(quán)變更限制多，民營(yíng)資本很難以正常的方式退出，即便以非正常的方式退出，也要付出較高的成本。現(xiàn)有政策對(duì)民營(yíng)資本退出機(jī)制的安排，偏重于非正常情況下的臨時(shí)接管，對(duì)正常的民營(yíng)資本退出方面，規(guī)范和實(shí)施細(xì)則尚需完善。

2. 政府層面

政府作為我國(guó)PPP實(shí)踐的推動(dòng)者，主導(dǎo)了PPP各環(huán)節(jié)的實(shí)際操作，其對(duì)PPP合作者有絕對(duì)的優(yōu)先選擇權(quán)。所以，在政府主導(dǎo)和發(fā)起下的中國(guó)PPP實(shí)踐中，政府的理念、認(rèn)知模式、偏好等將直接影響民營(yíng)資本的參與機(jī)會(huì)。

（1） 政府偏好主導(dǎo)下的國(guó)有企業(yè)在PPP領(lǐng)域中迅速成長(zhǎng)，民營(yíng)資本的參與機(jī)會(huì)被人為擠占。我國(guó)的PPP實(shí)踐表明，地方政府傾向于選擇與國(guó)有企業(yè)合作，尤其對(duì)于有穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益可觀的項(xiàng)目，一般首選國(guó)企。以致2015年以來(lái)國(guó)企迅速搶占商機(jī)，成了PPP實(shí)踐的主力軍，民營(yíng)企業(yè)難以入門。其中緣由，一是因?yàn)樵诓糠諴PP項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)的確不如國(guó)企自身的資金、技術(shù)實(shí)力雄厚，不具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。二是因?yàn)榈胤秸谧陨砝婵紤]，追求合作風(fēng)險(xiǎn)最小化甚至自身利益最大化;一旦出現(xiàn)問題，基于利益共同體關(guān)系，與國(guó)企合作更容易挽救局面，地方政府的壓力會(huì)小很多。

（2） 政府誠(chéng)信問題導(dǎo)致民營(yíng)資本顧慮重重不敢參與。一是政府承諾兌現(xiàn)問題，很多地方政府出于緩解地方財(cái)政壓力，將PPP定位于融資工具，只顧眼前利益，不顧自身實(shí)力和條件，大量引入社會(huì)資本，一旦財(cái)力紅線崩潰，各種政府違約覆水難收，前期承諾無(wú)法兌現(xiàn)。二是政府換屆帶來(lái)的誠(chéng)信問題，PPP周期一般比較長(zhǎng)，政府換屆后新任領(lǐng)導(dǎo)出于自身政績(jī)考慮，可能“不認(rèn)舊賬”。這種新人不理舊賬問題，難以杜絕，即便李克強(qiáng)總理再三強(qiáng)調(diào)：絕不能“新官不理舊賬”，但實(shí)踐中的問題解決，往往具有滯后性，甚至根本就是頑癥。因此，在投資金額大、回報(bào)周期長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目中，政府的履約失信行為，必然導(dǎo)致民營(yíng)資本不會(huì)有更高的參與信心和激情。

（3） 政府隱性歧視和隱性補(bǔ)貼同時(shí)存在，導(dǎo)致民營(yíng)資本難以參與?；谡畬?duì)國(guó)有企業(yè)的天然偏愛，地方政府往往會(huì)采取一些隱性措施，排斥民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。一方面，政府對(duì)民營(yíng)資本施加隱性歧視行為，如規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目實(shí)際需求注冊(cè)資本額度，約定資產(chǎn)規(guī)模、融資能力、業(yè)績(jī)水平、人員配置，限定聯(lián)合體數(shù)量和資質(zhì)，干預(yù)聯(lián)合體內(nèi)部權(quán)責(zé)配置，甚至一些地方政府為國(guó)企量身定做項(xiàng)目，設(shè)置隱性門檻，直接拒絕民營(yíng)企業(yè)。另一方面，國(guó)家或政府對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行“隱性補(bǔ)貼”導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)下降。地方國(guó)有企業(yè)通過跨層級(jí)或跨區(qū)域投資大量參與PPP 項(xiàng)目，作為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的地方建筑類國(guó)企充當(dāng)了向社會(huì)資本轉(zhuǎn)型的主力軍。但根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，自2014年以來(lái)至今，共有136家地方國(guó)有企業(yè)建筑承包商背景的社會(huì)資本獲得了資本實(shí)力的增強(qiáng)，上級(jí)國(guó)資委或國(guó)有控股平臺(tái)對(duì)這些社會(huì)資本累計(jì)增資達(dá)到1015.56億元，這種“隱性補(bǔ)貼”實(shí)際上影響了整個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，進(jìn)一步拉大了民營(yíng)企業(yè)與其主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的差距。

3. 民營(yíng)企業(yè)層面

在我國(guó)PPP實(shí)踐中，民營(yíng)資本參與度低，除了外部的環(huán)境和阻力，民營(yíng)企業(yè)內(nèi)在的因素也很重要。

（1） PPP項(xiàng)目收益率偏低，民營(yíng)資本不愿參與。這是影響民營(yíng)資本參與意愿的關(guān)鍵因素。以營(yíng)利為目的的民營(yíng)企業(yè)，決定了它對(duì)公益性的PPP項(xiàng)目沒有天然的偏好。在PPP市場(chǎng)上，社會(huì)資本首先是一個(gè)逐利者，其次才是一個(gè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者。雖然說PPP項(xiàng)目的終極目標(biāo)是提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但是對(duì)于逐利的社會(huì)資本而言，其投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目本身就是一種投資行為，與其他投資活動(dòng)沒有本質(zhì)區(qū)別，最終目的是要獲得合理的投資回報(bào)。同時(shí)，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)，對(duì)那些逐利心切的民營(yíng)資本而言，如果沒有可觀的回報(bào)率，一般是沒有吸引力的。相關(guān)調(diào)研表明，PPP項(xiàng)目整體收益率并不高，即便是盈利能力強(qiáng)的項(xiàng)目預(yù)期收益率也只有8%-9%，盈利能力差的預(yù)期收益率只有5%左右。民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的商業(yè)利潤(rùn)率底線是8%至10%，過低的收益率讓私營(yíng)企業(yè)望而卻步。因此，要吸引民營(yíng)資本參與PPP，政府還需平衡公益和私益，設(shè)定PPP項(xiàng)目的基準(zhǔn)收益率，保障社會(huì)資本參與的收益底線。

（2） 民營(yíng)資本對(duì)政府存有戒心，不敢參與。一直以來(lái)地方政府的契約意識(shí)淡薄，依法依規(guī)方面有較大的隨意性，尤其是行政層級(jí)較低的縣（區(qū)）以下級(jí)別的政府。PPP是一個(gè)基于合約的創(chuàng)新行動(dòng)，其要求合作雙方有強(qiáng)烈的契約意識(shí)，但是按照傳統(tǒng)的慣性思維，加之PPP規(guī)范的不斷調(diào)整和完善，民營(yíng)資本對(duì)政府誠(chéng)信履約是有戒備的，“怕違約、怕陷阱、怕扯皮”各種擔(dān)心是常態(tài)。因此，民營(yíng)資本主觀上對(duì)政府的信任度有限，進(jìn)而影響其參與的積極性。

（3） 民營(yíng)資本的能力受限，難以參與。PPP項(xiàng)目涉及的社會(huì)資本能力主要有資金、技術(shù)和管理等，對(duì)民營(yíng)資本而言，最主要的能力是資金和技術(shù)，尤其是前者。相對(duì)于央企和國(guó)有企業(yè)，在PPP實(shí)踐中民營(yíng)企業(yè)的融資渠道和融資成本都不具優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，民營(yíng)資本報(bào)價(jià)水平介于央企和國(guó)有企業(yè)，但其盈利空間弱于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。尤其是在近年來(lái)PPP項(xiàng)目整體信貸規(guī)模受制于金融市場(chǎng)，整體融資環(huán)境趨緊，社會(huì)資本的信貸規(guī)模和融資成本明顯提高。這對(duì)于處于融資弱勢(shì)的民營(yíng)資本而言，融資資源進(jìn)一步壓縮，邊際融資條件惡化超過競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。因此，民營(yíng)資本參與PPP的積極性和信心會(huì)受到極大的影響，也無(wú)法參與較大規(guī)模的項(xiàng)目。另外，PPP合作模式要求社會(huì)資本具有全生命周期的綜合能力，這對(duì)具有專項(xiàng)能力的民營(yíng)資本而言極為不利。加之地方政府對(duì)參與聯(lián)合體的各種限制，使得部分民營(yíng)資本因能力不足被拒之門外。

四、 我國(guó)PPP實(shí)踐的本質(zhì)回歸：努力方向與可能路徑

（一） 我國(guó)PPP實(shí)踐推進(jìn)的努力方向

根據(jù)PPP現(xiàn)有的文件精神，我國(guó)推行PPP的戰(zhàn)略目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，二是治理變革。二者之間相輔相成，不可或缺。中國(guó)在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡之后，并不甘于發(fā)展的現(xiàn)狀，進(jìn)而提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”戰(zhàn)略。借助PPP驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，便是策略之一。這是學(xué)界商科對(duì)于我國(guó)PPP本質(zhì)的慣常解讀，當(dāng)然也是推行PPP的重要內(nèi)涵。同時(shí)，新時(shí)代中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不僅需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼續(xù)前行，而且更急切的任務(wù)在于國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)官僚體制的垢病嚴(yán)重束縛著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是習(xí)近平治國(guó)理政思想體系的重要內(nèi)容;推進(jìn)PPP實(shí)踐的可持續(xù)發(fā)展，我們需要同時(shí)關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和治理變革的雙重意義，不可只取其一。

實(shí)踐中，地方政府發(fā)展PPP的主要?jiǎng)右蛞话銇?lái)自財(cái)政壓力或是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即緩解財(cái)政壓力和加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，其對(duì)于政府治理轉(zhuǎn)型的意義往往被忽略。公公合作主導(dǎo)的PPP，一是不能實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)移地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)楣献髂Ｊ降膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)之最后兜底人，仍然是政府;二是不能提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，因?yàn)檠肫蠛蛧?guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和決策的非市場(chǎng)導(dǎo)向，與效率決策機(jī)制并不吻合;三是不能可持續(xù)擴(kuò)大PPP項(xiàng)目建設(shè)的資金規(guī)模，因?yàn)楣献鳠o(wú)法形成PPP資金增量的長(zhǎng)效機(jī)制。本文認(rèn)為，當(dāng)前基于寬泛意義上的社會(huì)資本，乃至公公合作參與PPP項(xiàng)目的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)，更多是中國(guó)PPP發(fā)展的前期過渡形式，即PEP（Public-Enterprise-Partnership）模式，而中國(guó)未來(lái)的PPP模式理應(yīng)回歸PPP的本真，使PPP實(shí)踐基于公私合作而被廣泛推進(jìn)，即吸引民營(yíng)資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升政府能力，實(shí)現(xiàn)治理變革。因此，如何提高民營(yíng)資本的參與度，仍然是中國(guó)PPP未來(lái)的努力方向。

（二） 推進(jìn)民營(yíng)資本參與PPP實(shí)踐的路徑選擇

1. 完善PPP制度規(guī)范。一是加快統(tǒng)一立法，建立PPP系統(tǒng)的全國(guó)層面的上位法，同時(shí)填補(bǔ)PPP在土地、稅收、審計(jì)等方面的空白。二是完善管理體制，清楚界定PPP主管機(jī)構(gòu)、授權(quán)機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)和出資代表。三是健全PPP合作模式和采購(gòu)制度，修正全生命周期的捆綁式采購(gòu)模式，允許多主體發(fā)揮合作優(yōu)勢(shì)，為專項(xiàng)能力強(qiáng)的民營(yíng)資本提供參與機(jī)會(huì)。四是建立基于權(quán)責(zé)對(duì)等的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享法律法規(guī)，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享是保障PPP可持續(xù)的核心要素，通過立法消除政府與社會(huì)資本不平等現(xiàn)狀，是目前制度規(guī)范建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。五是加快政府信息公開的進(jìn)階立法，及時(shí)公布PPP操作全過程的關(guān)鍵信息，包括項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等過程的重要信息。

2. 加強(qiáng)PPP運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。一是完善融資機(jī)制，拓展民營(yíng)資本的融資渠道，吸引和整合銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、社?；鸬榷喾N金融資源，構(gòu)建覆蓋股權(quán)、信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)的多層次PPP融資市場(chǎng)，同時(shí)，加強(qiáng)銀行對(duì)民營(yíng)資本投資的政策支持，降低民企的融資成本。二是加快財(cái)稅體制改革，給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜。財(cái)政部規(guī)定PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力的紅線為10%，這對(duì)財(cái)政能力相對(duì)薄弱的中西部地區(qū)而言，尤其是中西部事權(quán)高度集中的縣級(jí)政府，難以滿足PPP實(shí)際的投資需求，相關(guān)部門可以更進(jìn)一步地從財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)改革的角度來(lái)優(yōu)化10%的要求，加大民營(yíng)資本的投資引導(dǎo)力度和政策優(yōu)惠。三是規(guī)范退出機(jī)制，保障退出通道暢通，借鑒國(guó)外PPP交易所的經(jīng)驗(yàn)，依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為民營(yíng)資本提供規(guī)范、多元的市場(chǎng)化退出渠道。

3. 減少政府層面的阻力。地方政府青睞央企和國(guó)有企業(yè)，與PPP本身的發(fā)展不規(guī)范有關(guān)，在PPP制度完備的基礎(chǔ)上，如何規(guī)范PPP項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的政府行為至關(guān)重要。一是建立平等的政社合作關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府觀念，淡化權(quán)威意識(shí)，在PPP合作中建立平等協(xié)商的政社關(guān)系;在項(xiàng)目采購(gòu)的前期階段賦予民營(yíng)資本平等話語(yǔ)權(quán)。二是強(qiáng)化政府的契約意識(shí)，健全基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的PPP誠(chéng)信體系，實(shí)行政府履約的誠(chéng)信問責(zé)制，克服新人不理舊賬問題，保證PPP約定任務(wù)的繼承性和執(zhí)行力，讓民間資本大膽參與。三是政府要積極營(yíng)造公平的營(yíng)商環(huán)境。地方政府應(yīng)積極落實(shí)國(guó)家對(duì)民營(yíng)資本投資的引導(dǎo)和扶持政策，消除針對(duì)民營(yíng)資本的隱性壁壘，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入;在選擇社會(huì)資本的過程中，政府應(yīng)立足公平，擺正自己的角色，理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，營(yíng)造公正透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，選擇最優(yōu)社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)物有所值，保障PPP市場(chǎng)資源配置的帕累托最優(yōu)。

4. 提升民營(yíng)資本參與的信心和能力。要吸引民營(yíng)資本積極參與PPP，一是保證PPP項(xiàng)目的合理收益，讓民營(yíng)資本有一定的獲得感。對(duì)于因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)推行PPP的發(fā)達(dá)區(qū)域，政府應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，適度讓利，約定PPP項(xiàng)目的正常投資回報(bào)率處于社會(huì)平均利潤(rùn)率水平，通過健全財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、PPP稅收優(yōu)惠和政策傾斜，吸引民營(yíng)資本積極參與;對(duì)于因財(cái)政壓力推行PPP的欠發(fā)達(dá)區(qū)域，政府應(yīng)立足融資與治理雙重需求，不可將PPP當(dāng)作傳統(tǒng)融資平臺(tái)的替代僅僅為了融資目的，而應(yīng)創(chuàng)新機(jī)制模式提高項(xiàng)目收益，同時(shí)在國(guó)家層面出臺(tái)PPP傾斜政策，拓寬民營(yíng)資本參與PPP的渠道，如適當(dāng)放寬財(cái)政承受紅線，加強(qiáng)財(cái)權(quán)與事權(quán)的配套改革，加大PPP專項(xiàng)扶持等，保障民營(yíng)資本的合理收益。二是創(chuàng)設(shè)PPP激勵(lì)制度，提升PPP項(xiàng)目的盈利能力。PPP作為一種制度安排要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，關(guān)鍵在于是否存在內(nèi)在激勵(lì)性和交易成本的節(jié)約。要鼓勵(lì)民營(yíng)資本積極參與，回歸公私合作的本真，需建立PPP長(zhǎng)期預(yù)算和支付的保障制度、加快PPP引導(dǎo)基金建設(shè)、建立基于效率的定價(jià)調(diào)價(jià)制度、適度減稅、增加土地出讓收入用于基建PPP項(xiàng)目的支出比例等激勵(lì)性措施，以提升民營(yíng)資本內(nèi)在的盈利能力。三是完善社會(huì)資本的參與機(jī)制。一方面，明確界定不同社會(huì)資本的參與范圍，基于PPP項(xiàng)目公共性與資本的國(guó)有化程度相匹配的原則，將純公益性PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本范圍確定為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本范圍確定為混合所有制企業(yè)，將經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本范圍確定為民營(yíng)資本。在此基礎(chǔ)上，通過試點(diǎn)分階段推進(jìn)民營(yíng)資本的參與度，逐漸對(duì)國(guó)有控股企業(yè)參與減量，甚至最終排除國(guó)有獨(dú)資企業(yè)參與。以此分類推進(jìn)社會(huì)資本回歸私人資本。

五、 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)PPP實(shí)踐以“公公合作”主導(dǎo)，民營(yíng)資本參與非常有限，在一定程度上偏離了政策預(yù)期的治理目標(biāo)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這并不利于PPP的可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，中國(guó)PPP模式演變?yōu)楣献?，或許是為適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形勢(shì)，在以混合所有制經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，純民營(yíng)資本的體量本身就處于弱勢(shì)，所以當(dāng)下要大力推行PPP，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，基于公公合作的“政府與企業(yè)合作（PEP）”模式或許是未來(lái)PPP發(fā)展的必然過渡。但是，無(wú)論是何種形式的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向始終是反對(duì)壟斷，為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)提供廣闊的舞臺(tái)。同樣，PPP模式為摒棄壟斷而生，也為超越壟斷而行。因此，要使我國(guó)“公公合作”實(shí)踐不偏離PPP市場(chǎng)的道義，回歸公私合作的本真，推進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和治理轉(zhuǎn)型，PPP發(fā)展的未來(lái)之路任重道遠(yuǎn)。

（責(zé)任編輯：亞立）

Abstract The essence of promoting PPP practice in China is to actively introduce social capital to participate in project cooperation， transform government functions， and achieve the supply side reform of public goods and public services. However， in Chinese PPP practice， private capital participation in PPP is relatively weak， and “Public-Public” cooperation is in absolute advantage. This research starts with the present situation of social capital participation， combines the data of PPP practice， analyzes the predicament of our countrys social capital participation and reasons behind the problems from the local government， private enterprises， system norms， operating environment and so on， and then puts forward the strategies of the corresponding problems.

Key words PPP; private capital; public capital; social capital