吳 艷

(云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500)

脫貧攻堅是新時代鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，不僅關(guān)系到2020 年我國小康社會目標能否實現(xiàn)，也影響著鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的進程。鄉(xiāng)村治理狀況也會影響脫貧攻堅的成效。在我國脫貧攻堅的大背景下，云南省作為貧困面積最廣、貧困人口最多、貧困程度最深、貧困發(fā)生率最高的主戰(zhàn)場之一，鄉(xiāng)村治理面臨多重矛盾，任務(wù)艱巨而又繁重。鑒于此，本文試圖以云南鄉(xiāng)村治理為研究對象，針對脫貧攻堅背景下云南鄉(xiāng)村治理普遍存在的問題，提出云南鄉(xiāng)村治理的對策。

一、鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵

“鄉(xiāng)村治理”作為當下流行詞，頗受學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注，要了解鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵，得先從治理說起?！爸卫怼币辉~原意基本等同于“掌控”，也就是控制、操縱的意思。治理創(chuàng)始人羅西瑙認為：“治理是在一種共同目標支持下的活動，治理主體不一定是政府，也不需要靠國家強制力量來實現(xiàn)?！盵1]全球治理委員會于 1995 年在《我們的全球之家》研究報告中指出，治理是各種公共或私人機構(gòu)在管理共同事務(wù)時所采用的方式總和，是在調(diào)和各種社會沖突和利益矛盾時采取聯(lián)合行動的持續(xù)性過程。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則和一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[2]。這個解釋幾乎表達了治理的內(nèi)涵，在西方理論界更具有權(quán)威性。20 世紀末以來，國內(nèi)學(xué)者也對治理理論進行研究。俞可平將治理定義為：指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益[3]。根據(jù)上述國內(nèi)外學(xué)者對治理理論的闡釋，筆者認為治理具有以下特征：一是治理主體多元化。政府并不是唯一治理主體，還包括社會組織、公共部門、私人部門和公民等等，主體之間共同主動參與分工、合作、協(xié)調(diào)進行活動,最終實現(xiàn)利益共享。二是治理方式主要是多元主體根據(jù)科學(xué)規(guī)范的正式或非正式制度通過溝通協(xié)商平等參與活動。三是治理目標主要是實現(xiàn)治理的法治、公平、效率、參與、責任，最終實現(xiàn)“善治”。鄉(xiāng)村治理作為治理理論的延伸，也具有治理特征。鄉(xiāng)村治理概念是徐勇教授率先于1998年所提出，主要涉及：鄉(xiāng)村治理的主體、權(quán)利配置措施、治理的目標和對應(yīng)的過程。賀雪峰認為，鄉(xiāng)村治理的重點事實上也就是通過何種方式針對我國鄉(xiāng)村加以管理，抑或是鄉(xiāng)村通過何種方式達到自主管理，有助于落實鄉(xiāng)村社會的科學(xué)建設(shè)和發(fā)展[4]。黨國英則提出，鄉(xiāng)村治理是國家基層的政府機構(gòu)即鄉(xiāng)村政府，結(jié)合鄉(xiāng)村一系列權(quán)威部門所供應(yīng)的服務(wù)，從而向鄉(xiāng)村社會供應(yīng)一系列相關(guān)公共產(chǎn)品的行為[5]?？偨Y(jié)上述學(xué)者對治理、鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵的解讀，筆者認為，鄉(xiāng)村治理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村黨組織、村集體經(jīng)濟組織、村干部和村民等多元主體在科學(xué)規(guī)范的正式或非正式制度的指引下，共同主動平等地參與鄉(xiāng)村社會管理的共商共建共享過程，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有序發(fā)展，最終達到鄉(xiāng)村“善治”狀態(tài)。

二、脫貧攻堅背景下云南鄉(xiāng)村治理存在的主要問題

(一)扶貧過程村民參與少

鄉(xiāng)村治理強調(diào)主體的多元化。包括政府、社會組織、自治組織、部分私人部門以及直接參與公共生活的公民都將成為新的治理主體。他們在社會公共事務(wù)治理中發(fā)揮著不同的作用，通過彼此間的分工與協(xié)作、溝通與配合，結(jié)成鄉(xiāng)村治理的立體性交叉網(wǎng)絡(luò)[2]。與此同時，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時提出實現(xiàn)精準扶貧要“要強化領(lǐng)導(dǎo)責任、強化資金投入、強化部門協(xié)同、強化東西協(xié)作、強化社會合力、強化基層活力、強化任務(wù)落實”[6]。習(xí)近平總書記的“七個強化”與鄉(xiāng)村治理主體多元化不謀而合，意味著扶貧治理包括政府、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團體組織、村民自治組織、村民等多元主體之間實現(xiàn)資源協(xié)作，形成合作互補的參與格局。但是，當前我國鄉(xiāng)村治理的模式主要是“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)村治理的主體仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織，其他治理主體相對比較薄弱。根據(jù)課題組對云南省部分貧困村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分貧困群眾“等、靠、要”思想特別嚴重，在脫貧攻堅過程中存在“跑死縣干部、累死鄉(xiāng)干部、閑死貧困戶”的現(xiàn)象，甚至還有扶貧干部親自為貧困村打掃衛(wèi)生。加之常年在村里的老年人和兒童占 71%，年輕人僅為 34%，留在村里大多是老年人和兒童，這就決定了村民很難參與到扶貧過程中，只能被動接受扶貧干部的安排，從而影響脫貧效果。另外，即使有年輕人在家務(wù)農(nóng)，對扶貧也是知之甚少，更別提參與到扶貧過程了。在本次調(diào)查中，村民了解扶貧政策僅占8%，不了解扶貧政策的占 43%，只了解一些扶貧政策占 49%。加上扶貧行為幾乎完全由地方政府把控， 未能把村民納入其中，村民們理應(yīng)在扶貧中具有話語權(quán)， 村民可以結(jié)合自身情況審視扶貧政策的可行性，但云南貧困村的現(xiàn)實情況是村民往往只能被動地接受扶貧干部對整個扶貧行為的普遍性安排，從而導(dǎo)致扶貧效果不佳。除此之外，還有一些貧困戶對自己什么時候脫貧也不了解。

(二)鄉(xiāng)村干部和村民法治意識淡薄

由于云南省集邊疆、民族、山區(qū)和貧困四位一體，貧困村缺乏法治文化土壤，鄉(xiāng)村干部和村民法治意識淡薄，致使脫貧任務(wù)之艱巨。一方面，因鄉(xiāng)村干部法治意識淡薄，致使扶貧領(lǐng)域侵害群眾不正之風和腐敗問題不斷上演。根據(jù)楊巨帥在文章《除“蠅貪”侵蝕助脫貧攻堅 ——從 325 起典型案例看扶貧領(lǐng)域突出問題及其治理》中對當前扶貧領(lǐng)域不正之風和腐敗問題總結(jié)歸納來看，在325 起典型案例中就有 218 起案例是“村官”涉腐，占67%；有61起涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，占19%；有30起涉及縣區(qū)干部，占9%；另外，還有13起案例涉及社區(qū)干部，3起涉及地市相關(guān)部門的干部[7]。另外，在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)云南省貧困村存在多起優(yōu)親厚友、套取挪用扶貧資金、貪污挪用舊城舊房改造資金等問題。另一方面，由于村民法治意識淡薄，致使鄉(xiāng)村干部有可乘之機腐敗。在本次問卷調(diào)查中，村民了解扶貧政策僅占8%，竟有 100%村民未參與過討論涉及村民利益的重大問題；僅有 22%的村民知道成為低保對象的條件，不知道成為低保對象條件的村民占到78%。這些數(shù)字足以說明絕大部分村民對扶貧政策不了解，不知道如何維護自己權(quán)益，更談不上對鄉(xiāng)村干部的監(jiān)督了。

(三)扶貧治理制度不完善

由于扶貧制度不夠細化，致使部分地方“援助誘惑”“ 任人唯親”扶貧等問題不斷涌現(xiàn)。首先，因貧困戶識別較為抽象而不具體，導(dǎo)致一些真正貧困戶很難被確定為扶貧對象，享受國家扶貧資源。當前識別貧困戶政策是先分配貧困人員名額指標再篩選貧困戶，當貧困戶名額指標下放給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、 村之后，貧困戶的識別工作就由基層扶貧干部來操作，此時的他們有很大的裁量權(quán)，這主要突出表現(xiàn)為收入在貧困線左右的村民對貧困戶身份的爭奪。因為云南貧困村屬于熟人社會，部分基層扶貧干部就會受血緣、親緣、友緣等關(guān)系的影響，這就造成識別出的貧困戶并不是真正意義上的扶貧對象。比如：云南大理永平縣龍街鎮(zhèn)貴口村黨總支部原書記阿宏張、村委會主任楊利明、副主任阿群師及駐村扶貧工作隊長、村黨總支部第一書記張海金，把不符合貧困戶識別條件的余某某等12戶納入建檔立卡貧困戶范圍[8]。其次， 由于扶貧考核制度不完善，致使頻繁填表報數(shù)、迎評迎檢、陪會參會等大量耗費基層干部精力的形式主義不同程度表現(xiàn)。通過對云南貧困村訪調(diào)查得知，經(jīng)常要求扶貧干部進行摸底調(diào)查、回頭看、上報各種表，另外也多次讓貧困戶填表。近期中紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站有一篇題為《50 元 1 頭，扶貧觀摩點上演“租牛迎檢”鬧劇》的文章引起廣泛關(guān)注，這是云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣委縣政府為深入推動全縣脫貧攻堅工作，探索開展了“比進度、看特色，比突破、看亮點”活動，這樣一場旨在激勵大家在脫貧攻堅戰(zhàn)中當先鋒、作表率、創(chuàng)佳績的活動，竟然發(fā)生了租牛充數(shù)、忽悠檢查的鬧劇[9]。這讓扶貧檢查在基層走了形、變了味，扭曲了檢查考核的初衷。雖然扶貧考核引入第三方評估，使考核結(jié)果更具有客觀性，但整個考核機制仍有不足，就是僅僅關(guān)注考核期內(nèi)貧困戶的收入是否增長，并且每次考核都與扶貧干部利益密切相關(guān)，這就難免會出現(xiàn)策略性扶貧和虛假脫貧。

三、脫貧攻堅背景下云南鄉(xiāng)村治理的對策

(一) 構(gòu)建村民參與扶貧過程機制

雖然政府廣泛動員行政機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團體等多元化主體參與精準扶貧，充分發(fā)揮各方面的積極性，但是作為扶貧直接受益人的村民，卻沒有話語權(quán)、參與權(quán)，從而導(dǎo)致扶貧效果大打折扣。筆者認為應(yīng)從以下幾方面構(gòu)建村民參與扶貧過程機制：一是引入村民參與貧困戶、脫貧戶識別機制。首先，因村民對于本村貧困戶、脫貧戶具體情況一目了然，所以，應(yīng)該讓村民對申請的貧困脫貧戶進行公共評議；其次，由村干部嚴格依據(jù)貧困線來確定貧困脫貧人口數(shù)量；最后，由基層扶貧干部對已選出的貧困戶和脫貧戶進行多方了解調(diào)查等方法，最終確定貧困脫貧人員名額。二是引入村民參與扶貧決策機制。首先，對村民進行有關(guān)如何利用好扶貧政策、項目、資金等方面進行培訓(xùn)，讓村民知道哪些政策、項目、資金適合自己脫貧。其次，建立項目評選、實施、監(jiān)督和財政管理制度，由基層扶貧干部組織專家、村民對項目評選、實施、監(jiān)督和財政管理制度進行民主討論，確保村民的決策權(quán)。最后，村民參與對項目實施過程、資金使用進行監(jiān)督并公開。三是引入村民參與扶貧考核機制。扶貧工作的效果如何，貧困戶村民是最有資格進行評價的，因此，村民應(yīng)當參與到扶貧考核中來。

(二)增強鄉(xiāng)村干部和村民的扶貧法治意識

美國法學(xué)家伯爾曼認為：“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”[10]。由于受傳統(tǒng)封建思想文化的影響，“權(quán)大于法”等理念仍然扎根于村民心中。要想增強鄉(xiāng)村干部和村民的扶貧法治意識，將會是一條充滿挑戰(zhàn)的漫長之路，因此，也要對貧困村進行法治扶貧。首先，由司法機關(guān)扶貧工作人員對鄉(xiāng)村干部、村民進行法律和扶貧政策宣傳，通過講座、電影、小品等方式進行宣傳，讓鄉(xiāng)村干部對法律望而生畏不敢貪，讓村民維護好自己合法權(quán)益而盡快脫貧。其次，開展法律實踐。“一次良好的法治實踐本身就是最好的法制宣傳教育，且效果遠遠勝過百次空洞的說教?！盵11]所以，法院在審理土地糾紛案件、鄰里糾紛、扶貧案件等時，可將法庭搬到貧困村進行審理，扶貧干部組織鄉(xiāng)村干部、村民到現(xiàn)場進行旁聽。最后，在貧困村成立法治扶貧中心機構(gòu)。法治扶貧中心主要由律師、省級政府扶貧辦等人員組成，主要職責是解決村民的扶貧投訴、法律咨詢、扶貧監(jiān)督、貧困戶需求表達等問題。這個機構(gòu)專門為村民在扶貧過程中遇到問題進行解答并處理，這既調(diào)動了村民參與扶貧工作的積極性，也減少了貧困戶對扶貧項目資金的疑慮，從而為扶貧之路掃清障礙。

(三)完善扶貧制度扶貧政策

在幫助貧困人口實現(xiàn)“兩不愁、三保障”的同時，也存在一些問題。筆者認為可以從以下方面進行改善：首先，完善識貧機制。從識別貧困戶來看，扶貧基層干部要嚴格依據(jù)貧困線來確定貧困人口數(shù)量，引入村民參與確定貧困戶，再分析每個貧困戶致貧原因，并制定適合該貧困戶脫貧的方案，做到“一戶一策”。從識別脫貧戶來看，對脫貧戶的識別工作由地方政府、獨立第三方機構(gòu)、村民共同進行評估，這既要看貧困戶是否實現(xiàn)“兩不愁、三保障”，也要看其收入是否處于長期穩(wěn)定狀態(tài)之中，還要防止出現(xiàn)虛假脫貧現(xiàn)象，評估人員要對評估情況的真實性負責。其次，完善扶貧考核評價機制。針對扶貧領(lǐng)導(dǎo)頻繁填表報數(shù)、迎評迎檢、陪會參會等形式主義問題，國務(wù)院發(fā)文通知要求各地要減少填表報數(shù)量和減少檢查考評干部考核，這樣為扶貧干部減輕了負擔并能全身心投入工作之中。除此之外，筆者認為上級政府應(yīng)該對每個基層扶貧干部職責進行細化以及達到何種目的，對扶貧干部職責也要因村因戶因人而異，不能搞一刀切，年終考核時要逐條對細化的職責和目的進行考核，考核周期一般為一年，最多為半年。另外，村民對扶貧干部做了什么具體之事，有什么效果最知曉，因此，對扶貧干部的考核還要引入村民參與制度進行民主討論，而不能從材料到材料、會議到會議進行考核。