文/徐文剛、馬達 武漢市政工程設計研究院有限責任公司 湖北武漢 430023

目前，第一批國家海綿城市建設試點工作已經(jīng)進入尾聲?！秶鴦赵恨k公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕75 號文）要求，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積需達到海綿城市建設目標要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積需達到海綿城市建設目標要求。而目前，從城市整體角度構建海綿城市建設模式，總結海綿城市建設經(jīng)驗的文章較少，許多非試點城市對如何長效推進海綿城市建設依舊存在困惑[1-3]。因此，筆者希望通過研究和總結武漢市海綿城市建設模式，為其他城市提供參考。

1、新舊城并舉—武漢市海綿試點區(qū)概況

武漢市海綿城市建設試點區(qū)包括青山試點區(qū)和漢陽四新試點區(qū)，總面積38.5 平方公里。其中，青山試點區(qū)面積約23 平方公里，力求突出舊城海綿改造示范；漢陽四新試點區(qū)面積約15.5平方公里，力爭打造新城區(qū)海綿城市建設集中展示區(qū)。試點期間，建設完成港渠類重大水系項目和小區(qū)、公建、公園、綠地、市政道路類項目共288 項。

2、五大體系構建—武漢市海綿城市建設模式

武漢市在海綿試點期間研究和初步構建了管理、政策、建設、技術、投融資五大體系，為全市長效推進海綿城市建設提供了保障。

2.1 管理體系

2.1.1 聯(lián)席會議制度

試點啟動之初，武漢市成立了海綿城市建設工作領導小組，建立了海綿城市建設管理聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決海綿城市建設管理工作中的重大問題，并由城鄉(xiāng)建設部門負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織推進全市海綿城市建設管理工作。同時，市政府通過管理體制將海綿城市建設管理工作分解為具體工作內(nèi)容與工作流程，市直主管部門和區(qū)政府按照工作職責和屬地責任承擔具體建設和管理工作。

圖1 武漢市海綿城市建設管理聯(lián)席會議結構

2.1.2 成立專職機構

為持續(xù)推動全市海綿城市建設，武漢市在市城鄉(xiāng)建設部門下成立了專職機構（海綿城市和綜合管廊設辦公室和管理站），各區(qū)人民政府作為本轄區(qū)海綿城市建設責任主體，也分別要求成立專職機構。

2.2 政策體系

2.2.1 專項規(guī)劃

武漢市在試點工作啟動之初即編制了全市域的海綿城市建設專項規(guī)劃。專項規(guī)劃通過對現(xiàn)狀本底條件評估，識別了現(xiàn)狀水環(huán)境、水安全、水生態(tài)、水資源等涉水問題；結合海綿城市建設要求，制定了全市海綿城市建設目標，構建了海綿城市建設指標體系；為達到海綿城市建設目標要求，構建了全市域的海綿空間格局，劃定了海綿藍線系統(tǒng)和綠線系統(tǒng)，明確了分區(qū)管控要求與建設指引，并對近期建設任務進行了統(tǒng)籌。

2.2.2 綱領文件

試點期間，武漢市首先印發(fā)了海綿城市建設管理辦法，作為全市海綿城市建設和管理的綱領性文件。管理辦法在總則部分明確了海綿城市建設要求、工作責任主體與職責分工、管理體制等內(nèi)容；在規(guī)劃和建設部分確定了海綿城市規(guī)劃編制、技術標準體系制定、規(guī)劃建設管控、海綿設施管理維護等規(guī)-建-管全流程的工作要求；在支持和保障部分明確了在專項資金、社會資本引入以及投融資管理機制等方面的政策保障措施；最后明確了海綿城市建設的相關法律責任。

在試點經(jīng)驗的基礎上，武漢市隨后出臺了加快推進海綿城市建設的實施意見，明確了至2020年武漢市海綿城市建設的工作思路，起到了海綿城市建設工作實施細則的作用。

2.2.3 管控制度

武漢市海綿城市建設管控制度實現(xiàn)了土地審批、方案審查、建設管理等全流程的管控。規(guī)劃土地審批階段將海綿城市建設要求納入土地供應階段各審批環(huán)節(jié)，并通過行政法規(guī)、辦法以及規(guī)章等形式進行強制落實。方案審查階段，主管部門采用抽查方式對工程項目規(guī)劃要求落實情況進行審查。建設管理階段主要包括施工圖審查、竣工驗收、移交與運維3 個環(huán)節(jié)，施工圖審查主要針對設計方案中的具體工程指標是否滿足規(guī)劃設計條件進行技術核查；竣工驗收的核心任務是工程建設質(zhì)量檢查與規(guī)劃條件核實；移交與運維一方面通過行政強制手段，明確工程設施接收單位和運維管理職責，避免海綿設施無人維護，另一方面可動員社會資本進入海綿城市運維市場，發(fā)展多種模式的海綿城市運維長效機制。

2.3 建設體系

2.3.1 系統(tǒng)方案

武漢市按照源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理的思路，通過對漬水內(nèi)澇及水環(huán)境問題的定量分析，結合海綿城市建設目標，提出了試點區(qū)海綿城市建設的系統(tǒng)方案。各區(qū)隨后也分別編制了海綿城市建設規(guī)劃，制定了海綿城市建設系統(tǒng)方案，明確了海綿城市建設項目庫和年度滾動計劃。

內(nèi)澇防治方面，結合武漢地區(qū)湖泊水域分布特征，重點構建了以湖泊調(diào)蓄和泵站抽排為主的蓄排平衡格局體系，并通過分析計算確定最優(yōu)化的管網(wǎng)與河渠建設方案，打通大小排水系統(tǒng)的銜接；源頭設施作為有效補充，形成相互連通的源頭減排系統(tǒng)。

圖3 武漢市海綿城市管控流程

污染控制與水環(huán)境治理方面，以點源和面源污染物定量分析為基礎，做好控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復、活水保質(zhì)、長制久清的系統(tǒng)構建。其中，青山試點區(qū)以截污和混錯接改造工作為主；漢陽四新試點區(qū)主要通過加強徑流總量控制提高面源污染控制水平。在此基礎上，兩試點區(qū)同步開展了生態(tài)岸線建設，配合大東湖生態(tài)水網(wǎng)、漢陽六湖連通等水系工程，構建了系統(tǒng)化的活水保質(zhì)與長制久清策略。

圖4 內(nèi)澇防治系統(tǒng)思路

2.3.2 績效考核

武漢市海綿城市建設目標考核主要包括主管部門績效考核和建設項目考核，市（區(qū)）政府、市直主管部門制定績效管理目標，將海綿城市建設納入城建重點項目第三方考核和績效考核等日常工作管理體系，落實績效考核結果獎懲機制，促使海綿城市建設工作成為市直部門和區(qū)政府的自覺行為。

2.4 技術體系

2.4.1 技術標準

為有效指導規(guī)劃、設計、施工、驗收等各個環(huán)節(jié)的海綿城市建設，武漢市結合本地水文、氣候等特點，研究和印發(fā)了涵蓋規(guī)劃、建設全流程的系列技術標準，初步形成了適合華中豐水地區(qū)海綿城市建設的技術標準體系。

2.4.2 產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟

海綿城市建設的長效發(fā)展需要充足的技術和產(chǎn)業(yè)力量支撐。武漢市通過構建海綿城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，匯聚了武漢市海綿城市相關的主要科研、設計、施工、產(chǎn)品研發(fā)等團隊，充分發(fā)揮各方面力量，有效總結已有成果，加快了將科研成果應用于實際工程的速度，為武漢市海綿城市堅持提供技術支持。

2.5 投融資體系

2.5.1 資金管理

為規(guī)范海綿城市建設資金的管理和使用，武漢市出臺了試點建設財政補助資金管理辦法，明確了中央、市級、區(qū)級財政資金補助范圍、補助方式和管理辦法；各試點區(qū)出臺了非政府投資類項目的補助辦法，各相關平臺單位出臺了試點項目資金管理辦法，形成了完善的海綿城市建設資金管理體系。

2.5.2 PPP 模式

PPP 項目包宜重點選擇投資規(guī)模較大、具有一定專業(yè)性且便于獨立運營或與其他已建項目共同運營的項目，這類項目具備盤活現(xiàn)有優(yōu)良存量資產(chǎn)的綜合開發(fā)條件，通過實行規(guī)?；?jīng)營能夠有效吸引社會資本，實現(xiàn)政府資本和社會資本有機合作，提高投資效益和公共服務質(zhì)量效率[4,5]。

武漢市青山試點區(qū)涉水問題嚴重，居民對海綿城市改造意愿強烈。為探索長效的海綿城市舊城改造模式，確保海綿城市建設、運維、管理久久為功，武漢市探索引導社會資本參與海綿城市建設?；趯ε潘謪^(qū)、用地條件、績效考核、建設運營等因素的綜合分析，武漢市通過整體打包的方式，打造了以匯水分區(qū)為單位的PPP 項目包，并按照績效考核結果進行財政付費。

結語：

海綿城市建設的長效推進，需要完善的管理、政策、建設、技術、投融資體系支撐。

圖5 系列技術標準

圖6 PPP 項目績效考核體系架構

（1）管理體系構建方面，可建立聯(lián)席會議制度和成立市、區(qū)專職機構。

（2）政策體系構建方面，應通過專項規(guī)劃、綱領文件進行總體統(tǒng)籌，并通過政策法規(guī)實現(xiàn)土地審批、方案審查、建設管理全流程的海綿城市管控。

（3）建設體系構建方面，應結合涉水問題和海綿城市建設目標，采用系統(tǒng)思維推進海綿城市建設，并將建設任務納入績效考核范圍。

（4）技術體系構建方面，應結合本地水文、氣候等特點，研究制定內(nèi)容涵蓋規(guī)劃、設計、施工、驗收等各個環(huán)節(jié)的系列技術標準；并培育技術力量，發(fā)展產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，提供長效支撐。

（5）投融資體系構建方面，宜制定市、區(qū)、平臺多層級的資金管理和補助辦法，為財政資金的規(guī)范化使用與管理提供保障；海綿城市PPP項目宜以匯水分區(qū)為單位整體打包，并根據(jù)績效考核結果進行財政付費。