曾鹿平

(延安大學 馬克思主義學院，陜西 延安 716000)

馬克思主義的階級學說，是世界無產(chǎn)階級進行革命的思想武器。在馬克思主義中國化的歷史進程中，中國共產(chǎn)黨運用馬克思主義的階級分析方法，深入了解中國實際，對社會各個階級、階層進行了科學分析，依據(jù)各個階級在不同的革命階段對待中國革命的不同態(tài)度以及中國革命發(fā)展的實際需要，實事求是、靈活機動地制定了一系列正確的方針政策，對整個社會資源的占有以及社會利益的分配進行了比較合理的重組與調(diào)整，盡可能的滿足了各個階級在不同革命階段的利益訴求，團結(jié)了一切能夠團結(jié)的革命力量，實現(xiàn)了民族獨立與人民解放的歷史任務?？梢娬_的階級分析和階級利益調(diào)整是中國革命的首要問題。陜甘寧邊區(qū)的“三三制”政權就是延安時期中國共產(chǎn)黨正確處理各階級階層關系在政權建設中的光輝典范?！叭啤闭嗍且粋€包容了各階級階層的統(tǒng)一戰(zhàn)線政權，這一政權既能協(xié)調(diào)各階級階層群眾的利益關系，使參加這一政權的各階級階層都能自由地表達自己的意愿，維護自己的權益，同時又能實現(xiàn)統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志，統(tǒng)一行動，團結(jié)合作，抗日救國。陜甘寧邊區(qū)的“三三制”政權創(chuàng)建性地實施了協(xié)商民主與票決民主有機結(jié)合的方法，并取得了巨大的成效。

在陜甘邊區(qū)“三三制”政權的民主制度框架中，協(xié)商民主與票決民主是兩種重要的民主形式，二者相互支持、相互補充。

一、“三三制”政權協(xié)商民主的歷史背景與實質(zhì)

抗日戰(zhàn)爭時期，面對民族危亡，各種矛盾激烈交織，中國共產(chǎn)黨從全民族抗戰(zhàn)的大局出發(fā)，對黨與各階級、階層的關系，進行了適時而正確地調(diào)節(jié)。毛澤東在《團結(jié)到底》—文中強調(diào)“為著抗日的需要，均必須從調(diào)節(jié)各階級利益出發(fā)，實行統(tǒng)一戰(zhàn)線政策”。[1]761盡管民族矛盾和階級矛盾相互交織，但日本帝國主義與中華民族的矛盾仍是中國社會的主要矛盾，團結(jié)并組織各階級、階層、黨派共同奮斗，消滅日本帝國主義，實現(xiàn)中華民族的獨立解放是首要任務。因此，抗日戰(zhàn)爭時期，我黨在抗日民主根據(jù)地建立的政權只能是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權，必須改變土地革命時期的工農(nóng)民主專政的政權性質(zhì)，實行各階級的聯(lián)合專政。毛澤東指出：“應以反對日本帝國主義，保護抗日的人民，調(diào)節(jié)各抗日階層的利益，改良工農(nóng)的生活和鎮(zhèn)壓漢奸、反動派為基本出發(fā)點。”[1]743而這一政權就是著名的“三三制”政權。

1940年3月6日，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權問題》的黨內(nèi)指示信中明確指出：“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權的原則，在人員分配上，應規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！盵1]7423月11日，毛澤東在《目前抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線中的策略問題》的報告中，進一步闡明了“三三制”政權的階級實質(zhì)。他指出：“共產(chǎn)黨員占三分之一，他們代表無產(chǎn)階級和貧農(nóng)；左派進步分子占三分之一，他們代表小資產(chǎn)階級；中間分子和其他分子占三分之一，他們代表中等資產(chǎn)階級和開明紳士，只有漢奸和反共分子才沒有資格參加這種政權。”[1]750-751使得“三三制”政權成為極其廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權。

“三三制”政權是一個包容各種愛國政治力量的政治體制，團結(jié)合作是其存在的前提條件，但因參加“三三制”政權的各階級、階層、各黨派所要求、所代表的階級利益不同，固有的矛盾并未因抗戰(zhàn)這一共同目標而消除，只是由主要矛盾轉(zhuǎn)為次要矛盾。因此，必須有共同合作的政治基礎，這個合作的政治基礎就是抗日和民主，因為抗日與民主互為條件，正如毛澤東所指出的：“民主是抗日的保證，抗日能給予民主運動以有利的條件?！盵2]陜甘寧邊區(qū)在實施“三三制”政權的過程中，為保障這種團結(jié)合作的政治基礎，制定了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》(即“五一”施政綱領)。綱領在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會第一次會議上正式通過，具有地區(qū)憲法性質(zhì)，是參加“三三制”政權的各階級、階層、黨派、團體和個人團結(jié)合作的政治基礎和共同立場與辦事準則?！叭啤闭嗾窃谶@一政治基礎和共同立場與準則的前提下，鼓勵不同意見的表達，照顧和維護各方利益，得到了廣大人民群眾的廣泛擁護，建立、協(xié)調(diào)了各抗日階級、階層之間的關系，調(diào)動了各黨各派無黨無派和各界人士的積極性，從而促進了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，壯大了抗日力量，鞏固與發(fā)展了陜甘寧邊區(qū)。

盡管在陜甘寧邊區(qū)“三三制”政權中團結(jié)與合作是主題，但是共同的政治基礎與共同的綱領，并不能完全消除階級之間、階層之間的利害沖突和原則分歧。在陜甘寧邊區(qū)實施“三三制”政權以后，在政權機關工作的非黨人士數(shù)量比較大，據(jù)中共中央西北局的統(tǒng)計，到1944年，非黨人士從鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)文書到科長、縣長，邊區(qū)政府廳長、副主席及邊區(qū)各級參議會議長、副議長和常駐議員等，共有3592人。[3]264這些人員中大部分是中間分子，因為中間分子大都是從地主階級中分化出來的愛國民主人士，或者是中等資產(chǎn)階級的代表，在邊區(qū)主要是商人。他們參政以后，自然要為自己的階級爭取利益最大化，而他們的階級利益和工農(nóng)大眾的階級利益存在著根本的矛盾，因此斗爭也是不可避免的。所以，選舉中的利益競爭和輸贏對決也是現(xiàn)實存在的，在各項政策的執(zhí)行過程中，左偏右袒的問題會時時出現(xiàn)，沖突也是難免的。而協(xié)商民主反對沒有平衡的社會對抗狀態(tài)，也反對沒有差異的社會均等狀態(tài)，主張多元社會主體之間共生共存。協(xié)商民主尋求的是一種不同利益主體之間的民主關系，是一種以承認差異性和多元性為前提，以理性與信任為基礎，以對話和協(xié)商為方式，以容納和兼容為原則，以利益協(xié)調(diào)和社會共識為目標的民主形態(tài)。協(xié)商民主注重在寬容基點上的對話、爭論、妥協(xié)與共識，其理論原則和價值追求是社會和諧。這一點恰恰符合“三三制”政權的性質(zhì)、特征和目標。因此，協(xié)商民主在陜甘寧邊區(qū)民主制度框架中，就成為一種必然的選擇。以共同政治基礎和《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》作為解決沖突和分歧的準則，進行廣泛而深入的民主協(xié)商也就必然成為票決民主之外的重要民主形式。因而，“三三制”政權成為一種民主施政、政治協(xié)商的政權形式，既體現(xiàn)了民主的形式，更體現(xiàn)了民主的實質(zhì)。

二、選舉中的輸贏對決與協(xié)商中的矛盾化解

一個國家實行民主化的基礎和前提就是人民群眾擁有最為廣泛的選舉權和被選舉權，并能夠積極參與選舉。謝覺哉曾明確指出，“選舉及議會制度，是民主政治的主要表現(xiàn)”[4]636，“民主，就必得有選舉，有真的選舉與民意機關。忽視它，是不可以的”。[4]637因此，陜甘寧邊區(qū)“三三制”政權的基礎就是選舉，“民主政治，選舉第一”是政權建設的一項重要原則。

陜甘寧邊區(qū)實行的是普遍、直接、平等、自由的選舉原則。所謂普遍，是指選舉資格。毛澤東曾明確提出：“應是凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權和被選舉權?！盵1]743所謂直接，是指在選舉的方式上，不再像蘇維埃政權時代的間接選舉，鄉(xiāng)(市)、縣和邊區(qū)三級參議會均由全體選民直接選舉。所謂平等，是指每個選民在選舉中享有同等權利。在蘇維埃政權的選舉中，不同階級的選民，其選舉的權利是不完全平等的。如鄉(xiāng)蘇維埃代表大會的代表，工人居民13人即可選正式代表1人，其他居民則50人才能選舉正式代表1人。而地主、富農(nóng)等剝削階級則被剝奪了選舉和被選舉權。邊區(qū)參議會的選舉不僅恢復了地主、富農(nóng)等剝削階級的選舉和被選舉權，而且選舉只以居民人數(shù)的比額作為唯一的依據(jù)，表現(xiàn)在選民的權利上是平等的。所謂自由，就是“誰要選誰就選誰，誰也不能控制誰”。[5]518

選舉權和被選舉權是公民權利中最基本、最重要的權利，但選舉的核心是票決，而票決必然要強調(diào)利益競爭和輸贏對決，從而導致政治多數(shù)對于政治少數(shù)的壓制。在陜甘寧邊區(qū)存在著兩種現(xiàn)實情況，一是在建立過蘇維埃政權實行了土地改革的地區(qū)，地主、富農(nóng)等剝削階級已經(jīng)被剝奪了選舉權和被選舉權，恢復他們的選舉和被選舉權，廣大工農(nóng)群眾是有意見、甚至是抵觸的。而且他們在人數(shù)上也處于絕對的少數(shù)，同時共產(chǎn)黨在這些地區(qū)具有無以倫比的威望和影響。因此，單純通過票決，是不能保證中間人士在各級參議會和各級政權機關中達到三分之一的比例。同時，在沒有建立過蘇維埃政權的地區(qū)，雖然地主、富農(nóng)等剝削階級以及國民黨黨員在人數(shù)中也占少數(shù)，但是他們在這些地區(qū)的政治影響力卻占有很大的優(yōu)勢，加之共產(chǎn)黨員也是少數(shù)，且影響力相對較小。因此，單純實行選舉中的票決，又難以保證共產(chǎn)黨員和左翼進步人士達到三分之二的比例。針對這兩種情況，中國共產(chǎn)黨在“三三制”政權選舉中采取了一種協(xié)商民主和票決民主相結(jié)合的方式——協(xié)商在前、票決在后，通過協(xié)商再做票決，并采取了一系列行之有效的具體措施。

第一，按從群眾中來到群眾中去的原則，在選舉開始前，邊區(qū)黨和政府組織大量干部深入到縣、鄉(xiāng)、村對各類選民進行宣傳、解釋、動員工作，他們以真誠平等的態(tài)度，耐心細致地與工農(nóng)群眾選民，以及地主、士紳等其它階級、階層選民開展對話協(xié)商。通過大量的宣傳教育和溝通，邊區(qū)各類選民的認識基本達到了一致。各級參議員選舉的標準為：“一、公道。二、和平。三、能辦事。四、腿勤。”[3]350不選的標準為：“一、二流子(好吃懶做的人)。二、抗上壓下。三、木頭人(沒有是非標準的老好人)。四、口是心非。五、自私自利?！盵3]350這些標準消除了階級、階層的不同政見，是各階層選民溝通、協(xié)商、妥協(xié)一致的結(jié)果，其有利于各階級、階層選民平等地民主競爭。

第二，鑒于中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)是執(zhí)政黨，所以中國共產(chǎn)黨主動提出，與邊區(qū)各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯(lián)盟?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領》明確規(guī)定：“本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯(lián)盟，并在候選名單中確定共產(chǎn)黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨派人士均能參加邊區(qū)民意機關之活動與邊區(qū)行政之管理?！盵6]在選舉的票決之前，首先自覺約束自己，主動開展廣泛的民主協(xié)商，以盡力避免票決對政治少數(shù)的壓制。

第三，“退出”或增聘的調(diào)整辦法。既然是民主選舉，那么票決就具有神圣性。由于陜甘寧邊區(qū)工農(nóng)群眾在人數(shù)上占絕大多數(shù)，共產(chǎn)黨員在他們心目中具有崇高威望，盡管票決前已做了大量協(xié)商工作，但票決的結(jié)果往往并不符合“三三制”政權的原則?？傮w情況是共產(chǎn)黨員和左翼進步人士當選，在大多數(shù)縣鄉(xiāng)(包括邊區(qū)一級)都超過三分之二，尤其是共產(chǎn)黨員在多數(shù)地區(qū)超過三分之一，甚至達到50%以上。所以，在民主選舉中，中國共產(chǎn)黨還采取了“退出”和增聘的辦法，如果票決的結(jié)果是共產(chǎn)黨員超過三分之一時，就采用共產(chǎn)黨員自動退出選舉的辦法，依次由非黨人士遞補，而共產(chǎn)黨員不足三分之一時，卻并不要求非黨人士退出。但是，采取“退出”的辦法，從民主程序上講并不合法，特別是邊區(qū)參議員是在縣的范圍內(nèi)直接選舉，從法律程序上講是不能更改或隨意變動，否則違背選舉人的意志；但是，不變動又不符合“三三制”的要求，難以形成制衡力量。為了解決這一問題，根據(jù)選舉條例的相關規(guī)定，在票決為主體的前提下，邊區(qū)又采取了協(xié)商民主的辦法。中共中央西北局和陜甘寧邊區(qū)政府與各群眾團體、地主、士紳中的代表人士協(xié)商推舉一些代表，由邊區(qū)政府聘請為參議員，其名額一般不超過參議員總數(shù)的十分之一，以確保選舉的合法性。陜甘寧邊區(qū)一至三屆參議會均聘請了一定數(shù)量的參議員，其主要是開明紳士。在采取上述措施之后，民主選舉與“三三制”要求之間的差距，就會大大縮小，甚至消失。以邊區(qū)參議會1945年第三次選舉結(jié)果來看，“共有參議員170人。其階級成分，包括邊區(qū)社會的廣泛階層，計有工人六，貧農(nóng)十八，中農(nóng)六十九，富農(nóng)二十六，商人九，地主三十四等。其黨派關系，有共產(chǎn)黨員六十一人，占百分之三十五點九；國民黨員十九人，占百分之十一點二；無黨派人士八十九，占百分之五十一，有回族三人，蒙古族三人，天主教徒三人，婦女七人”。[5]519其代表性非常廣泛，而且當選邊區(qū)參議員的人數(shù)比工農(nóng)群眾還要多。

一般來說，選舉的票決遵循的是少數(shù)服從多數(shù)的原則，是一種多數(shù)人的統(tǒng)治。在票決民主中，如何尊重少數(shù)人的意見，保護少數(shù)人的權益，無論在國內(nèi)外，都是一個難于解決的復雜問題。在陜甘寧邊區(qū)“三三制”政權的選舉中，根據(jù)黨的政策和邊區(qū)的實際情況，按照實事求是和群眾路線的原則，采取了票決民主和協(xié)商民主相結(jié)合的方法，既保證了“三三制”的政權性質(zhì)，又兼顧了抗日的各階級、各黨派、各階層和各民族的利益，為陜甘寧邊區(qū)的民主政權建設奠定了堅實的基礎。這種在票決中不以黨派和階級的利益競爭和輸贏對決為主導，不以簡單的多數(shù)論民主，而是以協(xié)商民主的方法尋求共識和強調(diào)多元社會主體之間共生共存、目標一致，先協(xié)商后票決的做法，不僅在當時，即使現(xiàn)在看來也是一種創(chuàng)新，較好地解決了多少兼顧及政治多數(shù)對政治少數(shù)的壓制問題，不僅實現(xiàn)了程序民主，而且實現(xiàn)了實質(zhì)民主，它對于當前我國的民主制度建設亦具有重要的啟示意義。

三、以共識為目標的提案協(xié)商與票決

提案是邊區(qū)人民通過自己的代表——參議員，實行參政議政的主要渠道和重要手段。議案能否通過并需要票決，但議案的質(zhì)量卻無法通過票決來保障，而是以協(xié)商民主的方法，通過對話、溝通、討論，廣泛聽取和征求各方面的意見和建議，集思廣益達成共識，才能有效保障。陜甘寧邊區(qū)各級參議會特別是邊區(qū)參議會，在議案工作中同樣采取了協(xié)商民主與票決民主相結(jié)合的方法，并且取得顯著的成效。

陜甘寧邊區(qū)黨和政府十分重視參議會的提案工作，特別強調(diào)提案能夠真正體現(xiàn)民主，反映民意，達到共識。邊區(qū)參議會副議長謝覺哉在《縣參議會怎樣開會》一文中指出，提案的收集，“必須各方面先研究，準備，才能有良好的提案出來”。[4]679林伯渠在《關于陜甘寧邊區(qū)參議會的籌備問題》的報告中要求，所提議案“事先要有些醞釀”[4]405，要“在小組會上大家討論、座談、漫談、交換意見得出一個總的意見”。[4]405這些要求和精神，其實質(zhì)是要求參議會的提案工作應采取協(xié)商民主和票決民主相結(jié)合的方法，而又以協(xié)商民主為主。

1941年11月，陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會第一次會議開幕時，正值日本帝國主義和國民黨頑固派對陜甘寧邊區(qū)進行軍事包圍和經(jīng)濟封鎖，加之邊區(qū)地廣人稀，民力、物力、財力有限，而軍政人員眾多，致使陜甘寧邊區(qū)發(fā)生嚴重的財政經(jīng)濟困難。在討論財政經(jīng)濟問題時，邊區(qū)參議員、米脂縣參議會參議長、開明紳士李鼎銘本著主人翁的精神，提出了“精兵簡政”的意見，以及精簡軍隊冗員和政府機構及人員的具體辦法。在形成提案的醞釀過程和征集簽名中，李鼎銘與黨內(nèi)外參議員，特別是開明紳士參議員進行了充分的協(xié)商。在此過程中，有許多參議員，特別是民主人士參議員明確要求李鼎銘放棄這一提案。他們認為，第一參議會表決時很難通過這一提案；第二即便參議會表決通過了，共產(chǎn)黨也不一定能夠接受這一提案。果然，當“精兵簡政”提案正式提交參議會大會討論時，會上爭論非常激烈，有相當一部分參議員表示反對這一提案。他們認為，“正值救國緊急關頭，敵人以大量兵力向我們進攻，這時提出精兵簡政，不是叫我們束手就擒嗎？”[5]280一些中共黨員參議員還懷疑李鼎銘提出這一提案的動機不良。也有許多參議員認為這個提案是中肯的，并具有遠見卓識。

毛澤東在審閱參議會會議文件時，看到了李鼎銘提出的精兵簡政提案，并將它一字一句地抄在自己的筆記本上，并且認為“這個方法很好，恰恰是改造我們機關主義、官僚主義、形式主義的對癥藥”。[7]在邊區(qū)參議會大會再次討論這一提案時，毛澤東到會聽取了意見，并做了發(fā)言，他指出：“在抗戰(zhàn)初期，采取精兵主義自然是不對的。但現(xiàn)在的情況不同了，全面抗戰(zhàn)已經(jīng)四、五年了，人民經(jīng)濟有很大困難。我們大機關不精干，又不適合今天戰(zhàn)爭環(huán)境。教條主義就是不管環(huán)境變了，總是死啃不合時宜的條文……我們黨是為人民服務的，不論誰提出的意見，只要對人民有好處，我們就照辦?！盵8]

在大會進行表決時，精兵簡政的提案在219位參議員中獲得165票的絕對多數(shù)，提案得以通過，并做出了“交政府速辦”的決議。著名的“精兵簡政”政策誕生了，它的全面實施成為第二屆參議會第一次會議閉幕后一個時期內(nèi)邊區(qū)政府工作的重要組成部分，為陜甘寧邊區(qū)的鞏固與發(fā)展發(fā)揮了重大的歷史作用。值得注意的是，“精兵簡政”這一重大提案，如果沒有用協(xié)商民主的方法進行廣泛的醞釀討論，就很難在參議會上達成共識而表決通過。同時，盡管有毛澤東的公開表態(tài)支持，并親自發(fā)言闡述精兵簡政的意義，但此提案在表決中仍然不是一致通過，還有54位參議員投了反對或棄權票。這說明，當時陜甘寧邊區(qū)的民主是真實的民主。

協(xié)商在前，票決在后，通過協(xié)商再做票決，注重提案提出和表決前的溝通、對話、爭論、妥協(xié)和共識，這是陜甘寧邊區(qū)參議會提案工作的基本方法，有效地提高了提案的質(zhì)量和各種意見的表達程度，特別是能夠較好地或者實質(zhì)性地實現(xiàn)對提案的共識，便于提案通過后的實施。這一點對于所有實行代議民主制度的政權組織都具有重要的借鑒和啟示意義。

四、行政中的利益競爭與協(xié)商平衡

在陜甘寧邊區(qū)實施“三三制”政策以后，如何處理同非黨人士的民主合作問題是一個非常重大和緊迫的問題。同非黨人士實行民主合作，關鍵是處理同中間分子的關系。因為，非黨的左派進步分子與共產(chǎn)黨在根本利益上是一致的，合作共事比較容易。中間分子大都是從地主階級中分化出來的愛國人士，或者是中等資產(chǎn)階級的代表。因此，中間分子同共產(chǎn)黨除了抗日和民主的共同點之外，在根本利益上是對立的。為了正確處理這種復雜的關系，1942年12月邊區(qū)政府黨組專們制定了《陜甘寧邊區(qū)政府黨團規(guī)則(草案)》，明確規(guī)定：黨團對政府的領導不能“超越政權組織直接下命令指示解決問題，強制黨外人士服從。他的一切決議，只有經(jīng)過自己黨員的努力在政府會議或參議會中，說服非黨人士通過，才能發(fā)生效力”。[9]263“在黨團萬一沒有說服參議會及政府的大多數(shù)因而黨團意見未被參議會及政府通過時，必須以少數(shù)服從多數(shù)，不得違反民主集中制原則。但仍需向非黨人士進行說服工作，爭取最后仍然通過?！盵9]263這個規(guī)則從制度上保障了在政權機關中黨與黨外民主人士民主協(xié)商的有效實施。因而，在行政工作中，陜甘寧邊區(qū)政府在與民主人士的合作中，主要采取的是對話、溝通、妥協(xié)、共識的協(xié)商民主方法，有效地解決了政府行政工作中黨與非黨民主人士合作共事的問題，從而維護了最廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。

行政工作是對黨的路線方針政策的具體落實，因此更直接地關系到邊區(qū)各階級階層群眾的具體利益。由于行政工作量大，所以矛盾沖突更多、也更具體，因此通過對話、溝通、妥協(xié)、共識的協(xié)商民主解決問題顯得尤為重要。我們舉兩個具體的事例。1942年12月9日，陜甘寧邊區(qū)政府委員會召開第三次會，會議的中心議題是討論中共中央西北局提出的《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例草案》。邊區(qū)政府秘書長李維漢代表中共中央西北局，就條例草案制定的指導思想、內(nèi)容和全部條文做了解釋說明。在討論的過程中，發(fā)生了重大分歧，民主人土李鼎銘首先發(fā)言，他認為，佃權條文對出租人、債權人限制過刻，過分損害地主、富農(nóng)等出租人及債權人的權益，有一些中間人土政府委員贊同李鼎銘的意見，但與會多數(shù)政府委員不同意李鼎銘的意見，紛紛發(fā)言，堅持盡力維護佃租農(nóng)民和借債人的權益。強調(diào)條例重點應是減租減息，保護工農(nóng)群眾的利益。最后表決時，以絕對多數(shù)通過了條例草案，但條例對外發(fā)布時卻出現(xiàn)了意想不到的問題，由于李鼎銘堅持自己的意見，因此拒絕簽發(fā)文件。從法律程序上講，邊區(qū)政府副主席不簽發(fā)文件，文件不能生效更無法實施，這對邊區(qū)“減租減息”政策的落實將會產(chǎn)生非常不利的影響。但中共中央西北局、邊區(qū)政府并沒有因李鼎銘是少數(shù)派，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則強制實行，而是繼續(xù)與李鼎銘進行協(xié)商溝通。中共中央西北局書記高崗親自到李鼎銘家里，再次傾聽李鼎銘的意見，開誠布公地與他商討，僅管他也沒能說服李鼎銘，但卻對李鼎銘的意見有了更深入的了解，也理解了李鼎銘的赤誠之心與實事求是的態(tài)度。最后中共中央西北局認真研究了李鼎銘的意見，并按照李鼎銘的意見修改了對出租人、債權人限制過刻的條款，使減租減息和交租交息有了相對平等的法律地位。修改后，李鼎銘非常滿意，按照工作程序簽發(fā)了這個文件，使文件得以順利頒布實施。[5]21

《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例草案》頒布以后，李鼎銘指出：“希望全邊區(qū)的先進士紳與開明地主能夠竭誠擁護這個條例，尊重政府法令，認真實行減租并尊重農(nóng)民佃權；各地廣大農(nóng)民亦應于減租之后依法交租并尊重地主地權，造成邊區(qū)內(nèi)各階層的親密團結(jié)，以發(fā)展生產(chǎn)，準備反攻，爭取抗戰(zhàn)的最后勝利?！盵10]文件實施后的效果也證明，修改后的條例對于緩和邊區(qū)階級矛盾，全面落實“減租減息”政策，調(diào)動各方面積極性，進一步發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟，維護抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線大局，爭取全國各階級階層廣大群眾，都發(fā)揮了重要作用。同時，也有助于矯正邊區(qū)黨和政府內(nèi)部實際存在的某些“左”傾偏差。

1945年3月5日，李鼎銘主持邊區(qū)政府委員會議，主要討論《陜甘寧邊區(qū)獎勵投資條例》。與會政府委員對條例的絕大部分內(nèi)容沒有異議，均表示支持。但在投資開荒后的土地所有權問題上卻又發(fā)生了重大分歧。原條例對此規(guī)定是：“投資開墾公荒者，其土地使用權屬于投資者?！盵5]526投資開墾公荒者，所開墾的土地，投資者只有使用權而沒有所有權。李鼎銘發(fā)言時，主張將其改為“其土地所有權屬于投資者”。[5]526他認為不給予開荒者土地所有權，就很難有效地吸引人們開荒，更難吸引大規(guī)模投資開荒，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心，這是人們較為普遍的心理。而邊區(qū)政府秘書長李維漢卻堅持條例規(guī)定的意見，他認為：“開荒有兩種，一種，是耕者有其田，現(xiàn)在就是這樣的。另一種，是大量投資開墾，對這種開墾，須預防出現(xiàn)土地過分集中，因為，土地私有是允許的，但是過分集中則是違反新民主主義政策的。”[5]526邊區(qū)政府教育廳廳長，民主人士賀連城同意防止土地過分集中，但主張有限制地承認開荒者的土地所有權。會上爭論激烈，雙方各執(zhí)己見，誰也說服不了誰，意見難以統(tǒng)一，條例也無法通過。會議休息時，李維漢和劉景范兩位共產(chǎn)黨員政府委員對此事做了認真研究，他們認為，黨的路線方針政策的基本原則一定要堅持，但方式應該靈活，不容許過分集中土地，在當前的條件下，還難以說服民主人土接受，但條例其它方面沒有爭議，所以我們雙方都要做一點讓步和妥協(xié)，以使條例盡快通過實施。復會后，根據(jù)兩人商定的意見，劉景范首先發(fā)言，建議暫時取消這一條款，留待以后繼續(xù)研究。對于這個建議，爭論雙方都表示同意，都不再堅持原來的意見，于是會議就決定暫時取消這一條款，使得條例得以順利通過并實施。

在行政過程中強調(diào)協(xié)商民主和聽取并尊重不同的聲音，源于毛澤東提出的群眾路線，用協(xié)商代替專斷，用對話代替對抗，本身就是“三三制”政權吸收黨外民主人士參政議政的重要目的。毛澤東曾明確指出：“提倡民主作風，遇事先和黨外人士商量，取得多數(shù)同意，然后去做?！盵1]742-743“絕不能以為我們有軍隊和政權在手，一切都要無條件地照我們的決定去做?！盵1]743陜甘寧邊區(qū)各級政府在與黨外民主人士合作共事時，是完全遵循這一原則的。在行政工作中協(xié)商在前、票決在后，溝通、對話、爭論、妥協(xié)、共識是其基本的工作方法。