鄭菲

摘 要：近年來，各地先后出現(xiàn)了不少以個人、農業(yè)企業(yè)或農村經濟合作社名義，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖和大棚種植等新型農業(yè)，被稱之為設施農業(yè)。設施農業(yè)作為現(xiàn)代農業(yè)的一種重要標志，較傳統(tǒng)農業(yè)有著投入產出高、經濟效益高等特點，吸引了越來越多的人選擇發(fā)展設施農業(yè)，設施農業(yè)的占地量也越來越大。在設施農用地審批利用過程中，擅自改變土地用途、附屬設施超規(guī)模建設;設施農業(yè)項目結束后，建成的畜禽圈舍、管理用房等建筑物不能及時拆除，土地沒有恢復原貌等問題逐漸顯現(xiàn)，給設施農用地管理帶來了一定的困難。那么在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，如何加強設施農用地的管理，筆者作了分析。

關鍵詞：土地流轉;農用地;設施農業(yè)

一、加強設施農用地規(guī)范性文件的出臺

目前，設施農業(yè)已成為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的常態(tài)化，現(xiàn)日益增多，出臺規(guī)范性、可操作性的設施農用地管理文件迫在眉睫。從以前出臺的設施農用地規(guī)范性文件來看，已經不能滿足現(xiàn)行設施農用地發(fā)展需要，解決不了設施農用地存在的特點和問題。只有抓緊制定切實可行的操作性文件，從土地來源、項目規(guī)劃、用地標準、土地用途、設施房屋認定標準、土地復墾要求及法律責任等多方面做出明確規(guī)定，才能保障設施農業(yè)健康發(fā)展。

二、加強設施農用地規(guī)劃引領

設施農用地備案項目涉及水利、農業(yè)、自然資源、環(huán)保等多個部門，由于各部門規(guī)劃未相互銜接，造成設施農業(yè)項目選址時隨意性較大，項目經營者認為哪里成本低就選在哪里，導致設施農用地土地利用率和經濟效益不高，上級出臺的設施農用地有關文件規(guī)定未對設施農業(yè)如何遵循規(guī)劃做具體要求。為促進設施農業(yè)健康發(fā)展，在確定設施農業(yè)項目前，相關部門應結合土地利用總體規(guī)劃、畜禽養(yǎng)殖布局、城鎮(zhèn)建設、地質災害防治、生態(tài)保護等專項規(guī)劃，制定設施農用地專項規(guī)劃。明確農業(yè)用地結構，布局，合理確定新增的設施農用地數(shù)量、分布。

三、加強土地流轉的監(jiān)督指導

農村土地流轉大多是發(fā)展設施農業(yè)，都是經營者與土地承包經營者自行協(xié)商土地流轉事宜，甚至存在私下買賣土地行為。如有的經營者流轉的林地，未得到林業(yè)部門同意不能發(fā)展設施農業(yè);有的經營者流轉的土地涉及基本農田，不能發(fā)展養(yǎng)殖項目。有的經營者流轉的土地在生態(tài)保護紅線范圍。這些土地流轉前，都因缺少科學指導導致項目無法落實。相關部門應加強土地流轉的管理，設立土地承包經營權流轉服務窗口，結合設施農業(yè)項目發(fā)展實際，對土地流轉進行指導和監(jiān)督，提供土地流轉信息，引導農民土地經營權合理流轉和土地的適度集中，為發(fā)展設施農業(yè)規(guī)模經營創(chuàng)造條件。

四、加強設施農用地規(guī)模管控

按照設施農用地有關文件，進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模5%以內，但最多不超過10畝;規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖的附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內，但最多不超過15畝;水產養(yǎng)殖的附屬設施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內，但最多不超過10畝。實際用地中，因對設施農用地總規(guī)模無限制要求，對附屬設施有嚴格的規(guī)?？刂?，不少經營者為保證附屬設施用地面積夠用，肆意擴大農業(yè)項目總規(guī)模。相關文件對設施農用地規(guī)模是否為一個地塊或集中連片未作要求，個別經營者以多流轉土地作為設施農用地總規(guī)模來滿足附屬設施建設需要。能否對設施農用地規(guī)模進行控制，地塊較多且分散的設施農用地，可否以每個地塊來限制附屬設施用地規(guī)模，避免利用總規(guī)模配比附屬設施用地規(guī)模而造成的土地浪費。

五、加強附屬設施標準限制

在附屬設施分類中，附屬設施用地是指直接用于設施農業(yè)項目的輔助生產的設施用地。包含設施農業(yè)生產中必需配套的檢驗檢疫監(jiān)測、動植物疫病蟲害防控等技術設施以及必要管理用房用地等等;相關文件規(guī)定對附屬設施的分類做了具體要求，但對附屬設施建設標準未作要求。實踐中發(fā)現(xiàn)，有的養(yǎng)殖經營者把管理用房等輔助設施修建成樓房;有的養(yǎng)殖經營者將一層修建成圈舍作為生產設施，二層改建成辦公管理用房等作為附屬設施。這些雖體現(xiàn)了集約節(jié)約用地，但對房屋性質認定以及利用附屬設施是否涉嫌超規(guī)模存在爭議。附屬設施用地沒有對房屋主體結構進行約束，樓房的結構、主體建設又屬于建設用地范疇。這些問題反映出，附屬設施的要求還存在漏洞。因此，能否對附屬設施建設標準、條件等要求做一定的限制，也便于今后對附屬設施的認定與監(jiān)管。

六、加強設施農用地復墾監(jiān)管

設施農用地使用前，經營者應擬定設施建設方案，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農村集體經濟組織協(xié)商土地使用年限、土地用途、土地復墾要求等條件。針對種植項目來說，對土地損害輕土地復墾相對容易;而對養(yǎng)殖項目來說，標準化的圈舍、附屬設施修建成后復墾難度較大。管理中我們要求設施農用地占用耕地要通過耕作層土壤剝離利用等工程技術等措施，盡量減少對耕作層的破壞?？墒菍洜I者是否采用耕作層土壤剝離利用等工程技術缺乏監(jiān)管。設施農用地的使用年限較臨時用地使用期限長，經營者在設施建設中往往以花錢少為主，忽略了耕作層剝離利用，不利于以后土地復墾。按照《土地復墾條例》有關規(guī)定，生產建設活動臨時占用所損毀的土地，土地復墾義務人應當按照土地復墾標準和國家有關規(guī)定編制土地復墾方案。設施農用地是否能按規(guī)定編制土地復墾方案，以保證項目結束后及時完成復墾。

七、加強設施農用地巡查和批后監(jiān)管

設施農業(yè)項目涉及部門多，部門之間沒有形成聯(lián)動機制，導致部分個人或企業(yè)以設施農用地為名違法占用農用地從事其他經營活動現(xiàn)象較普遍。有的以發(fā)展畜禽養(yǎng)殖為名圈占農用地，先建設畜禽舍進而改建成住宅用于居住、轉讓或出租;有的以發(fā)展觀光農業(yè)為名建設旅游休閑度假村;有的以發(fā)展水產養(yǎng)殖為名，圈占農用地挖塘養(yǎng)魚，供人垂釣休閑娛樂等。為防上述情況發(fā)生，應加強鎮(zhèn)、村以及社會群眾的政策知識培訓，建立起鎮(zhèn)、村、群眾的設施農用地跟蹤監(jiān)管體系，鼓勵群眾對設施農用地進行監(jiān)督報告，做到早發(fā)現(xiàn)早制止早糾正，為設施農用地管理營造健康、良好的氛圍。