侯學賓 陳越甌

摘要：自黨的十八大以來，黨內(nèi)巡視制度作為全方位、開創(chuàng)性改革的重要一環(huán)，被賦予了新的活力和功能，逐步形成以“全國一盤棋”為目標，以“千里眼”為基礎(chǔ)，同時以“關(guān)鍵少數(shù)”和“把紀律挺在前面”為對象和手段的實踐新特性。在類型化黨內(nèi)巡視制度的功能特性時，從督促檢查機制、信息搜集機制、治理規(guī)則機制和監(jiān)督機制四個方面分析和總結(jié)黨內(nèi)巡視制度的“代償”功能。正是“黨政合理分工”與“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導”共同形塑了黨內(nèi)巡視制度的“代償”功能。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)巡視制度;代償;黨政分工;黨政復合關(guān)系

中圖分類號：D262.6文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）05-0078-010

一、引言

自黨的十八大召開到2017年6月止，第十八屆中央的巡視工作已開展十二輪，先后完成對省區(qū)市、中管國有重要骨干企業(yè)和金融機構(gòu)、中央和國家機關(guān)、中管高校的巡視工作，在黨的歷史上首次實現(xiàn)一屆任期巡視全覆蓋。①緊接著黨的十九大在黨章修改中，明確將巡視單列一條，更加具體地規(guī)定巡視制度的要求、任務(wù)和內(nèi)容。②在黨內(nèi)巡視制度日益常規(guī)化和制度化的過程中，我們不禁反思黨內(nèi)巡視制度只是發(fā)揮反腐的作用嗎？只是從嚴治黨要求的制度化嗎？對這些問題的回答，關(guān)涉到黨內(nèi)巡視制度在我國黨政體制和國家治理格局中的功能定位問題。

黨內(nèi)巡視制度及其功能越來越引起學界的重視，研究路徑和觀點主要集中于“治黨論”與“黨治論”。③ “治黨論”將巡視制度作為政黨自身的組織建設(shè)手段，納入從嚴治黨的范疇，強調(diào)該制度的建立與完善是執(zhí)政黨內(nèi)部制度（特別是監(jiān)督制度）的創(chuàng)新。④“黨治論”則將巡視制度的建立視為提升黨的執(zhí)政能力的重要組成部分，關(guān)注該制度在國家治理體系中的角色與功能，進一步揭示黨內(nèi)制度對行政系統(tǒng)的外部效應。馬靜、岳軍：《巡視制度在我國公共服務(wù)需求表達中的應用研究》，《社會科學研究》，2014年第6期;別紅暄：《巡視制度與中國國家建設(shè)》，《廣東行政學院學報》，2017年第3期;豐清：《“巡”出好干部》，《人民論壇》，2015年第13期。這兩種分析路徑都具有一定解釋力，但同時存在著不可忽視的缺陷。第一，兩者都將黨內(nèi)巡視制度的功能定位于反腐，作一種標簽化、靜態(tài)化處理。諸如很多學者將其視為反腐敗工作中的“鎮(zhèn)妖之寶”，甚至將黨內(nèi)巡視制度的功能與反腐畫上等號。陳越甌、侯學賓：《巡視組為什么那么“?！薄?，《方圓》，2015年第15期。第二，“治黨論”將黨內(nèi)巡視制度的功能局限于黨內(nèi)，沒有意識到制度設(shè)立后的運作過程本身不是孤立的，其功能的發(fā)揮與所處制度環(huán)境中的各要素之間相互影響。第三，雖然“黨治論”注意到黨內(nèi)巡視制度在運行中與外部環(huán)境的互動，比如作為黨內(nèi)制度的巡視制度如何處理與其他國家正式制度之間的關(guān)系。但相關(guān)研究內(nèi)容過于零散，不成體系。諸如有學者曾提出黨內(nèi)巡視制度應擔負諸多公共職能，但卻無法解釋原本應由行政系統(tǒng)處理的問題是在什么樣的“語境”下需要黨內(nèi)制度給予“救急”。因此，對黨內(nèi)巡視制度功能的研究需要在“黨治論”的研究路徑下進行更加精細化的推進：從中國特色黨政復合體制的角度出發(fā)，分析黨內(nèi)巡視制度在整個國家治理現(xiàn)代化進程中所扮演的角色和功能。

本文意圖對十八大以來黨內(nèi)巡視制度的實踐進行事實描述和概括，從四個方面提煉黨內(nèi)巡視制度的實踐新特征。在此基礎(chǔ)上，本文提出在國家治理體系與黨政復合體制下，黨內(nèi)巡視制度主要發(fā)揮一種“代償”功能，也就是說當行政系統(tǒng)的常態(tài)治理能力不足或失效，致使國家無法通過“制度化、常規(guī)化和專業(yè)化”馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》，2011年第1期。途徑實現(xiàn)國家治理的情況下，黨內(nèi)巡視制度通過政治手段“代償”政府常態(tài)治理能力存在的缺陷，并促使其恢復正?；蛴袡C更新。更進一步，黨內(nèi)巡視制度“代償”功能存在的制度前提是黨政合理分工，而功能實現(xiàn)的制度保障是依靠黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。

二、 黨內(nèi)巡視制度的實踐新特征

黨內(nèi)巡視制度作為一種戰(zhàn)略性安排，其運行方式和實踐特征與特定時期內(nèi)黨所面臨的環(huán)境和任務(wù)密切相關(guān)，具有很強的政治性、導向性與時效性。在民主革命時期，貫徹中央意志、強化組織聯(lián)系成為戰(zhàn)爭環(huán)境下黨內(nèi)巡視制度的首要任務(wù)。在改革開放三十年中，圍繞經(jīng)濟建設(shè)和依法治國的重要目標，黨內(nèi)巡視制度逐步走向規(guī)范化，并以此為基礎(chǔ)力圖巡查各地各部門在政治、經(jīng)濟、文化等方面執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、決定的情況。自黨的十八大以來，黨內(nèi)巡視制度作為全方位、開創(chuàng)性改革的重要一環(huán)，被賦予了新的活力和功能，逐步形成以“全國一盤棋”為目標，以“千里眼”為基礎(chǔ)，同時以“關(guān)鍵少數(shù)”和“把紀律挺在前面”為對象和手段的實踐新性狀。

（一） 巡視目標：“全國一盤棋”

“巡視，是政治巡視而非業(yè)務(wù)巡視”，這是十八大以來黨中央對于巡視制度的重新定位。突出“政治巡視”，意味著“巡視要旗幟鮮明講政治”，而最大的政治就是“落實黨中央的精神、貫徹習近平總書記系列重要講話精神”，“把維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導作為根本政治任務(wù)”。楊曉超：《增強“四個意識” 深化政治巡視》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2017年3月8日，第5版。維護黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，就是維護中央之于各地方、部門的最高權(quán)威，確保地方與中央步調(diào)一致。十八大以來的運行實踐正體現(xiàn)出黨內(nèi)巡視制度旨在實現(xiàn)“全國一盤棋”的目標。

“全國一盤棋”呈現(xiàn)出一體兩面的內(nèi)涵：一方面，中央具有獲得所有地方服從的合法性與權(quán)威性;另一方面，中央政令在全國得到實踐上的一體遵從。前者主要由憲制配置和觀念機制加以維系，而后者則依賴中央對于地方執(zhí)行情況的巡查，最終“保證中央政令暢通”。十八大以來的實踐表明，巡視工作已經(jīng)形成了以中央巡視為核心，以各省區(qū)市黨委巡視、中央有關(guān)部委、中央國家機關(guān)部門黨組（黨委）巡視為兩翼，以市縣巡查為末梢的“一體化”巡視格局?！皸l塊并進”的思路暗含著“一視同仁”的要求，要求地方政府以及各部門均要強化“全國一盤棋”的理念，自覺維護黨中央的權(quán)威，做到令行禁止。在此基礎(chǔ)上，巡視制度從“量”與“質(zhì)”兩方面扮演著中央對地方“督促檢查機制”的角色，在實質(zhì)意義上推動國家治理走向“全國一盤棋”。

在“量”的方面，巡視的“范圍”與“頻次”擴大。對于巡視“范圍”，《中國共產(chǎn)黨巡視條例》（以下簡稱“《巡視條例》”）經(jīng)過兩次修訂，將人大常委會、政協(xié)、人民法院、人民檢察院、國有企業(yè)等主體納入，在橫向上擴大了巡視范圍，同時經(jīng)由市縣巡查制度以及中央有關(guān)部委、中央國家機關(guān)部門黨組（黨委）巡視在縱向上擴大了巡視范圍;對于巡視“頻次”，不斷推出常規(guī)巡視外的專項巡視、機動巡視等新型巡視方式，并采用“一拖X”的形式進行批量巡視，“簡化程序、直奔主題”，逐步提高巡視的頻率以及效果，實現(xiàn)“一屆任期巡視全覆蓋”。在“質(zhì)”的方面，黨內(nèi)巡視“內(nèi)容”的質(zhì)量逐步提升。巡視不同于政府內(nèi)部指向具體問題解決的“專項行動”，而是從政治高度查找政府在追求績效中出現(xiàn)的問題，并將這些問題轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨意識形態(tài)中的政治問題，即要“著力發(fā)現(xiàn)違反群眾紀律、工作紀律、生活紀律，搞形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題”（《巡視條例》第15條），從而在執(zhí)政黨層面實現(xiàn)地方服從中央，全黨服從中央。

（二） 巡視機制：“千里眼”

在新時期的巡視工作中，“發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾”是文件中頻繁出現(xiàn)的話語。黨內(nèi)巡視在實踐中涵蓋了解實情、歸納總結(jié)、提出意見、促進解決等一系列要求，且巡視要求被提高到“對重大問題應該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報就是瀆職”《中央巡視組將對北京、天津等地開展常規(guī)巡視》，《成都晚報》，2014年3月16日，第2版。的高度。這表明，巡視制度恰似黨中央的“千里眼”機制，旨在確保中央及時獲知地方的真實信息，找出阻礙“全國一盤棋”格局實現(xiàn)的癥結(jié)所在，從而為全面從嚴治黨與全面深化改革提供信息支撐。

巡視制度是獨立于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機制的信息傳遞渠道，具有“一竿子捅到底”的制度設(shè)計特征?！堆惨晽l例》授權(quán)中央以及省一級巡視組針對巡視工作中的重要情況和重大問題，在規(guī)定條件下可以直接向中央巡視工作領(lǐng)導小組組長（一般由中央紀委書記兼任）或省、自治區(qū)、直轄市黨委書記報告，這樣就能使中央擺脫行政系統(tǒng)內(nèi)部冗雜的層級設(shè)置，直接獲取“一手資料”。這種新特征促使巡視制度在信息搜集上實現(xiàn)“量”與“質(zhì)”的雙重提升。第一，以“一竿子捅到底”為基礎(chǔ)，巡視制度在“量”上強調(diào)“廣泛聽取各層級、各界別、各部門、各方面的意見和建議，作出全面客觀的分析和判斷”，“巡視工作要著力打造民意反映平臺”?！丁粗袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第95頁。第二，巡視制度在“質(zhì)”上拓展信息搜集的深度。違紀違法問題線索的搜集只是巡視工作的一部分，更為重要的是搜集“普遍性、傾向性和其他重大問題”?！爸塾谌嫔罨母锟偰繕恕瓘耐晟企w制機制、加強監(jiān)督管理上，提出針對性、操作性強的意見建議，為協(xié)調(diào)推進‘四個全面戰(zhàn)略布局和‘五位一體建設(shè)提供決策參考”，體現(xiàn)出黨內(nèi)巡視制度在國家治理體系中的獨特作用?！丁粗袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第154頁。

（三）巡視手段：“把紀律挺在前面”

堅持思想建黨與制度建黨相結(jié)合，做到用制度管權(quán)管事管人，“制度”成為新時期黨內(nèi)巡視推動實現(xiàn)“全國一盤棋”的重要抓手?！鞍鸭o律挺在前面”，是指紀法分開，將黨的紀律與規(guī)矩前置，用紀律的尺子衡量被巡視黨組織和黨員干部的行為?！巴υ谇懊妗庇袃蓪雍x：其一是時間意義上的“前置”，這表現(xiàn)為所謂的“抓早抓小”;其二是程度意義上的“前置”，強調(diào)實行“紀嚴于法”。

第一，巡視制度的“抓早抓小”與監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)” 的前兩種相對應，這要求在展開巡視工作時，從小職務(wù)、小問題、小傾向上抓起，將巡視監(jiān)督的關(guān)口前移，抓早抓小。例如2015年《巡視條例》修訂時，特別將巡視信訪受理對象“由原來的被巡視黨組織領(lǐng)導班子及其成員，延伸至下一級黨組織領(lǐng)導班子主要負責人。因為被巡視黨組織下一級主要負責人是被巡視黨組織領(lǐng)導班子成員的重要來源”?！丁粗袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第160頁。

第二，“紀嚴于法”主要是指“標準嚴格”，強調(diào)把紀律挺在法律的前面，在法律不便調(diào)整的領(lǐng)域與法律不能調(diào)整的領(lǐng)域樹立起嚴密的紀律之網(wǎng)。“不便調(diào)整的領(lǐng)域”，是指執(zhí)政黨傳統(tǒng)治理手段適用的領(lǐng)域，國家法律因其公共性不便涉足，政治紀律與規(guī)矩所覆蓋的范圍是典型代表。“不能調(diào)整的領(lǐng)域”主要是指國家法律不能設(shè)定更高義務(wù)的領(lǐng)域，道德紀律所覆蓋的范圍是典型代表。近年來，有悖于社會公德、職業(yè)道德、家庭美德的行為成為違紀線索搜集的突破口，此時黨紀體現(xiàn)出黨組織的道德權(quán)威。

（四） 巡視對象：“關(guān)鍵少數(shù)”

實現(xiàn)“全國一盤棋”，既要依靠“將紀律挺在前面”的制度設(shè)計，也要依靠黨員的一體遵從，而黨員領(lǐng)導干部作為黨的事業(yè)的骨干更應起模范帶頭作用。十八大以來黨員領(lǐng)導干部在政治舞臺上的“影像”被呈現(xiàn)為“關(guān)鍵少數(shù)”這一新提法，他們是層層權(quán)力歸結(jié)的中心。巡視制度在推動實現(xiàn)“全國一盤棋”的過程中，緊緊圍繞“關(guān)鍵少數(shù)”，表現(xiàn)出既“監(jiān)督”又“依賴”的對立統(tǒng)一形態(tài)。

十八大以來的巡視制度明確監(jiān)督對象主要是黨組織領(lǐng)導班子及其成員，而其中的領(lǐng)導班子主要負責人則是重點。以此為基礎(chǔ)，抽查核實領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的情況、與被巡視黨組織領(lǐng)導班子成員進行談話等一系列監(jiān)督到人、責任到人的制度被搭建起來，意味著執(zhí)政黨的傳統(tǒng)治理手段能經(jīng)由“人對人”的方式再次得以適用，其中特別是要著力發(fā)現(xiàn)黨員領(lǐng)導干部是否存在“團團伙伙、拉幫結(jié)派，是否拉拉扯扯、講哥們兒義氣”《〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第143頁。等違反政治規(guī)矩的現(xiàn)象。巡視制度通過抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，相當于消解以“關(guān)鍵少數(shù)”為圓心，以“人身依附關(guān)系”為半徑的利益共同體，力求維護黨中央權(quán)威、維護黨內(nèi)團結(jié)統(tǒng)一，凈化黨的政治生態(tài)。

“關(guān)鍵少數(shù)”也是當下中國政治運行中不可或缺的要素，因此，巡視制度對于“關(guān)鍵少數(shù)”體現(xiàn)出了“保護性監(jiān)督”的特點。“保護性監(jiān)督”與“對抗性監(jiān)督”相對，是指監(jiān)督者和被監(jiān)督者在整個監(jiān)督過程中呈現(xiàn)合作的態(tài)勢，在根本目標上是一致的，寓監(jiān)督于支持中，在監(jiān)督中推進工作。王若磊：《“保護性監(jiān)督”抑或“對抗性監(jiān)督”？》，《人民之聲》，2014年第8期。十八大以來的巡視制度在以黨組織領(lǐng)導班子及其成員為監(jiān)督對象的同時，也強調(diào)黨委“五人小組”對巡視工作的領(lǐng)導、推動作用?！啊迦诵〗M要認真聽取每輪巡視情況匯報，黨委書記必須旗幟鮮明，對重點問題、重點人和重點事提出具體處置要求”《〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第91頁。，“黨委書記作為第一責任人，既要掛帥，又要出征”?！丁粗袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》編寫組編：《〈中國共產(chǎn)黨巡視工作條例〉釋義》，中國方正出版社2015年版，第85頁。

三、“代償”：黨內(nèi)巡視制度的功能表現(xiàn)

十八大以來黨內(nèi)巡視實踐的新特征，展現(xiàn)出該制度并不單純是執(zhí)政黨內(nèi)部傳統(tǒng)治理手段的延續(xù)，而更有可能是中國特色黨政體制下新的國家治理措施。因此，理解巡視制度的功能不能局限在黨的系統(tǒng)內(nèi)部，而是需要在黨-政二元關(guān)系的范疇內(nèi)進行考察。該制度的功能具有明顯和積極的“外部溢出效應”，這種溢出效應的擴散方向主要針對行政系統(tǒng)。如何用一個概念或范疇精準界定和概括巡視制度在實踐中透過黨的系統(tǒng)滲透、擴散和外溢到行政系統(tǒng)的過程、機制和特性，是一個艱巨的理論難題。

本文試圖運用“代償”概念進行涵攝和概括，這個概念源自于醫(yī)學領(lǐng)域，主要指“某些器官因疾病受損后，機體調(diào)動未受損部分和有關(guān)的器官、組織或細胞來替代或補償其所缺損的功能”。中國大百科全書總編委員會編：《中國大百科全書（現(xiàn)代醫(yī)學）》（第一冊），中國大百科全書出版社2002年版，第197頁。“代償”發(fā)生于機體功能失靈的特殊情形下：作為“代償”基礎(chǔ)的替代性機體都有一定的儲備力，且具有極強的易變性，一旦發(fā)生生理性需要，就會快速調(diào)動體內(nèi)相關(guān)資源實現(xiàn)替代或補償功能。這種“代償”不是一種代替，最終是為了被替代性機體的恢復。中國大百科全書總編委員會編：《中國大百科全書（現(xiàn)代醫(yī)學）》（第一冊），中國大百科全書出版社2002年版，第197頁。在黨-政復合制度中，當行政系統(tǒng)的常態(tài)治理能力存在不足和缺陷時，行政系統(tǒng)自身難以應對這種治理失靈，或者應對成本過高，那么黨的系統(tǒng)的巡視制度就扮演了發(fā)揮“代償”功能的替代性機體角色。而黨內(nèi)巡視制度則正是憑借對于體制內(nèi)相關(guān)資源極快、極強的調(diào)動能力，促進行政系統(tǒng)常態(tài)治理能力的恢復與有機更新，從而推動國家治理的規(guī)范化發(fā)展。

根據(jù)黨內(nèi)巡視制度的實踐，這種“代償”功能主要體現(xiàn)四個方面：督促檢查機制、信息搜集機制、治理規(guī)則機制和監(jiān)督機制。因此我們將從這四個方面來總結(jié)和分析巡視制度如何呈現(xiàn)和實現(xiàn)對行政系統(tǒng)的“代償”功能。

（一） 督促檢查機制的“代償”

在行政系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)中，超大國家治理規(guī)模意味著必然要賦予各級地方政府一定的靈活執(zhí)行權(quán)力，但是這種“靈活”會在實踐中演變成為各級地方政府特別是基層政府的“亂作為”與“不作為”。前者是指地方政府為追求目標實現(xiàn)而“不擇手段”，逾越權(quán)力正常運行邊界，如為追求經(jīng)濟增長指標大搞“土地財政”，帶來“95%被巡視省份發(fā)現(xiàn)地產(chǎn)腐敗”。劉德炳：《中央巡視組：地產(chǎn)腐敗是重災區(qū)》，《中國經(jīng)濟周刊》，2014年第30期。后者主要是指“不愿為”，即地方政府參與“政治錦標賽”的動力僅限于圍繞中央政府所設(shè)定的有利自身的目標，而忽視了地方政府最基本的實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的任務(wù)，“民生腐敗”現(xiàn)象突出。

地方與中央的步調(diào)不一已經(jīng)刺激到單一制總基調(diào)的神經(jīng)，迫使中央政府把督促檢查工作上升為政府工作重要組成部分的高度，強調(diào)要把督促檢查工作貫穿于政府工作的全過程。關(guān)于中央政府對于政府督促檢查工作的設(shè)計，參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強政府督促檢查工作的意見》（國辦發(fā)[2014]42號）。但是，中央與地方關(guān)系中自上而下的多層級權(quán)力結(jié)構(gòu)影響了行政系統(tǒng)自身的糾偏能力。實踐中“共謀”現(xiàn)象的大量存在導致中央政府的督促檢查措施常流于形式。第一，就“塊塊”關(guān)系而言，上下級政府在“行政發(fā)包制”下身兼“運動員”與“裁判員”雙重角色，既要承受上級“一刀切”政策與實際情況的不兼容而“變通”執(zhí)行政策，也要通過強激勵機制促使下級完成本級下發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)的“任務(wù)”。雙重角色層層復制，導致上下級政府為維護地方利益而聯(lián)合起來以應付檢查。第二，就“條塊”關(guān)系而言，“塊塊”對“項目制”下的“條條”有著資金需求，而“條條”在基層具體執(zhí)行任務(wù)時則要通過“塊塊”來統(tǒng)籌工作，相互需求很快發(fā)展為“條塊”共謀，共同致力于本轄區(qū)利益的最大化。周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”》，《開放時代》，2009年第12期;李元珍：《對抗、協(xié)作與共謀：條塊關(guān)系的復雜互動》，《廣東社會科學》，2015年第6期。中央政府的督促檢查在“條”、“塊”上都遭到層層阻截，督促檢查效果不佳，影響“全國一盤棋”的實現(xiàn)。

面對行政系統(tǒng)在督促檢查機制上的失靈，分屬黨內(nèi)系統(tǒng)的巡視制度發(fā)揮了一種替代性的督促檢查功能，有效地實現(xiàn)了“代償”。第一，憑借“一體化”的巡視格局與“條塊并進”的制度運行思路，巡視制度使得中央的督促檢查網(wǎng)絡(luò)化，擺脫了原有的單一進路?！堆惨晽l例》修訂后，中央對省級巡視工作由“指導”變“領(lǐng)導”，實現(xiàn)了巡視業(yè)務(wù)的“準垂直化”管理，“一竿子捅到底”的工作機制為突破“塊塊共謀”與“條塊共謀”打下了堅實的組織基礎(chǔ)。第二，通過增加巡視對象、巡視次數(shù)和細化檢查驗收的內(nèi)容，巡視制度力圖實現(xiàn)更大范圍與頻率的“抽查”，以及對地方政績測算的質(zhì)量管控，由此擴大“共謀”存在的機會成本，推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展方式朝著中央所期望的科學方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)中央對地方行為的及時糾偏。第三，查擺問題講求政治，一方面利于溯溪流而求淵源，在政治高度上總結(jié)這些豐富多面的問題背后的制度原因;另一方面有利于統(tǒng)一查擺問題時所遵循的根本標準，也為后續(xù)建章立制以及實現(xiàn)“全國一盤棋”打下堅實基礎(chǔ)。

在行政系統(tǒng)中，由于中央集權(quán)制的“向上級負責”容易演化為“向直接上級負責”，而“直接上級”的權(quán)力核心依然指向“一把手”，這樣就容易在地方形成以“一把手”為核心的人身（權(quán)力）依附關(guān)系?！耙话咽帧钡谋O(jiān)督難題突出體現(xiàn)在“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”《80后干部何以頻頻落馬》，《西昌都市報》，2018年6月12日，第A20版。。第一，“政治錦標賽”下各級地方政府的“運動員”角色使得指標達成被放在首要地位，黨風廉政建設(shè)責任則相對忽視。政府內(nèi)部上下級的監(jiān)督常常被置于事務(wù)性考核之中，聽匯報、要材料等方式使得“一把手”監(jiān)督流于形式。第二，同級政府組成人員共處于一個緊密的生態(tài)系統(tǒng)之中，官僚體制的封閉性以及因此形成的庇護關(guān)系導致同級紀檢機關(guān)監(jiān)督“一把手”的力度不夠。第三，“直接對上級負責”的現(xiàn)實使得下級政府組成人員晉升空間很大程度上被操之于上級“一把手”，抹殺了下級監(jiān)督的可能性。此外，耽于“一把手”在中國政治運作中所處的“節(jié)點”地位，使得監(jiān)督陷入兩難。

行政系統(tǒng)內(nèi)“分散集權(quán)”的壟斷結(jié)構(gòu)呼喚一種“針對性監(jiān)督”，既可以使中央政府能夠處理地方政府“一把手”權(quán)力過分集中的問題，又能防止破壞“行政發(fā)包制”的正常運作。巡視制度對于“一把手”監(jiān)督機制的“代償”作用體現(xiàn)在圍繞“關(guān)鍵少數(shù)”精準發(fā)力：首先，巡視制度破解了“上級監(jiān)督太遠”與“下級監(jiān)督太難”的難題，并間接帶動“同級監(jiān)督太軟”的解決。巡視組由中央派出，其權(quán)威來自中央，但與此同時，巡視組又深入被巡視單位，通過個別訪談、抽查個人檔案資料的方式詳細了解“一把手”的工作情況，從而拉近了上級紀檢機構(gòu)與受查對象的距離，同時保障下級監(jiān)督舉報的安全性。而針對“關(guān)鍵少數(shù)”嚴格適用政治紀律、政治規(guī)矩，清除“團團伙伙”，旨在消除圍繞“一把手”產(chǎn)生的人身依附關(guān)系，讓政治生態(tài)重歸“綠水青山”，從而為“同級監(jiān)督”營造了良好的制度環(huán)境;其次，巡視制度的“保護性監(jiān)督”照顧到了“一把手”在當下中國政治生活中的微妙地位，在把地方分權(quán)帶來的治理風險限制在可控范圍內(nèi)的同時，維系“行政發(fā)包制”的正常運作，防止中央政府治理成本的放大。

四、黨內(nèi)巡視“代償”功能的

制度與觀念基礎(chǔ)巡視制度“代償”功能實現(xiàn)的背后，展現(xiàn)出一種新型的黨政互動模式。需要繼續(xù)追問的是，巡視制度的“代償”功能在新型的黨政互動模式中是如何孕育而生的，或者說“代償”功能的基礎(chǔ)是什么？在我們的慣常認識中，行政系統(tǒng)的科層制設(shè)計憑借其專業(yè)分工、等級有序、照章辦事的形式理性特點能有效地將政治問題趨向行政方式解決。所以，上述問題可以轉(zhuǎn)化為：為什么要以執(zhí)政黨特有的治理手段來政治化地解決政府職能轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)的行政問題？為什么這種政治化的解決手段能夠成功？

我們必須將目光從西方政治學理論關(guān)于政黨和政府關(guān)系的一般模式上回轉(zhuǎn)到中國的政治現(xiàn)實和理論。在我國，執(zhí)政黨的領(lǐng)導在國家政治生活中起主導作用的實現(xiàn)包含兩個重要方面：“一是中國共產(chǎn)黨自身具有高度的組織性和紀律性，是一個嚴格實行民主集中制的政黨;二是中國共產(chǎn)黨將自身的組織方法通過黨和國家體制拓展到整個社會，形成黨治國家格局”。景躍進、陳明明、肖濱主編：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第20頁。中國的各種政治關(guān)系和重要的政治現(xiàn)象背后都隱約浮現(xiàn)這種特殊的黨政復合關(guān)系，巡視制度“代償”功能的實現(xiàn)過程也不例外。具體而言，正是“黨政合理分工”與“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導”共同形塑了黨內(nèi)巡視制度的“代償”功能。

（一） 黨政合理分工是“代償”功能“存在”的基礎(chǔ)

黨政關(guān)系問題的本質(zhì)是執(zhí)政黨如何領(lǐng)導并掌握國家政權(quán)，實現(xiàn)對國家和社會的領(lǐng)導和治理。林尚立：《黨政關(guān)系建設(shè)的制度安排》，《理論參考》，2002年第8期。從建國初期到現(xiàn)在，我國的黨政關(guān)系經(jīng)歷了長期的演變過程，當下中國的黨政關(guān)系是建立在合理分工基礎(chǔ)上的復合模式。王岐山同志曾指出，“在黨的領(lǐng)導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯”。何韜：《構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力 完善治理體系》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2017年3月6日，第2版?！包h政分工”是針對“黨政合一”與“黨政分開”提出的中間概念，是指在絕不否定黨的領(lǐng)導的前提下，改革和完善黨的領(lǐng)導方式與執(zhí)政方式，黨政之間在職能上分工，在載體上分開，但執(zhí)政黨又要以一定方式領(lǐng)導或參與政權(quán)。張榮臣：《準確把握“黨政分工”概念》，《寧波日報》，2017年4月20日，第A11版。

“黨政分工”體現(xiàn)了黨政之間“相對分開”與“相對重合”的統(tǒng)一，而這種“若即若離”的關(guān)系作為巡視制度“代償”功能存在的制度前提有兩重含義：一方面，在黨政“相對分開”的意義上，只有行政系統(tǒng)與黨的系統(tǒng)載體分開、職能分離，才會有“替代性機體”與“被替代機體”的存在。因此，在黨政合一模式下巡視制度不可能具有“代償”功能。另一方面，在黨政“相對重合”的意義上，黨政之間相互協(xié)作、合理分工，理論上黨的系統(tǒng)負有義務(wù)去彌補行政系統(tǒng)存在的缺陷。從現(xiàn)實來看，黨的系統(tǒng)與行政系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)的制度也為“代償”提供了平臺。黨政合理分工下的“相對分開”與“相對重合”有著相應的觀念和制度支撐，構(gòu)成了巡視制度“代償”功能“存在”的基礎(chǔ)。

第一，從觀念機制上來說，作為馬列主義政黨的中國共產(chǎn)黨具有極為強烈的使命感和責任感，這體現(xiàn)在執(zhí)政黨的“先鋒隊”角色上。一方面，執(zhí)政黨基于先進性要求必須以領(lǐng)路人角色要求自己，體現(xiàn)超前地位，這就要求全黨必須按照“先鋒隊”的高標準行事。另一方面則意味著執(zhí)政黨主動承擔了一種“引領(lǐng)”和“幫帶”的責任。在黨的系統(tǒng)與行政系統(tǒng)關(guān)系上，黨的領(lǐng)導決定了當行政系統(tǒng)出現(xiàn)問題時有義務(wù)進行幫扶協(xié)助并加以改善。汪仕凱：《先鋒隊政黨的治理邏輯：全面從嚴治黨的理論透視》，《政治學研究》，2017年第1期。

“先鋒隊”的角色為巡視制度“代償”功能以何種形式存在劃定了路線圖，也奠定了黨的系統(tǒng)在思想上把巡視制度的“代償”功能當作履行“先鋒隊”角色的責任，對行政系統(tǒng)進行“幫帶”的制度基礎(chǔ)。具體而言，一方面，“先鋒隊”的超前地位決定了黨內(nèi)巡視在查找問題時要分清“樹木”和“森林”，所依據(jù)的標準則必須是嚴于國法的黨紀，而政治紀律作為執(zhí)政黨特有意識形態(tài)的體現(xiàn)，必須更加嚴格地前置執(zhí)行，以保證黨的思想高度統(tǒng)一，防止“先進隊”中有人掉隊。此外，先進性也意味著思想可以適度超前于制度供給。十八大以來的巡視制度一直體現(xiàn)出“實踐永遠跑在制度前面”陳越甌、侯學賓：《巡視組為什么那么“牛”》，《方圓》，2015年第15期。的特點，使得巡視能夠很好地超脫現(xiàn)有制度以創(chuàng)新機制、攻克弊病。另一方面，“幫帶”的角色責任在宏觀上體現(xiàn)在制度的高站位，即作為跳出“歷史周期律”的治標之舉和治本之策，而在微觀上則是體現(xiàn)在對發(fā)現(xiàn)的問題從個別中見一般，發(fā)現(xiàn)共性和規(guī)律性問題，形成專題報告，為全面深化改革決策提供信息支持。