王 鵬，洪笑峰，張朋宇，解力也

（華北電力大學(xué) 電氣與電子工程學(xué)院，北京 102206）

0 引言

借鑒國際改革經(jīng)驗，按照國家整體市場經(jīng)濟部署，中國本世紀(jì)以來一直推動電力市場化改革。2002 年《電力體制改革方案》（國發(fā)[2002]5 號）推動實現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”，但“競價上網(wǎng)”幾經(jīng)實踐均不成功。汲取此輪改革的教訓(xùn)，2015 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9 號，以下簡稱“9 號文件”）提出了“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，讓供需雙方直接見面，電網(wǎng)企業(yè)不再單一代理購電、包辦電力市場，政府不再設(shè)立平衡賬戶、在價格聯(lián)動問題上受“夾板氣”。

目前各省份的電力中長期交易制度均已建立，交易規(guī)?？焖僭鲩L。2017 年全國市場化電量1.63 萬億kWh，同比增長45%，占全社會用電量比重26%左右；2018 年全國市場化電量2.06 萬億kWh，同比增長26.5%，占全社會用電量比重達(dá)30.2%。中長期交易蓬勃發(fā)展的主要原因在于供需形勢相對緩和，電價降低的動力較強、邏輯順暢，契合了地方政府及售電側(cè)市場主體的訴求。

9 號文件強調(diào)建立健全電力行業(yè)“有法可依、政企分開、主體規(guī)范、交易公平、價格合理、監(jiān)管有效”的市場體制；鼓勵市場主體直接交易，以及通過調(diào)度和交易機構(gòu)實現(xiàn)短期和即時交易。于是現(xiàn)貨市場成為當(dāng)前構(gòu)建電力市場體系的焦點問題。國家發(fā)展改革委和國家能源局2017 年確立了南方（以廣東起步）、浙江等8 個現(xiàn)貨市場試點，但在市場方案和規(guī)則的制定方面出現(xiàn)巨大爭議，推進遲滯不前。

在學(xué)術(shù)層面，夏清、張粒子、高賜威、陳大宇、陳皓勇、荊朝霞等學(xué)者均較為系統(tǒng)地闡述了對現(xiàn)貨市場設(shè)計方面的觀點[1-5]。劉樹杰在文獻[6]中探討了電力市場的應(yīng)然模式與內(nèi)涵，強調(diào)電力市場的頂層設(shè)計應(yīng)以交易關(guān)系的構(gòu)建為起點，以“權(quán)、責(zé)對等”為基本的邏輯主線，在制度的成本與收益比較基礎(chǔ)上，選擇“性價比”高的交易模式。馮永晟認(rèn)為市場模式的選擇本質(zhì)上是一種體制的選擇，并非技術(shù)層面的交易規(guī)則調(diào)整；應(yīng)準(zhǔn)確把握國資國企制度、市場結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和政府管理體制等因素對市場模式選擇的影響，遵循“構(gòu)筑基本框架—健全市場體系—完善定價方法”的路線[7]?？傮w而言，當(dāng)前關(guān)于中國現(xiàn)貨電力市場規(guī)則的研究，主要聚焦在梳理國際市場的成熟經(jīng)驗并結(jié)合中國的電源結(jié)構(gòu)與網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，進行制度選擇和組合等方面，而少有研究電力現(xiàn)貨市場建設(shè)的政策制定理論與風(fēng)險分析。

國內(nèi)外電力市場化改革的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，市場建設(shè)的成功體現(xiàn)出來的是改革邏輯自洽和技術(shù)路線合理，改革失敗則揭示出背后太多的非技術(shù)因素。究其原因在于，電力市場建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到技術(shù)、經(jīng)濟、管理、法律、政治等多個學(xué)科門類?，F(xiàn)貨電力市場方案屬于一項公共政策，必須在理論指導(dǎo)下研究推動，避免盲目組合，必須系統(tǒng)性設(shè)計，避免政策供給的錯配。

公共政策研究既包括公共政策執(zhí)行過程的研究，也包括制定過程的研究。評判公共政策的優(yōu)劣，分析其潛在風(fēng)險，更根源地應(yīng)從公共政策制定的過程入手。本文以多源流公共政策理論為分析框架，梳理其“問題溪流”“政策溪流”和“政治溪流”，在分析三者匯合可能性的基礎(chǔ)上，考慮本土化調(diào)適因素，系統(tǒng)性研究現(xiàn)貨市場建設(shè)的風(fēng)險，并提出相應(yīng)的建議。

1 多源流理論概要

約翰.W.金登（John.W.Kingdow）是美國密歇根大學(xué)的政治學(xué)教授，他通過對理性決策模型和漸進決策模型的批判，在1976—1979 年與衛(wèi)生領(lǐng)域和運輸領(lǐng)域高層決策者247 次深入訪談的基礎(chǔ)上，首次提出政策形成過程中的“多源流”，即問題溪流、政策溪流和政治溪流[8]。

問題溪流是各種機制——指標(biāo)、焦點事件和反饋——使政府官員將注意力固定在此問題上而非別的問題上，問題可能被提上議程，也可能從視野中消失。政策溪流是備選方案和政策建議在政策企業(yè)家當(dāng)中從產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計到受到重視的選擇過程。政策幸存可能性的提高，既在于其符合技術(shù)可行性、價值可接受性等標(biāo)準(zhǔn)，也在于政治企業(yè)家的“軟化”活動。政治溪流由公共情緒、壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成。

三種溪流獨立運行，并在某些關(guān)鍵時機匯聚在一起，政策之窗打開，整套的政策建議推上決策過程。當(dāng)然，政策之窗敞開是稀少的或是短暫的，在若干原因下政策之窗將關(guān)閉。敞開期間，在參與者投入足夠資源情況下，部分問題得到解決，其他問題飄走。

解釋政策的制定過程，研判政策能否確立，必須了解國家議程建立方式的復(fù)雜性和動態(tài)性。金登的多源流理論關(guān)注的議程建立過程，是公共政策研究領(lǐng)域的空白點，因此一經(jīng)提出即得到廣泛重視，目前多源流理論在我國的多領(lǐng)域政策制定中得到關(guān)注[9-11]。

2 電力現(xiàn)貨市場的多源流

2.1 問題溪流

現(xiàn)貨市場在電力市場體系中非常重要，但9號文件的配套文件《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》的表述是說理性質(zhì)、較為寬泛的：有條件的地區(qū)逐步建立以中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補充的市場化電力電量平衡機制；逐步建立以中長期交易規(guī)避風(fēng)險，以現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)價格，交易品種齊全、功能完善的電力市場。從問題溪流的視角思考，有三點需要注意：

2.1.1 現(xiàn)貨市場必要性指標(biāo)

必須有某種指標(biāo)的存在，用來表征和說明現(xiàn)貨市場啟動問題的重要性，通過指標(biāo)變化顯示問題日趨嚴(yán)峻，促使政府意識到問題如不解決將帶來更大的影響（后果）。這方面既有的研究成果不多，可見的指標(biāo)包括：

（1）現(xiàn)貨市場的地區(qū)普及率，即西方發(fā)達(dá)國家（地區(qū)、州等）建立電力市場及現(xiàn)貨市場的比例。

（2）日負(fù)荷峰谷的時間價值，在開展現(xiàn)貨的地區(qū)，高峰的電價數(shù)倍于低谷的電價，兩者的比值體現(xiàn)出時間價值。

（3）輸電系統(tǒng)的效率，輸電容量是一種稀缺資源，基于節(jié)點電價的現(xiàn)貨市場能夠凸顯電網(wǎng)阻塞的位置，進而在輸電網(wǎng)的投資上產(chǎn)生積極的信號[12]。

顯然，上述的第一個指標(biāo)是現(xiàn)象，第二個和第三個指標(biāo)與現(xiàn)貨市場關(guān)系緊密，但往往達(dá)不到政府認(rèn)為的“迫在眉睫”。

2.1.2 現(xiàn)貨市場引起關(guān)注的焦點事件

從我國經(jīng)濟體制發(fā)展歷史來看，改革通常是由問題倒逼而產(chǎn)生的，問題激烈沖突形成焦點事件，比如誘發(fā)上一輪電力體制改革的“二灘事件”。

（1）直接事件。由于現(xiàn)貨市場的缺失導(dǎo)致的嚴(yán)重性、震撼性等社會關(guān)注的焦點事件幾乎不會發(fā)生。因為電力調(diào)度機構(gòu)有一套脫胎于計劃經(jīng)濟的完整的中長期交易電量的年分月、月分日的電量分配計劃和日運行方式制定辦法，以及日臻完善的實時調(diào)度指揮體系；電力交易機構(gòu)也基本建立了一套包括中長期交易電量偏差考核機制在內(nèi)的市場主體間市場秩序框架。

（2）事件的異化形式。比如，政策制定者、歷史上參與過現(xiàn)貨市場運行者的感知和經(jīng)驗，通過出版、集會等形式呈現(xiàn)；再如，強大符號的出現(xiàn)與傳播（類似“無現(xiàn)貨不市場”口號），對政策制定者注意力的影響。當(dāng)然，相對于指標(biāo)而言，這些異化的事件并不十分重要。

2.1.3 現(xiàn)有市場運作的反饋

問題溪流認(rèn)為，反饋的渠道可以是系統(tǒng)監(jiān)控、抱怨和個別調(diào)查，也可能是官僚的經(jīng)驗。就現(xiàn)貨市場而言，正面的反饋包括：

（1）調(diào)度人員深陷中長期交易安全校核及交易執(zhí)行的內(nèi)在壓力。

（2）市場主體因缺乏現(xiàn)貨市場而產(chǎn)生的利益分配不公方面的抱怨。

2.2 政策溪流

政策溪流的推動者是政策共同體，現(xiàn)貨市場的政策共同體來自于政府內(nèi)外，包括中低級別的政府職員、專職的研究人員和企業(yè)的分析人員。其短期特點是封閉、排外、牢固和相對職業(yè)化。由于組成的多樣性和知識背景的差異，使得這些專業(yè)人員共同體具有一定的分裂性，當(dāng)然現(xiàn)貨市場議程也存在發(fā)生變化的可能性。

理論上講，即使公認(rèn)應(yīng)該推動現(xiàn)貨市場，但推動什么樣的現(xiàn)貨市場，有許多政策建議都是可能的。公共政策方面，全新的“思想”不會突然出現(xiàn)，而常常是一些熟悉元素的重新組合，即適用于本地區(qū)情況的現(xiàn)貨市場的一套方案或規(guī)則。現(xiàn)貨市場方案“思想”在這盆政策原湯中四處飄浮，其相互碰撞、彼此結(jié)合，有些“幸存”，有些“消失”，有些以一種與其起源不同的某種形式“幸存”下來，如圖1 所示。

圖1 政策原湯中的“思想”幸存過程

現(xiàn)貨市場“思想”幸存的標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在技術(shù)可行性、價值可接受性和未來約束條件可預(yù)期性三方面，具體如圖2 所示。

當(dāng)然，具備上述條件的思想及政策建議也未必有人理睬，因此需要政策企業(yè)家的“軟化”活動。就現(xiàn)貨市場而言，軟化既涉及趨向于受慣性約束而抵制改革的政策共同體，也涉及更廣泛的社會公眾；既包括正向的宣傳、演講，也包括反方向的輿論試探。一個現(xiàn)實的考驗是，針對現(xiàn)貨市場的軟化活動的持久性問題。

2.3 政治溪流

現(xiàn)貨市場相關(guān)的政治溪流包括：

（1）國民情緒。比如，社會各界對電量計劃長久地由政府部門制定而不是由市場決定的反感；對購電選擇權(quán)、終端價格市場化，進而市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的期盼。

（2）利益集團。比如，有技術(shù)實力的售電公司希望在現(xiàn)貨市場的高技術(shù)門檻下獲得更多的代理合同；發(fā)電集團希望在現(xiàn)貨市場下改變電力中長期交易降價的勢頭，通過不完全市場競爭“影響”而不是真正地發(fā)現(xiàn)價格，進而與地方政府引導(dǎo)并發(fā)揮作用的中長期交易市場形成抗衡勢力。

（3）政府部門。比如，電力改革相關(guān)單位的涉及司局，不是按照政府部門的“三定”，而是實施管理權(quán)限的競爭性配置；強勢中央政府部門對地方政府、電網(wǎng)企業(yè)及調(diào)度機構(gòu)消極觀望的擠壓。

3 電力現(xiàn)貨市場政策窗口打開與關(guān)閉風(fēng)險

3.1 政策窗口打開

相對獨立運行的電力現(xiàn)貨市場問題溪流、政策溪流和政治溪流，在合適的時機匯合在一起，發(fā)生耦合，電力現(xiàn)貨市場之窗就會開放，如圖3所示。

以某省份正在推動的現(xiàn)貨市場試點為例，由于以下原因（包括但不限于），促使了三條溪流匯合時機的出現(xiàn)：

圖2 現(xiàn)貨市場“思想”幸存的標(biāo)準(zhǔn)

圖3 現(xiàn)貨市場多源流理論

（1）美國PJM（賓夕法尼亞-新澤西-馬里蘭）、英國、北歐、澳大利亞等電力市場知識的引介，產(chǎn)生發(fā)達(dá)國家都有現(xiàn)貨市場的印象。

（2）電網(wǎng)日負(fù)荷峰谷差不斷拉大，可再生能源規(guī)模不斷增加，國內(nèi)深度調(diào)峰市場有效性的參照，期望更好地反映峰谷的時間價值。

（3）現(xiàn)貨市場有關(guān)集中式、分散式的模式爭論的疲憊與妥協(xié)，以及咨詢專家的小眾化。

（4）地方政府部門、監(jiān)管派出機構(gòu)、調(diào)度與交易機構(gòu)，對現(xiàn)貨市場方案的解釋、承諾和信心展示。

（5）國家發(fā)展改革委和國家能源局出于各種復(fù)雜因素考慮的強力推動。

3.2 政策窗口關(guān)閉風(fēng)險分析

電力現(xiàn)貨市場政策之窗打開本身十分困難，但即使打開也并不意味窗口持續(xù)敞開。導(dǎo)致現(xiàn)貨市場政策之窗關(guān)閉的原因多種[13]。

3.2.1 政治溪流上可能的變化

（1）經(jīng)濟社會發(fā)生較大變化，政府“有形之手”代替“無形之手”，傾向于“有指導(dǎo)”地降低電價、降低成本。發(fā)生這種變化時，一方面原有問題溪流不再是突出問題，另一方面政治溪流中的國民情緒也將連帶發(fā)生變化。

（2）市場主體培育模式發(fā)生變化，包括企業(yè)的兼并重組導(dǎo)致的市場有效競爭格局的打破，企業(yè)集團的主導(dǎo)思想和經(jīng)營理念的重大變化。

（3）改革主導(dǎo)單位及部門的變化和相關(guān)人事變動，從而帶來一定時期改革組織行為的變化，改革傾向于保守。

3.2.2 政策溪流上的風(fēng)險

（1）在有限的窗口期內(nèi)，沒有可行的備選方案，具體包括：方案技術(shù)上不可行，價值上不可接受，約束條件上超出預(yù)期，沒有及時“軟化”，方案結(jié)果不可預(yù)見、影響不可控等等。由于標(biāo)準(zhǔn)具有一定程度的模糊性，因此就結(jié)果看，既可能是遲遲給不出方案，也可能是利益各方固守己見、達(dá)不成一致。

（2）過多的備選方案要求得到重視，適得其反地使各個方案的分量均顯著下降。

3.2.3 問題溪流上的風(fēng)險

（1）試點行動不成功，認(rèn)為電力工業(yè)的主要問題不在于是否市場化，而需要另辟蹊徑。

（2）建立了一個“偽市場”，“似是而非”地臨時性化解了矛盾，問題消失，不再進行現(xiàn)貨市場話題的討論。

3.3 風(fēng)險對策簡述

3.3.1 政治溪流方面

關(guān)鍵是健全中國現(xiàn)代電力市場體系，即根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展訴求，適時調(diào)整完善我國電力市場建設(shè)的體系設(shè)計，明確現(xiàn)貨市場建設(shè)的政治、經(jīng)濟、社會邊界條件[14-15]。這個體系要與中國現(xiàn)代經(jīng)濟體系合拍共振，直面回答：

（1）電力市場對國民經(jīng)濟發(fā)展的促進或影響程度。中國經(jīng)濟下行壓力較長時期緊繃的情況下，電力市場對促進降成本進而降低終端用戶電價，起不起作用和起多大作用。

（2）建立有效競爭的電力現(xiàn)貨市場，需要的發(fā)電側(cè)組織結(jié)構(gòu)是什么，國企、國資改革與電力市場化改革之間如何銜接配合，國有發(fā)電企業(yè)與民資售電公司交易（往往表現(xiàn)為讓利），行還是不行。

（3）電力現(xiàn)貨市場建設(shè)如何體現(xiàn)出綠色發(fā)展理念，如何融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的框架，通過哪些配套措施落實普遍服務(wù)和保底服務(wù)。

上述問題有答案的電力市場體系，才能打消疑慮、過濾雜音、贏得支持，現(xiàn)貨市場在中國的各地區(qū)才能真正發(fā)揮出配置資源的應(yīng)有作用。

3.3.2 政策溪流方面

一方面，各地的發(fā)改、能源、工信、電網(wǎng)等部門要遵循“求大同、存小異、不拆臺”的原則，利用有限的窗口期確定現(xiàn)貨市場方案框架，形成方案、規(guī)則及其他配套文件；建立基于市場管理委員會的有效的容錯糾錯機制，促進制度創(chuàng)新活力的釋放。

另一方面，要高度重視政策企業(yè)家的“軟化”活動，特別是勸說“領(lǐng)域?qū)＜摇狈艞壚硇灾髁x，認(rèn)同在技術(shù)上可行、價值上可接受和約束條件不超預(yù)期等多個維度上形成的“折衷”方案。工作重點在于：

（1）主張現(xiàn)貨市場方案“形”“神”兼具，先“形”后“神”。

（2）接受政府部門一定程度地實施市場干預(yù)的現(xiàn)實，比如市場主體準(zhǔn)入門檻、參與規(guī)模的設(shè)定，現(xiàn)貨交易價格上下限的設(shè)定。

（3）認(rèn)同現(xiàn)貨市場建設(shè)是系統(tǒng)工程，是循序漸進的過程，規(guī)則不會一成不變，存在問題可以經(jīng)法定程序修改完善。

3.3.3 問題溪流方面

一是應(yīng)堅定市場化方向，在解決問題的過程中深化改革、促進發(fā)展；二是要強化市場建設(shè)成效評估工作，肯定成績、指明差距，避免長官意志和形象工程，杜絕誤導(dǎo)決策層在電力市場建設(shè)上產(chǎn)生錯覺、幻覺；第三，特別重要的是，要預(yù)警現(xiàn)貨市場“失靈”的可能，說清楚在特定外部環(huán)境下現(xiàn)貨市場能解決什么問題，不能解決什么問題。

結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)貨市場試點推行情況看，上述風(fēng)險對策能夠有效適用。風(fēng)險應(yīng)對的基點在于要認(rèn)清中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向性和艱巨性。

4 結(jié)語

電力市場化是電力工業(yè)的發(fā)展方向，現(xiàn)貨電力市場是現(xiàn)代電力市場體系中不可或缺的重要組成部分?，F(xiàn)貨市場建設(shè)理論不等同于現(xiàn)貨市場運行理論。區(qū)別于現(xiàn)有研究聚焦于電力現(xiàn)貨市場的邏輯闡述和具體技術(shù)性細(xì)節(jié)的分析，本文基于公共政策領(lǐng)域的多源流理論，探討了中國電力現(xiàn)貨市場的多源流政策制定框架，分析了現(xiàn)貨市場建設(shè)（而不是現(xiàn)貨市場運行）的風(fēng)險。

鑒于電力改革和電力市場建設(shè)的多學(xué)科特點，本文的研究還不夠深入，在問題溪流、政策溪流和政治溪流三者耦合機理方面還需要進一步研究豐富。