周少來

【摘要】基層政府是“層層加碼”體制的最底層、是“層層追責(zé)”體制的最終端、是各種任務(wù)項(xiàng)目的一線實(shí)施者、是各種社會矛盾沖突的最前沿，權(quán)小事多人少責(zé)任大常常讓基層干部感到“無能為力”，只有通過深化體制機(jī)制改革，明晰各級政府的權(quán)責(zé)、人事關(guān)系，拓寬企業(yè)、社會組織和公民個(gè)體參與基層治理的渠道和路徑，形成“一核三治”、多元共治的制度體系，才能讓基層干部越干越有勁。

【關(guān)鍵詞】基層治理 基層干部 體制機(jī)制改革 【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，作為國家治理的基層一線，承受著“條條”與“塊塊”的雙重壓力：“條條”上有上級各個(gè)職能部門的垂直管理和任務(wù)下派，“塊塊”上有各種任務(wù)和項(xiàng)目的屬地化管理。雙重壓力傳導(dǎo)下來的責(zé)任和檢查考核，導(dǎo)致基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道陷入“權(quán)小、事多、人少、責(zé)任大”治理困局。而且隨著精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興政治責(zé)任的不斷壓實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承受著越來越重的壓力和責(zé)任。這種普遍存在且日益凸顯的基層政府治理困局是怎樣形成的？又將如何在加強(qiáng)基層黨建的進(jìn)程中對其進(jìn)行制度性化解？這是未來基層治理走向現(xiàn)代化必須直面的現(xiàn)實(shí)問題。

權(quán)小事多人少責(zé)任大：基層政府治理困局的制度性特征

這里所說“制度性特征”，是指基層政府治理中普遍存在的由其制度和體制所決定的治理特征，與基層干部的個(gè)人素質(zhì)或工作作風(fēng)并無多大關(guān)系。在全國各地調(diào)研中，基層干部普遍反映基層治理困局有以下制度性特征：

權(quán)?。亨l(xiāng)鎮(zhèn)街道，作為最基層的一線政府，其“權(quán)能較小”是由其科層體制層級所決定。但基層干部普遍反映的“權(quán)小”有其特定含義：一是法定權(quán)能小，國家法律和法規(guī)所賦予的各種地方治理的職權(quán)一般都只賦予到縣級政府及其職能部門，如人事編制、土地管理、交通執(zhí)法、環(huán)保督查、教育和衛(wèi)生監(jiān)管等，但順著“條條”的垂直管理，上級政府一般都把任務(wù)通過“屬地化管理”責(zé)任，下放給基層政府。二是事多權(quán)能小，縣級政府的各種項(xiàng)目辦、職能部門一般都在100多個(gè)以上，都可以通過“屬地化管理”把任務(wù)和項(xiàng)目下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，但基層政府對絕大部分“事務(wù)”都沒有相應(yīng)的項(xiàng)目決策權(quán)、資源調(diào)配權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。三是責(zé)任大權(quán)能小，通過“條條管理”下放到基層的“屬地化管理”任務(wù)，上級職能部門及其項(xiàng)目辦，可以通過不斷地“督查檢查”來追究基層政府的責(zé)任，但基層政府對項(xiàng)目任務(wù)并沒有多少自主權(quán)力和法定權(quán)力。

事多：“上面千條線、下面一根針”是基層治理的最形象比喻，但自有其體制根源?！皼]完沒了的任務(wù)、沒完沒了的檢查”導(dǎo)致基層政府“事多事雜”：一是因“權(quán)小而事多”，如上所述的基層政府沒有法定權(quán)能，而任務(wù)工作則要求“屬地化管理”。二是因“錢少而事多”，各種精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的項(xiàng)目和任務(wù)，其項(xiàng)目專項(xiàng)資金的分配權(quán)和調(diào)配權(quán)，都在縣級的各種項(xiàng)目辦和職能部門，但項(xiàng)目任務(wù)的推進(jìn)卻都要基層政府來完成。三是“人少而事多”，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，一般就只有6-7個(gè)科室，人員編制也就40-50人左右，但相對于縣級100多個(gè)職能部門及其各種項(xiàng)目辦，“人少而事多”就成為大面積普遍存在的現(xiàn)象。

人少：“人少”是相對于“事多”而言的，如上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的一個(gè)科室，往往要對應(yīng)縣級政府的20多個(gè)職能部門，加上“層層加碼施壓、層層下卸責(zé)任”，致使基層政府“一人多職、一人多能”大量存在，基層干部常常感到有心無力。為了“應(yīng)付”沒完沒了的任務(wù)和檢查，基層不斷外聘“編外人員”。在各地調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的編制人員與外聘人員的比例一般都在1：1之上，也就是說編制內(nèi)人員有40人（行政編和事業(yè)編），外聘人員就有40多人，有的地方高達(dá)1：2之上。而且經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)、外來打工人員越多的地區(qū)，編制外聘用人員越多。

責(zé)任大：基層政府“壓力山大”是普遍問題，卻由于“層層加碼施壓、層層下卸責(zé)任”的“壓力體制”而更加凸顯。也就是說，縣級以上職能部門及其各種項(xiàng)目辦，通過“召開會議布置任務(wù)—簽訂項(xiàng)目責(zé)任書—不斷檢查考核”的工作機(jī)制，通過“條條式”垂直管理的“任務(wù)下沉”，通過各種項(xiàng)目任務(wù)的“屬地化管理”要求，把具體工作的落實(shí)實(shí)施責(zé)任“下放”到基層政府。然后就是各級檢查考核：中央檢查組、省級檢查組、市級檢查組、縣級檢查組；接著是沒完沒了的各類檢查：精準(zhǔn)扶貧檢查組、環(huán)境保護(hù)督察組、綜治維穩(wěn)檢查組、公共安全檢查組、教育檢查組、衛(wèi)生檢查組等……只有6-7個(gè)科室的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府，每年可能要“迎接”幾十甚至上百個(gè)縣級、市級、省級職能部門的檢查，而“檢查”中發(fā)現(xiàn)的任何問題或事故，其追責(zé)的“板子”首先要“打”在基層政府的身上。

基層政府是層層加碼體制的最底層、是層層追責(zé)體制的最終端、是各種任務(wù)項(xiàng)目的一線實(shí)施者、是各種社會矛盾沖突的最前沿，這些是讓基層干部普遍感到“無能為力”的體制性根源，也只有認(rèn)清其體制性根源，才能夠推進(jìn)制度性解決之道。

深化行政體制改革：基層政府治理亟待走向現(xiàn)代化

面對基層社會的矛盾和問題，縣級政府和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也在“有限空間”中奮力創(chuàng)新，努力探索著各式各樣化解矛盾問題的制度機(jī)制，如成都天府新區(qū)的“一核三治”（黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心、自治法治德治相融合）、深圳南山區(qū)的“一核多元”（黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，政府、企業(yè)、社會組織和居民個(gè)體多元共治）、北京市推行的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)道”（以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項(xiàng)治理問題為中心，區(qū)級職能部門協(xié)同配合），等等，但基層治理困境在很多地區(qū)仍具有一定的普遍性，亟待通過“頂層設(shè)計(jì)”的制度體制改革，為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化奠定長久制度基礎(chǔ)。

第一，深化行政體制改革，減少行政管理層級。進(jìn)一步推進(jìn)“省直管縣”體制改革，從當(dāng)前的五級行政體制，逐漸改革為中央、省級、縣級三級行政體制，取消地級市級政府對縣級政府的管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府在基層的派出機(jī)構(gòu)，賦有一線政府的“全部職能”，進(jìn)一步加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，“賦權(quán)賦能”于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

第二，在賦權(quán)賦能的基礎(chǔ)上，明確縣、鄉(xiāng)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系。在行政體制改革、賦權(quán)賦能的基礎(chǔ)上，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府成為一級“完全政府”。同時(shí)，減少“條條式”垂直管理的項(xiàng)目和任務(wù)，把“條條式”管理的項(xiàng)目和資金，統(tǒng)一打包賦予縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。通過法治化、制度化改革，明確縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自的權(quán)力和責(zé)任，制定清晰、科學(xué)的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有多大的責(zé)任，就有多大的權(quán)力”。

第三，推進(jìn)縣、鄉(xiāng)體制和機(jī)構(gòu)改革，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事匹配。改革目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有編制人事權(quán)，而編制人事權(quán)完全在縣級政府手中的狀況，大幅壓縮縣級機(jī)構(gòu)及其編制，充實(shí)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和編制。同時(shí)，改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政編制人員、事業(yè)編制人員和外聘人員在工資待遇、社會保障和晉升渠道等方面差別較大的惡性循環(huán)，在嚴(yán)格監(jiān)督的前提下，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，掌握一定的編制人事調(diào)配權(quán)。

第四，逆轉(zhuǎn)行政化不斷加重趨勢，扎實(shí)推進(jìn)基層民主建設(shè)。在層層加碼、層層追責(zé)的行政化壓力下，行政化下移趨勢已經(jīng)蔓延到基層群眾自治組織。作為基層民主自治組織的城市社區(qū)和鄉(xiāng)村“兩委組織”逐漸被“行政化”：其人員有其“工資待遇”、其工作實(shí)行“坐班制”，其主要工作是完成上級交辦的各種任務(wù)等，而其代表基層群眾自治的民主功能卻存在衰減。這也導(dǎo)致基層工作的各項(xiàng)檢查考核，更多是“體制內(nèi)的形式化空轉(zhuǎn)”，基層民眾很少能參與其過程和監(jiān)督。應(yīng)通過體制改革，逆轉(zhuǎn)行政化下移趨勢，扎實(shí)完善基層民主的制度機(jī)制，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對上而不對下負(fù)責(zé)”的行政化趨向，擴(kuò)大基層民眾參與基層治理的民主渠道和民主機(jī)制，加大基層民眾對基層干部民主選舉和民主評議的力量，讓廣大基層民眾真正成為基層治理的組織化主體力量。

“條塊壓力”下的基層政府治理困局，其形成非“一日之寒”，其化解也非一日之功。只有在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的同時(shí)，通過深化制度性的體制機(jī)制改革，明晰各級政府的權(quán)責(zé)、人事關(guān)系，拓寬企業(yè)、社會組織和公民個(gè)體參與基層治理的渠道和路徑，形成制度化的“一核三治”、多元共治的制度體系，才能奠定基層治理現(xiàn)代化的長久制度基礎(chǔ)。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員、博導(dǎo)）

責(zé)編/谷漩 美編/王夢雅