韓一軍

【摘要】我國(guó)糧食產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量和損耗量“四量齊增”困局的形成原因，主要在于對(duì)糧食供需結(jié)構(gòu)性失衡、生產(chǎn)成本不斷上漲以及國(guó)內(nèi)外價(jià)差加大等方面?！八牧魁R增”的出現(xiàn)衍生出政府財(cái)政壓力增大、糧食支持政策系統(tǒng)性建設(shè)滯后以及農(nóng)業(yè)資源消耗過(guò)大等問(wèn)題。對(duì)此，需要從糧食產(chǎn)業(yè)政策改革、發(fā)揮科技進(jìn)步和市場(chǎng)機(jī)制作用、合理利用國(guó)際市場(chǎng)、調(diào)節(jié)種植結(jié)構(gòu)以及建設(shè)合理輪作休耕制度等方面協(xié)同發(fā)力來(lái)解決。

【關(guān)鍵詞】四量齊增 糧食供需 糧食產(chǎn)業(yè)政策 糧食種植結(jié)構(gòu) 【中圖分類號(hào)】F326.11 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

1998年，我國(guó)糧食生產(chǎn)達(dá)到當(dāng)時(shí)的歷史峰值，各級(jí)政府對(duì)于糧食生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了一定偏差，隨后對(duì)于糧食生產(chǎn)的重視程度有所降低，導(dǎo)致1999年至2003年我國(guó)糧食產(chǎn)量大幅下滑。2003年，我國(guó)糧食產(chǎn)量?jī)H為國(guó)內(nèi)需求量的86%，而且之前挖庫(kù)存的做法也使得以庫(kù)存補(bǔ)缺口的辦法難以為繼，糧食安全問(wèn)題敲響了警鐘。之后，中央政府又將提高糧食生產(chǎn)擺到突出位置，除每年出臺(tái)的中央一號(hào)文件之外，還實(shí)施了一系列以取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)等為代表的惠農(nóng)利農(nóng)政策措施，我國(guó)糧食產(chǎn)量開(kāi)始恢復(fù)性增長(zhǎng)，并最終實(shí)現(xiàn)了“十二連增”“十五連豐”的巨大成就。但是，政策改革調(diào)整滯后、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)變化等因素形成了我國(guó)糧食“四量齊增”的新矛盾，不僅阻礙我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，也對(duì)我國(guó)財(cái)政造成了巨大壓力。因此，研究“四量齊增”問(wèn)題的成因以及破局思路，對(duì)于保證我國(guó)糧食安全具有重要意義。

“四量齊增”困局成因分析

“四量齊增”指的是產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量和損耗量四者同步增加。其中，損耗量的增多主要來(lái)源于庫(kù)存量的增加，而庫(kù)存量的增加則是因?yàn)閮蓚€(gè)方面：一是需求方面，由于我國(guó)城鎮(zhèn)化、老齡化以及飲食非主糧化趨勢(shì)的不斷推動(dòng)，雖然我國(guó)人口總量依然保持緩慢增加的態(tài)勢(shì)，但是糧食直接消費(fèi)量則穩(wěn)中有降。二是供給方面，即產(chǎn)量和進(jìn)口量方面，國(guó)內(nèi)糧食受益于科技進(jìn)步帶來(lái)的單產(chǎn)提升，總產(chǎn)不斷增加；同時(shí)，由于我國(guó)糧食市場(chǎng)的不斷放開(kāi)以及國(guó)際糧食市場(chǎng)近年來(lái)供需較為寬松，國(guó)內(nèi)外價(jià)差呈擴(kuò)大趨勢(shì)，所以我國(guó)糧食進(jìn)口量也不斷提高。在需求較為穩(wěn)定、供給不斷增加的情況下，最終導(dǎo)致了我國(guó)糧食庫(kù)存量的節(jié)節(jié)攀升。因此，我國(guó)糧食“四量齊增”現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因，不僅在于國(guó)內(nèi)的糧食供給與國(guó)內(nèi)需求存在脫節(jié)，同時(shí)開(kāi)放條件下國(guó)際市場(chǎng)也帶來(lái)了前所未有的壓力。厘清國(guó)內(nèi)糧食供需脫節(jié)的原因以及我國(guó)糧食國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的變化，是認(rèn)清“四量齊增”現(xiàn)象的關(guān)鍵所在。

首先，對(duì)產(chǎn)量的長(zhǎng)期不懈追求。改革開(kāi)放之初，我國(guó)糧食產(chǎn)量難以滿足國(guó)內(nèi)需求，追求糧食產(chǎn)量的提高以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)缺口是必要的。但是在近年來(lái)國(guó)內(nèi)產(chǎn)量已經(jīng)能夠覆蓋需求之后，依然以產(chǎn)量為主要追求目標(biāo)，絲毫沒(méi)有放松國(guó)內(nèi)生產(chǎn)要求。此外，我國(guó)之前為了保障糧食生產(chǎn)實(shí)行糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將糧食產(chǎn)量納入地方行政長(zhǎng)官的政績(jī)考核范圍，這固然在制度層面保證了地方的產(chǎn)糧積極性，但是也導(dǎo)致了地方糧食生產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈，即使是在全國(guó)糧食市場(chǎng)供需寬松的情況下，出于對(duì)政績(jī)目標(biāo)的考慮，地方長(zhǎng)官也無(wú)法放松對(duì)于糧食產(chǎn)量的要求，形成了糧食產(chǎn)量只能增不能降的僵局。

其次，糧食供需的結(jié)構(gòu)性失衡。雖然我國(guó)糧食供給在總量上已經(jīng)較為寬松，但是依然存在結(jié)構(gòu)性失衡的現(xiàn)象，并且主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是品種方面，糧食品種大致可以分為稻谷、玉米、小麥、大豆、薯類五個(gè)大類，我國(guó)在稻谷、玉米、小麥三個(gè)品種上的國(guó)內(nèi)產(chǎn)量已經(jīng)能夠滿足國(guó)內(nèi)需求，甚至已經(jīng)對(duì)庫(kù)存造成一定壓力。但是，我國(guó)大豆一直都需要依賴國(guó)際市場(chǎng)，自給率不足15%，占據(jù)糧食總進(jìn)口量的75%左右。品種結(jié)構(gòu)不均衡致使我國(guó)在糧食總量不斷增加的情況下，對(duì)于進(jìn)口的需求依然無(wú)法得到有效弱化。二是品質(zhì)方面，受居民收入水平提高以及飲食消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變的影響，我國(guó)出現(xiàn)了消費(fèi)升級(jí)現(xiàn)象，其中最主要的表現(xiàn)是由低層次的數(shù)量上的消費(fèi)需求轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔哟蔚馁|(zhì)量上的消費(fèi)需求。但是，由于我國(guó)之前產(chǎn)量?jī)?yōu)先的糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略，導(dǎo)致我國(guó)目前國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)質(zhì)量與消費(fèi)端需求相比還存在一定差距，而質(zhì)量上存在的缺口也只能依靠國(guó)際市場(chǎng)補(bǔ)齊。

再次，生產(chǎn)成本的不斷上漲。雖然由于我國(guó)科技研發(fā)的不斷創(chuàng)新，糧食產(chǎn)量不斷上漲，但是在土地成本、化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料成本以及勞動(dòng)成本大幅增加的情況下，糧食生產(chǎn)的比較效益依然不斷弱化，生產(chǎn)成本這一“地板”的不斷上漲，使得國(guó)內(nèi)糧價(jià)也水漲船高，甚至超過(guò)國(guó)際糧價(jià)這一“天花板”，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛，再加上我國(guó)糧食市場(chǎng)開(kāi)放程度的不斷提高，也加快了國(guó)際糧食進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)的速度。此外，由于進(jìn)口糧食的品質(zhì)及價(jià)格相比國(guó)產(chǎn)糧食具備一定優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致了“國(guó)貨入庫(kù)、洋貨入市”的局面。

最后，價(jià)格支持政策對(duì)弱化了市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力。最低收購(gòu)價(jià)政策的推出是由于在2003年我國(guó)國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)緊張，為確保農(nóng)戶種糧積極性、提高糧農(nóng)收入而提出的，其目標(biāo)在于通過(guò)穩(wěn)定糧價(jià)來(lái)提高種糧面積并提高糧農(nóng)收入。在當(dāng)時(shí)看來(lái)，最低收購(gòu)價(jià)的出臺(tái)，確實(shí)為保障我國(guó)的糧食安全作出了突出貢獻(xiàn)，但是任何政策的提出都是依據(jù)當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)狀況，因此具備一定的時(shí)效性。在最低收購(gòu)價(jià)政策的執(zhí)行過(guò)程中，政策目標(biāo)與執(zhí)行方式都未能隨著現(xiàn)實(shí)狀況的改變作出調(diào)整。由于身兼穩(wěn)定種糧面積和提高農(nóng)戶收入兩大職責(zé)，所以最低收購(gòu)價(jià)在其中一段實(shí)施過(guò)程中形成了只能漲不能降這樣一個(gè)騎虎難下的局面。過(guò)高的最低收購(gòu)價(jià)政策，不僅直接導(dǎo)致農(nóng)民“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的種植策略，阻礙了我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，同時(shí)也讓國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)成為“政策市”，市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用基本喪失。

“四量齊增”的伴生現(xiàn)象

第一，給政府財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。“四量齊增”現(xiàn)象的一個(gè)主要原因就在于政府推行的以最低收購(gòu)價(jià)為代表的惠農(nóng)利農(nóng)政策。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格過(guò)低時(shí)，啟動(dòng)政策收購(gòu)農(nóng)戶手中糧食，避免發(fā)生農(nóng)戶糧食生產(chǎn)后無(wú)法出售或售價(jià)過(guò)低的情況，政府以財(cái)政資金收購(gòu)糧食后，在市場(chǎng)供需吃緊的情況下?lián)駲C(jī)出售，讓資金回籠。但是，由于一系列惠農(nóng)利農(nóng)政策的推行，以玉米為代表的三大主糧每年國(guó)內(nèi)供需情況都較為寬松，但質(zhì)量上的缺口只能尋求國(guó)際市場(chǎng)補(bǔ)充，最終導(dǎo)致糧食收儲(chǔ)形成了“多進(jìn)少出”“高進(jìn)低出”的局面，不僅導(dǎo)致儲(chǔ)備糧陳化、大量糧食浪費(fèi)，而且政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重。

第二，影響我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)性建設(shè)。由于最低收購(gòu)價(jià)政策在推出時(shí)兼具多重目標(biāo)，因此在后續(xù)執(zhí)行過(guò)程中，原本一些在理論上不應(yīng)該由該政策承擔(dān)的目標(biāo)也都雜糅進(jìn)去，使得最低收購(gòu)價(jià)政策的多重目標(biāo)性更加明顯。事實(shí)上，最低收購(gòu)價(jià)政策本應(yīng)該只承擔(dān)托底作用，同時(shí)應(yīng)該輔以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、糧食直補(bǔ)等政策已完成農(nóng)民增收的目的。但在實(shí)際操作中由于過(guò)度依賴最低收購(gòu)價(jià)政策，造成保險(xiǎn)、收入補(bǔ)貼等其他產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)滯后，進(jìn)而影響了我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)政策體系的系統(tǒng)構(gòu)建。

第三，水土資源消耗過(guò)重，環(huán)保壓力日益劇增。我國(guó)糧食生產(chǎn)雖然獲得連年豐收的壯舉，但是與此同時(shí)，對(duì)于水土資源的過(guò)度利用也需正視。以河北省為例，京津以南河北平原地區(qū)是河北省小麥的主產(chǎn)區(qū)，占據(jù)河北省小麥產(chǎn)量的90%以上，每年輸出冬小麥大約25億公斤，當(dāng)?shù)匦←溕a(chǎn)中1立方米水可生產(chǎn)小麥1.2公斤，折算下來(lái)，大約需要灌溉水量為21億立方米，去除雨水等因素，也需要20億立方米以上。此外，根據(jù)河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在2017年的數(shù)據(jù)，河北省2014年地下水超采量已經(jīng)達(dá)到59.6億立方米，經(jīng)過(guò)三年治理，已經(jīng)形成壓采能力38.7億立方米，仍存在20.9億立方米的缺口，與輸出小麥所需用水量基本持平。某種程度上，小麥生產(chǎn)正是導(dǎo)致河北省地下水超采的主要原因。除了水資源超采之外，對(duì)土地的掠奪式使用和化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料的濫用也造成了極大的生態(tài)破壞。

第四，在WTO限制下，容易引起他國(guó)訴訟。自我國(guó)加入WTO之后，為了更好地應(yīng)對(duì)國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的沖擊，政府出臺(tái)相關(guān)政策以支持國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)戶收益，但是由于最低收購(gòu)價(jià)等政策的不合理使用，導(dǎo)致補(bǔ)貼力度過(guò)高以及“黃綠箱”政策的界定不清，最終引起他國(guó)訴訟。2016年9月，美國(guó)向WTO提起訴訟，稱中國(guó)政府對(duì)稻谷、小麥和玉米三大主糧的生產(chǎn)提供的補(bǔ)貼超過(guò)了入世時(shí)承諾的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值8.5%的最高限額。2019年2月28日，WTO作出不利于中方的裁決，認(rèn)為中國(guó)對(duì)稻谷和小麥的補(bǔ)貼均存在違規(guī)現(xiàn)象，讓我國(guó)陷入了被動(dòng)局面。

“四量齊增”的破局思路

當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)水平高、庫(kù)存充裕、供應(yīng)充足、市場(chǎng)穩(wěn)定，糧食安全形勢(shì)持續(xù)向好。但是，我們?nèi)匀灰叨染琛八牧魁R增”困局的伴生現(xiàn)象所帶來(lái)的不利影響，并盡快尋找破局之道。

一是進(jìn)行糧食產(chǎn)業(yè)政策改革。需要正確認(rèn)識(shí)到最低收購(gòu)價(jià)政策的目的主要在于覆蓋農(nóng)戶的種植成本，如果將農(nóng)民增收也涵蓋入內(nèi)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，農(nóng)民收入也需要以一定比例同步前進(jìn)，最低收購(gòu)價(jià)也會(huì)被抬高到不合理的位置。因此，改革的主要思路就是回歸最低收購(gòu)價(jià)政策托底作用，而將原先其余的政策目標(biāo)，以其他配套產(chǎn)業(yè)政策來(lái)承擔(dān)。值得一提的是，雖然最低收購(gòu)價(jià)政策是“四量齊增”的主要成因之一，學(xué)術(shù)界也有諸多聲音認(rèn)為稻谷和小麥的最低收購(gòu)價(jià)政策也應(yīng)該和玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)政策一樣，完全取消。但是，考慮到稻谷和小麥這兩大口糧在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位以及玉米收儲(chǔ)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，稻谷和小麥的最低收購(gòu)價(jià)政策仍有延續(xù)的必要性，可以以國(guó)外進(jìn)口糧的到岸價(jià)作為參考依據(jù)，以保障農(nóng)民種植成本為原則，不斷降低最低收購(gòu)價(jià)政策支持水平；同時(shí)輔以保險(xiǎn)服務(wù)和直接補(bǔ)貼等配套政策來(lái)提高糧農(nóng)收入。

二是發(fā)揮科技進(jìn)步以及市場(chǎng)機(jī)制作用，提高糧食生產(chǎn)質(zhì)量。我國(guó)糧食生產(chǎn)的品質(zhì)問(wèn)題并非是由于某一環(huán)節(jié)短板而導(dǎo)致的，而是涉及育種、栽培、流通、存儲(chǔ)等多個(gè)環(huán)節(jié)，因此要多環(huán)節(jié)共同發(fā)力，推動(dòng)糧食生產(chǎn)技術(shù)集成創(chuàng)新。在科技研發(fā)過(guò)程中，要準(zhǔn)確把握我國(guó)當(dāng)下消費(fèi)升級(jí)的宏觀背景，以消費(fèi)端為導(dǎo)向，明確科技研究方向，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，形成“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的糧價(jià)局面，引導(dǎo)農(nóng)戶將生產(chǎn)種植決策轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)，把好我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)升級(jí)的第一道關(guān)。

三是利用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，適當(dāng)進(jìn)口，緩解國(guó)內(nèi)壓力。一方面，中國(guó)在全球化整體背景和“一帶一路”倡議的推動(dòng)下，對(duì)外開(kāi)放水平將不斷提高；另一方面，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的資源約束不斷加劇。因此，充分合理利用國(guó)際糧食市場(chǎng)，是我國(guó)未來(lái)確保糧食安全的必然選擇。2019年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)改委宣布取消稻谷、小麥、玉米收購(gòu)、批發(fā)的外商投資準(zhǔn)入限制，也從一定程度上表明了中國(guó)將進(jìn)一步積極參與世界糧食貿(mào)易、分享中國(guó)糧食市場(chǎng)的態(tài)度。在對(duì)外開(kāi)放程度不斷加深的新形勢(shì)下，必須科學(xué)把握中國(guó)與世界中長(zhǎng)期的糧食供需變化趨勢(shì)，增強(qiáng)糧食進(jìn)口來(lái)源國(guó)的多樣性，統(tǒng)籌管理國(guó)內(nèi)生產(chǎn)與進(jìn)口需求，確保國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策相互銜接，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力布局與充分利用國(guó)際市場(chǎng)相互匹配，建立健全糧食供求預(yù)警機(jī)制，以非重點(diǎn)糧食品種為起點(diǎn)逐步放開(kāi)，在利用好國(guó)際糧食市場(chǎng)的同時(shí)也要時(shí)刻警惕風(fēng)險(xiǎn)，確保中國(guó)的糧食安全。

四是調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，建設(shè)合理輪作休耕制度。對(duì)于之前積壓庫(kù)存的處理，較為合理的辦法為適當(dāng)削減當(dāng)年產(chǎn)量，即減少庫(kù)存量較多糧食品種的生產(chǎn)面積，轉(zhuǎn)種其余短缺品種。另外，在進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，還可以通過(guò)輪作休耕制度予以補(bǔ)充：一方面，在削減糧食產(chǎn)量的同時(shí)能夠穩(wěn)定甚至提高糧食產(chǎn)能；另一方面，通過(guò)目前國(guó)家財(cái)政進(jìn)行糧食補(bǔ)貼，或?qū)⒓Z食存儲(chǔ)投入轉(zhuǎn)化為生態(tài)補(bǔ)貼，政府的財(cái)政支出壓力并不會(huì)增大，同時(shí)也能解決休耕期農(nóng)戶收入問(wèn)題。

（作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

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②陳錫文：《如何看待糧食領(lǐng)域“三量齊增”現(xiàn)象》，《農(nóng)村工作通訊》，2016年第10期。

③李輝尚、沈辰、孔繁濤、秦波：《破解“三量齊增”困境需多措并舉、統(tǒng)籌推進(jìn)》，《農(nóng)業(yè)展望》，2015年第11期。

責(zé)編/韓拓 美編/李祥峰