趙宬斐 賴樂涵

(杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 311121)

合法性是公共政策的生命，一項公共政策只有具備充分的合法性才能得到社會民眾的認(rèn)同、支持與遵循。然而，在公共政策制定與執(zhí)行的過程中，由于與政策相關(guān)的利益主體對某一公共政策的認(rèn)同感不高與行動上的不遵循而引發(fā)的社會動員行為在世界范圍內(nèi)是普遍存在的[1]。為了確保社會民眾能“有權(quán)”參與公共政策全過程從而實現(xiàn)其合法性，賦權(quán)理論主張的對社會公眾進行“賦權(quán)增能”[2]，顯然有助于進一步拓展我們的思路，即通過提高民眾的參與、表達與交往等各方面的能力，激發(fā)他們的潛能，改善他們運用相關(guān)資源的方式，從而使其能夠了解、參與并影響公共政策的全部進程，并獲得社會公眾的認(rèn)同與支持，以確保公共政策具備合法性。

公共政策制定與執(zhí)行的實踐中，往往缺少民眾參與這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或者即使有民眾參與，也往往只是流于形式，民眾參與的不足已經(jīng)明顯阻礙了公共政策合法性目標(biāo)的實現(xiàn)。有研究表明：“在制定重大政策過程時會經(jīng)常征求群眾意見的縣級政府占29.9%，49.1%的人表示有時會征求群眾的意見，而20.2%的受訪者表示很少會征求群眾的意見，即使征求也是形式?！盵3]這就使得與政策相關(guān)的社會民眾基本無權(quán)參與到政策實施過程中，只能被動地接受由政府單方面所制定出的公共政策。由此，導(dǎo)致民眾無權(quán)參與公共政策的制定與執(zhí)行，進而對公共政策的制定與執(zhí)行的認(rèn)同感降低，公共政策執(zhí)行效果不佳，從而暴露出“公共政策合法性危機”[4]。

有序推進民眾政治參與一直是我們黨推進社會民主發(fā)展的主要目標(biāo)之一。通過查閱地方政府在其官網(wǎng)上發(fā)布的相關(guān)文件，從中可以發(fā)現(xiàn)，許多政府部門已經(jīng)認(rèn)識到了賦予民眾參與權(quán)力的重要性，并把民眾參與作為一個步驟明確寫入當(dāng)?shù)氐墓舱咧贫ㄅc執(zhí)行的相關(guān)文件中。但是，在公共政策具體執(zhí)行中，民眾參與其中的效果往往是好壞參半。有鑒于此，基于賦權(quán)理論來建立實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中賦權(quán)參與機制的分析框架，選取將賦權(quán)參與引入整個公共政策過程中，從而實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)的一個較為成功的范例——浙江省五水共治政策作為案例，對實現(xiàn)五水共治政策合法性過程中賦權(quán)參與機制的現(xiàn)實運作進行深入剖析和經(jīng)驗總結(jié)，并從賦予民眾資源、權(quán)利與權(quán)力等方面，就如何進一步推進和完善實現(xiàn)公共政策合法性的途徑展開討論。

一、相關(guān)文獻評述

(一)公共政策合法性與賦權(quán)參與

“合法性”概念來自英文“l(fā)egitimacy”一詞，德國學(xué)者馬克斯·韋伯和哈貝馬斯對其做出了充分的論述。總之，合法性無論獲得怎樣的形式、內(nèi)容與特征，其總是表現(xiàn)為人們對某種政治系統(tǒng)、體制與制度的信仰、認(rèn)同、服從與支持。對于公共政策而言其合法性的基礎(chǔ)在于政策的認(rèn)可性、正當(dāng)性、有效性和價值性。公共政策合法性的高低影響著政府執(zhí)政的有效性[5]。有學(xué)者指出：“如果一項公共政策有違民眾的價值理念,那么它在實施過程中就有可能因遭受抵制而無法發(fā)揮其作用?！盵6]我國在公共政策的制定與執(zhí)行中，整個過程大部分是由在社會中境況較好的成員完成的，而社會中的弱勢群體在公共政策的制定與執(zhí)行中發(fā)揮的作用則少之又少[7]。社會中境況較好的成員主要指的是擁有社會資源比較多的群體，而弱勢群體則是掌握社會資源比較少的一群人。從目前來看，政府能夠為社會民眾提供參與的途徑、渠道、方式和方法有待進一步拓展，大多數(shù)的普通民眾并沒有直接參與到公共政策的制定與執(zhí)行中。正是由于大多數(shù)民眾無權(quán)參與公共政策過程，所以與政策有利害關(guān)系的公民對于公共政策的制定與執(zhí)行所持的政策訴求便很難得到充分表達和有效回應(yīng)，民眾參與的不足已經(jīng)明顯阻礙了公共政策合法性目標(biāo)的實現(xiàn)。

公共政策合法性主要體現(xiàn)為：“公共政策能為社會公眾接受并得到社會公眾的遵從、維護和有效執(zhí)行”[8]，而社會民眾參與正是“有助于公共政策的民主化、合法化與理性化”[9]。社會民眾因賦權(quán)而獲得真正的參與，參與公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行、公共政策的監(jiān)督和公共政策的評價之中，而不是簡單地把社會民眾看作是公共政策實施的對象。顯然通過賦權(quán)這種機制、渠道和方式能夠有效地吸納社會民眾參與，激勵社會民眾參與公共政策，培養(yǎng)他們的主人翁意識和社會擔(dān)當(dāng)責(zé)任意識，促進公共管理組織結(jié)構(gòu)和運作機制的有效運行，切實發(fā)揮好公共政策的功能。如果社會民眾在公共政策制定的位置上一直缺席，缺乏充分賦權(quán)的機會、條件與渠道，必然會導(dǎo)致政府在公共事務(wù)方面的中心主義，甚至?xí)?dǎo)致公共政策的合法性受到質(zhì)疑。因此，各級政府必須盡可能地開辟公開聽證會、民意調(diào)查和利益團體等多種賦權(quán)途徑，為社會民眾提供向政策制定主體充分表達自己的利益、愿望和要求的機會和條件，因為社會民眾的這種利益、愿望和要求是政府制定公共政策的合法性基礎(chǔ)也是價值目標(biāo)。加強對社會民眾賦權(quán)的制度化參與機制，這不但有利于社會民眾被賦予各項權(quán)利和機會，而且有利于他們的理性參與。健全的賦權(quán)機制意味著社會民眾不僅可以更好地實現(xiàn)對成果的分享，而且也有利于促進他們對社會責(zé)任的承擔(dān)。賦權(quán)不僅可以促進社會民眾有機會向政府表達意見，以維護各項正當(dāng)權(quán)益，而且也可以促使他們有機會為謀取社會共同利益而施展和貢獻自己的才能。

通過梳理目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共政策合法性與賦權(quán)參與的研究，可以發(fā)現(xiàn)這些研究的關(guān)注點或者在于民眾參與對于實現(xiàn)公共政策合法性的重要性，將民眾參與公共政策視為既能保證公共政策的民主性、合法性和公共性等政治價值，又能實現(xiàn)公共政策的科學(xué)性、有效性等管理價值[10]。或者關(guān)注于民眾通過參與公共政策，在實現(xiàn)公共政策合法性中起到重要作用；通過強調(diào)民眾參與公共政策過程的必要性和緊迫性，揭示了民眾參與對于保證公共政策合法性具有現(xiàn)實意義[11]。但是，這些研究存在著一個共同的問題，即僅僅是從理論層面強調(diào)民眾參與對于實現(xiàn)公共政策合法性的重要性，而且是將民眾參與看作是一種實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)的工具性手段，忽略了民眾“無權(quán)”的客觀狀態(tài)，沒有意識到民眾正是由于處于“無權(quán)”狀態(tài)下，才無法有效地參與公共政策過程，忽視了賦權(quán)參與作為一個連續(xù)的過程在實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中所具有的功能與作用。

(二)賦權(quán)理論下的賦權(quán)參與

“賦權(quán)”意謂“增權(quán)”之意，從二十世紀(jì)六七十年代起，開始在西方學(xué)術(shù)話語中流行。賦權(quán)是一個社會學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)概念。其作為一個寬泛的概念，在不同的學(xué)科領(lǐng)域中，其內(nèi)涵的側(cè)重點會有所不同?！百x權(quán)”一詞的首次使用是在社會工作領(lǐng)域。美國學(xué)者所羅門(Solomon)將賦權(quán)定義為：“個人、組織與社區(qū)借由一種學(xué)習(xí)、參與、合作等過程或機制，獲得掌控自己本身相關(guān)事務(wù)的力量，以提升個人生活、組織功能與社群生活的品質(zhì)?！盵12]顯然可以從多角度、多層面看待“賦權(quán)”的實質(zhì)及其所指。從政治層面來看，“賦權(quán)”主要表現(xiàn)為幫助在政治參與層面上“無權(quán)”的個人、組織或者社會，通過提高其政治上的能力，使其能夠有效地運用各種資源，并能通過自身的行動去影響公共決策并改善自身在政治上的不利處境；在心理學(xué)領(lǐng)域中，賦權(quán)強調(diào)的是內(nèi)在效應(yīng)感，即個人對自己所掌握的權(quán)力的感知。也就是說，賦權(quán)指的是賦予個人以權(quán)力，由此提升個人的內(nèi)在效應(yīng)感，從而使個人能自發(fā)的采取行動去影響公共決策，從而改變不利處境，使公共決策向著有利于自身利益的方向進行。

盡管賦權(quán)理論應(yīng)用于不同的領(lǐng)域時會產(chǎn)生出不同的內(nèi)涵，但是，通過理論梳理我們可以發(fā)現(xiàn)無論賦權(quán)理論應(yīng)用于何種領(lǐng)域，都存在一些共同之處。首先，賦權(quán)理論的對象都是指：“那些在社會中處于‘無權(quán)’‘失權(quán)’或‘弱權(quán)’狀態(tài)的群體，我們通常稱其為‘弱者’或是‘弱勢群體’，比如失業(yè)人群、殘疾人群等?！盵13]隨著媒介技術(shù)的發(fā)展，“賦權(quán)”的內(nèi)涵有進一步拓展的趨勢，有學(xué)者指出：“賦權(quán)在新媒體的環(huán)境中，由于關(guān)系的流動性和去疆域性，有關(guān)‘弱者’的觀念有彌散化和政治化的趨勢?！盵14]因此對賦權(quán)的關(guān)注開始轉(zhuǎn)向到缺失政治權(quán)利的群體身上。其次，賦權(quán)是一個互動的過程。賦權(quán)不是賦予權(quán)力的一個動作，而是一個連續(xù)的過程。在賦權(quán)的過程中，“無權(quán)”群體應(yīng)參與公共決策過程，并與公共決策者進行交流，通過對話協(xié)商的形式做成雙方都滿意的公共決策。最后，賦權(quán)理論是一個強調(diào)實踐性的理論。其不僅僅是在理論層面進行探討，更強調(diào)將理論應(yīng)用于實踐層面。不論是哪一領(lǐng)域中的賦權(quán)，其都強調(diào)賦權(quán)在實踐層面的應(yīng)用。賦權(quán)的價值理性主要體現(xiàn)在：“引導(dǎo)個人、家庭、社群和社區(qū)采取樂觀的態(tài)度,積極參與決策和通過行動來改變自己的不利處境,提升自己的權(quán)力和能力,從而使得整個社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)更趨公正?！盵15]綜上所述，筆者將賦權(quán)參與定義為：“政策制定者與政策執(zhí)行者賦予在參與公共政策過程中處于無權(quán)狀態(tài)的社會民眾以資源、權(quán)利與權(quán)力，使處于無權(quán)狀態(tài)的社會民眾能夠及時了解、參與以及影響公共政策全過程，從而通過社會民眾自身的力量去改變其在公共政策過程中的不利處境。”顯然賦權(quán)是一種力量和效能，其目標(biāo)在于達到一種可盼性的經(jīng)過；是一種機制，民眾通過賦權(quán)參與到社會生活之中并獲得某種改變；是一種過程，通過過程以提升民眾能力與生活品質(zhì)。

通過查閱目前有關(guān)賦權(quán)理論的文獻，可以發(fā)現(xiàn)這些研究不僅著眼于對賦權(quán)的理論研究，而且關(guān)注于將“賦權(quán)增能”付諸實踐的研究。就目前來看，學(xué)界已經(jīng)將“賦權(quán)增能”應(yīng)用于多個領(lǐng)域的研究，并取得了一些十分不錯的成果。例如通過社區(qū)認(rèn)同、骨干動員和組織賦權(quán)，從而構(gòu)建社區(qū)參與式治理的實現(xiàn)路徑，以此推動社區(qū)治理朝著更好的方向發(fā)展[16]；此外，還可以應(yīng)用于農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧中，從賦權(quán)增能的視角來研究農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧工作，將社會工作介入到農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中，由此給我們提供一種不同的解決思路[17]。同樣，賦權(quán)理論也能應(yīng)用于環(huán)境治理領(lǐng)域。通過對社會民眾進行賦權(quán)增能，使其有權(quán)力和能力參與到環(huán)境治理中，由此形成社會合力去共同治理環(huán)境問題。由此可見，賦權(quán)理論在許多領(lǐng)域的實踐中都能夠發(fā)揮積極的效用與產(chǎn)生正的效應(yīng)。因此，在浙江省五水共治政策中引入賦權(quán)理論，借助賦權(quán)理論中“賦權(quán)增能”的核心思想來理解與分析五水共治政策全過程，并探究五水共治政策是如何獲得社會民眾的認(rèn)同以及如何實現(xiàn)其合法性的過程。這是適當(dāng)?shù)那揖哂兄匾饬x的。二、分析框架的建構(gòu)

綜上所述，借鑒賦權(quán)理論的內(nèi)涵，明確了使民眾“有權(quán)”參與公共政策全過程是實現(xiàn)公共政策合法性的關(guān)鍵所在。同時，結(jié)合對五水共治政策的了解，五水共治政策是為解決浙江省水污染問題同時也為響應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)的號召而制定出的一個政策。水污染問題與浙江省內(nèi)的每一個民眾都息息相關(guān)。因此，浙江省的民眾都迫切地希望能盡快解決水污染問題。在此背景下浙江省政府出臺了——五水共治政策。從治理角度來看，“五水共治”實質(zhì)上就是在各級政府主導(dǎo)下積極吸納社會民眾共治的過程。社會民眾通過積極參與五水共治政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督與評估等過程，使治水過程依民意而開展，由此浙江省實施的五水共治政策獲得了社會民眾的認(rèn)可與滿意。有鑒于此，建立起一個關(guān)于實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中的賦權(quán)參與機制的分析框架(如圖1)。

圖1 賦權(quán)參與機制框架圖

上述的賦權(quán)參與機制指的是公共政策制定者與公共政策執(zhí)行者等掌權(quán)者應(yīng)增進社會民眾的能力，提升社會民眾參與公共政策的水平；應(yīng)提供社會民眾充足的資源，使社會民眾能夠及時了解公共政策；應(yīng)賦予社會民眾切實的權(quán)利，使社會民眾能夠切身參與公共政策的全過程；應(yīng)賦予社會民眾適度的權(quán)力，使社會民眾能夠真正地影響公共政策。在賦權(quán)參與機制的整個運作過程中，社會民眾在充分了解了公共政策的前提下，參與公共政策全過程，在參與的過程中社會民眾的意見得以表達，整個公共政策過程是一個協(xié)商對話的過程，從而得出掌權(quán)者與社會民眾都滿意的公共政策。由此，公共政策的合法性得以實現(xiàn)。構(gòu)建的賦權(quán)參與機制的核心內(nèi)容包括以下四個方面。

(一)增進民眾參與，提升參與公共政策水平

賦權(quán)理論不僅僅是強調(diào)要賦權(quán)，也同樣強調(diào)要增能。通過給予社會民眾參與公共決策的機會，使社會民眾在一次又一次地參與公共決策的過程中鍛煉其參與公共決策的能力，以此提升社會民眾參與公共政策的水平。真正的賦權(quán)可以培養(yǎng)與提升社會民眾參與公共政策的專業(yè)性與規(guī)范性。這是因為在賦權(quán)增能過程中，社會民眾會認(rèn)為他們需要，而且也有責(zé)任去參與公共政策過程。社會民眾可以在參與公共政策的過程中學(xué)習(xí)有關(guān)參與公共政策所需的技能與專業(yè)知識，并以此實現(xiàn)社會民眾的自我發(fā)展。同時，也能夠提升社會民眾參與的規(guī)范性，通過有序規(guī)范的參與可以激發(fā)社會民眾參與公共政策的意愿以及挖掘社會民眾參與公共政策的潛能，從而提升社會民眾參與公共政策的能力與水平。由于社會民眾參與能力的提高與參與水平的提升，所以更能保證由社會民眾參與所制定出的公共政策的正確性、適當(dāng)性與專業(yè)性。如此一來，增進社會民眾的參與能力便有助于實現(xiàn)公共政策的合法性。

(二)提供民眾資源，了解公共政策全過程

賦權(quán)理論強調(diào)要賦予個人、組織或社會充足的資源和豐富的渠道，使其能夠利用各種資源與渠道去了解公共政策的全過程，從而自覺地采取行動參與到公共政策的全過程中。如果社會民眾具備了參與公共政策的能力，但是卻沒有任何能幫助其實際參與到公共政策過程的資源與途徑，則社會民眾想要參與公共政策過程的愿望是無法實現(xiàn)的。資源對于個人而言，可指個人所擁有的自然資源和社會資源的總稱。對于個人所掌握的資源的多寡，是可以通過一些方式來加以衡量的，而個人對于自身所掌握的資源也會有比較清晰的自我認(rèn)知。賦權(quán)參與機制要求公共政策制定者與公共政策執(zhí)行者要向社會民眾提供充足的社會資源，比如信息資源、知識資源、知情資源、話語資源和組織資源等。除了充足的資源，公共政策制定者與公共政策執(zhí)行者還應(yīng)該向社會民眾提供各種能參與公共政策過程的渠道，比如，召開聽證會、召開座談會、開展民意調(diào)查等。由于社會民眾擁有了各種資源和參與的渠道，他們便能夠及時且準(zhǔn)確地了解到公共政策，并對是否滿意該公共政策做出一個自身的判斷，同時，也能夠就公共政策的內(nèi)容提出自己的意見。

(三)賦予民眾權(quán)利，參與公共政策全過程

賦權(quán)理論同樣強調(diào)要賦予個人、組織或社會參與公共政策全過程的權(quán)利。這里的參與并不是指停留在文字層面上的參與，而是指社會實踐中的參與，即應(yīng)將參與應(yīng)用于實踐層面。事實上“賦權(quán)是個人、組織或社區(qū)對其事務(wù)重新獲取掌控的機制，而參與則是實現(xiàn)該機制的關(guān)鍵步驟”[18]。權(quán)利強調(diào)的是通過法律所賦予人們可以做某些事或不可以做某些事的許可，它是實現(xiàn)與保障個人利益的一種力量。因此，人們所具有的各種權(quán)利是要由法律規(guī)定的，是受法律保護的。所以，社會公眾參與公共政策的權(quán)利也應(yīng)該受到法律的保護與社會的認(rèn)可。在此基礎(chǔ)上，賦權(quán)參與機制要求公共政策制定者與公共政策執(zhí)行者賦予并認(rèn)可社會民眾參與公共政策全過程的權(quán)利。此時社會民眾參與公共政策的權(quán)利不應(yīng)該只是停留在政府部門的相關(guān)文件中，而更應(yīng)該體現(xiàn)在政府部門制定公共政策的實踐中。只有這樣，社會民眾才能切切實實地參與進公共政策的全過程，發(fā)表自己對于公共政策的看法與建議。通過社會民眾參與公共政策全過程來提高社會民眾對于公共政策的認(rèn)可度，從而實現(xiàn)公共政策的合法性目標(biāo)。

(四)賦予民眾權(quán)力，影響公共政策全過程

“賦權(quán)”一詞中的權(quán)，更多的是指“權(quán)力”一詞。賦權(quán)理論認(rèn)為要賦予個人、組織或群體真正的權(quán)力，通過與個人、組織或群體共享一部分權(quán)力，從而使他們具有能力并且能夠用自身的力量來改變自身的不利處境。權(quán)力并不是單獨存在的，通過社會關(guān)系中才能體現(xiàn)其存在的意義。因此，權(quán)力只有在社會人的交往中才能發(fā)揮作用。權(quán)力可以被認(rèn)為是一種工具，它能夠使人們達到他們想要達到的目標(biāo)。也就是說在公共政策過程中，掌權(quán)者可以利用自己手中的權(quán)力去影響一項公共政策的制定與執(zhí)行。根據(jù)“經(jīng)濟人”假設(shè)，每個人都是追求自身效用的最大化者，所以掌權(quán)者便會影響公共政策朝著有利于其自身利益最大化的方向發(fā)展。在這種情況下，賦權(quán)參與機制要求政策制定者和政策執(zhí)行者要與社會民眾共享一部分權(quán)力。如此一來，社會民眾便也擁有了影響公共政策的權(quán)力，他們可以通過自己的行動來影響公共政策的制定與執(zhí)行，從而改變對自身境況不利的公共政策。在掌權(quán)者與社會民眾對公共政策的雙重影響下，公共政策制定與執(zhí)行的結(jié)果得到平衡，能夠得出雙方都比較滿意的公共政策，由此，公共政策的合法性得以實現(xiàn)。

三、案例選擇與案例分析

為了驗證上述分析框架的現(xiàn)實適用性，將選取實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中一個較為成功的范例——浙江省五水共治政策，對當(dāng)前實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中的公民參與機制的運行現(xiàn)狀進行分析，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，進而探尋實現(xiàn)和提高公共政策合法性目標(biāo)的可行路徑。

(一)案例選擇及其理由

由于水污染的嚴(yán)重性與響應(yīng)黨中央生態(tài)文明建設(shè)的號召，2013年11月，浙江省委十三屆四次全會提出“五水共治”政策。五水共治指的是：“治污水、排澇水、防洪水、抓節(jié)水以及保供水?！痹趯嵤┪逅仓握咧埃憬∫呀?jīng)開展了很長一段時間的治水工作，但都沒有取得顯著成效。而且還因水污染問題引發(fā)了“多地環(huán)保局局長被邀請下河游泳”事件與“水污染群體性”事件。這就使得治水問題成了浙江省政府急需解決的問題。而在浙江省五水共治政策出臺并實施了一段時間后，浙江省的治水成果顯著，水污染狀況得以大大改善，獲得了浙江省民眾的滿意與認(rèn)可。五水共治政策的實施，使民眾看待浙江省治水的態(tài)度發(fā)生了翻天覆地的變化，即社會民眾對浙江省治水的態(tài)度由不認(rèn)可轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)可。這使我們不得不探究究竟是什么因素促使了五水共治政策能夠取得如此巨大的成功以及獲得社會民眾的認(rèn)可與滿意。通過對賦權(quán)理論的梳理和對五水共治政策的了解，筆者認(rèn)為五水共治政策的成功，關(guān)鍵在于對社會民眾進行“賦權(quán)增能”，從而使該政策取得成功并獲得社會民眾的認(rèn)可，這也是選取浙江省五水共治政策作為范例的基本點。

選擇浙江省五水共治政策作為分析案例，主要是基于以下兩個原因：一是研究對象的重要性。水環(huán)境污染已經(jīng)成為中國東部沿海發(fā)達地區(qū)重點關(guān)注的問題，不斷惡化的水環(huán)境也成了制約經(jīng)濟健康快速發(fā)展的重要因素[19]。因此，治水工作便成了中國東部沿海發(fā)達地區(qū)的工作重點。由于水質(zhì)量的好壞與民眾的生活息息相關(guān)，所以社會民眾對治水工作的關(guān)注度也會提高。因此，在政府制定與執(zhí)行治水政策時，就可能因公民無權(quán)參與而導(dǎo)致公民對治水政策的不認(rèn)可。所以，選取治水政策作為案例分析具有研究的現(xiàn)實意義。二是案例具有一定的典型性。由于在制定與執(zhí)行浙江省五水共治政策中，政府充分調(diào)動社會公眾的積極性，堅持全民參與，共治共享[20]。因此，該政策取得了很好的效果。不僅有效地改善了全省的生態(tài)環(huán)境面貌，而且得到了公民的認(rèn)可與點贊。而取得這些成就很大程度上是因為在政策制定與執(zhí)行過程中始終堅持賦權(quán)于民，使民眾參與其中。因此，選取浙江省五水共治政策作為案例來分析賦權(quán)參與在實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中的運行機制有著較好的典型性和示范性。

(二)案例分析

為了解決日益嚴(yán)重的水污染問題，緩解水污染與經(jīng)濟健康快速發(fā)展的矛盾。同時為了響應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)的號召，浙江省于2013年11月做出了“五水共治”的重大戰(zhàn)略部署。將治水作為推動浙江省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的突破口，作為優(yōu)環(huán)境惠民生的重要舉措[21]。自浙江省實施“五水共治”政策以來，治水成果顯著，贏得了社會民眾的認(rèn)可與稱贊。以下將根據(jù)前面建立的賦權(quán)參與機制分析框架，對浙江省實現(xiàn)五水共治政策合法性的現(xiàn)實運作情況進行分析。

一是增進社會民眾參與能力，提升其參與公共政策的水平。浙江省各地政府通過賦權(quán)機制促進社會民眾有效參與治水過程中。首先，社會民眾在參與宣傳五水共治過程中加深了對五水共治政策的了解。通過張貼宣傳橫幅、發(fā)放宣傳傳單、開展治水科普問答等宣傳活動，使社會民眾能對五水共治政策的內(nèi)容有一個比較整體性的了解。其次，政府、社區(qū)以及街道都開展了清淤、綠化河道等實際參與活動，使社會民眾對治水活動能有一個切身的體會，并使其意識到自己是可以，而且也有能力參與治水活動的。最后，政府部門還設(shè)置了“河小二”“河管家”“河長”等職位，加強對河流的具體管理并切實承擔(dān)起責(zé)任。這些職務(wù)不僅僅是體制內(nèi)的人員進行擔(dān)任，社會普通民眾也可以擔(dān)任這些職務(wù)。在擔(dān)任這些職務(wù)的過程中，社會民眾可以通過學(xué)習(xí)與治水相關(guān)的知識與技能來提升對于治水工作的專業(yè)性。社會民眾在承擔(dān)這些工作的過程中，參與治水工作的能力得到鍛煉，其自身對于治水工作的專業(yè)性程度也在提高。在社會民眾自身能力得到鍛煉的前提下，其參與治水政策的水平也必然會得到提升。

二是提供社會民眾資源，使其能夠了解五水共治政策。在五水共治政策實施過程中，浙江省各地政府賦予社會民眾多種資源，為公眾構(gòu)建了多種參與五水共治政策的渠道。首先在向社會民眾提供資源方面，政府借助微信公眾號、官方微博、新聞報道等傳播媒介及時告知社會民眾與治水有關(guān)的相關(guān)信息，保證社會公眾對于治水工作的知情權(quán)。同時，政府還向社會民眾進行專業(yè)治水知識的宣傳，并且組織社會民眾親身參與一些治水活動，使社會民眾獲得治水的知識資源；其次，在為社會公眾構(gòu)建參與治水渠道方面，各地政府積極建立起治水參與平臺，為民眾、企業(yè)和政府共同協(xié)商合作提供了一個平臺，使他們能夠在這個平臺中對治水問題進行協(xié)商與探討，并共同參與治水過程。最后，隨著我國信息化程度的不斷提高，新媒體等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐漸被運用于政府運作之中。在治水過程中，各地政府基于大數(shù)據(jù)時代建立了網(wǎng)上治水平臺，推出了與治水有關(guān)的信息平臺和APP。政府這一系列的舉措為民眾了解五水共治政策的實施情況、參與五水共治政策過程以及提出與五水共治政策相關(guān)的建議都提供了很好的渠道。各地政府的這些措施使得民眾真正能夠有資源、有途徑地了解到五水共治政策的相關(guān)情況，并使其有機會參與到五水共治政策過程中。

三是賦予社會民眾權(quán)利，使其能夠參與五水共治政策。在浙江省實施五水共治政策過程中，政府不僅在官方文件中規(guī)定了社會民眾有參與治水的權(quán)利，而且將民眾參與治水過程落實到實踐之中。有關(guān)政府部門發(fā)布相關(guān)文件，規(guī)定特許成立志愿者服務(wù)隊、市民環(huán)保監(jiān)督團等社會治水組織。由此，志愿者服務(wù)隊與市民環(huán)保監(jiān)督團等社會組織得以成立。這些社會組織擁有參與治水的權(quán)利。他們自發(fā)組織各種志愿者活動，比如進社區(qū)宣傳治水知識，義務(wù)上街發(fā)放宣傳五水共治的傳單，自愿參與清理河道淤泥等志愿者活動。用自身的實際行動積極參與五水共治中的治水過程。同樣，這些志愿者、群團與組織也擁有監(jiān)督的權(quán)利，他們可以監(jiān)督整個治水的過程是否合理合法。例如開展自愿巡河活動，監(jiān)督治水工作活動等志愿者活動。在地方政府部門賦予民眾參與治水權(quán)利的背景下，市民們也自發(fā)組織起了“五水共治”專家技術(shù)服務(wù)團為治水過程出謀劃策。企業(yè)家們也自發(fā)組織起了商會抱團捐贈為治水過程出錢出力。正是由于政府賦予了社會民眾參與五水共治政策的權(quán)利，才能使社會民眾廣泛參與到治水過程中，才能使五水共治政策取得成功。

四是賦予社會民眾權(quán)力，使其能夠影響五水共治政策。在五水共治政策實施過程中，浙江省各地政府部門與社會民眾共享了一部分權(quán)力。政府部門不僅賦予社會民眾參與權(quán)，而且也賦予了社會民眾監(jiān)督權(quán)、河道的管理權(quán)以及評價權(quán)。首先，參與權(quán)體現(xiàn)在只要社會民眾想要參與五水共治過程，便可以參與其中。各地政府向社會民眾提供了多種參與治水工作的渠道，如參與志愿者活動、擔(dān)任治水相關(guān)職務(wù)、網(wǎng)上治水平臺留言等渠道。社會民眾可以憑自己的喜好選擇參與治水的方式；其次，監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在社會民眾可以隨時對治水過程進行監(jiān)督。民眾既可以從治水APP等網(wǎng)絡(luò)平臺上及時了解到治水的相關(guān)信息，也可以參與巡河活動，實地了解治水的現(xiàn)實狀況。此外，河道的管理權(quán)一方面體現(xiàn)在市民或者村民可以擔(dān)任政府設(shè)立的“河長”“河小二”“河管家”等職務(wù)，這些職務(wù)的工作職責(zé)便是對自己所管轄的河道進行監(jiān)督與管理。如果市民或村民擔(dān)任了這些職務(wù)，他們不僅可以參與治水過程，還可以監(jiān)督治水工作的具體情況。另一方面體現(xiàn)在各地建立了民眾、媒體參與監(jiān)督治水、公開曝光治水過程等工作機制，這就使得治水過程暴露在陽光下，社會民眾都可以監(jiān)督到治水過程。評價權(quán)體現(xiàn)在社會民眾都可以對治水工作的結(jié)果進行評價。社會民眾既可以在網(wǎng)絡(luò)平臺上對治水工作的結(jié)果進行評價，也可以通過短信或者電話的形式對治水工作的結(jié)果進行評價，發(fā)表自己對于治水工作的看法與建議。這樣一來，確保了社會民眾對整個治水過程的參與。由此，實現(xiàn)了五水共治政策的合法性。

四、經(jīng)驗與啟示

綜上所述，基于賦權(quán)理論所建立的賦權(quán)參與機制的分析框架，旨在倡導(dǎo)和推進以賦權(quán)參與機制為核心的全過程、動態(tài)性地實現(xiàn)公共政策合法性的目標(biāo)，避免出現(xiàn)因公民無權(quán)參與而導(dǎo)致的“公共政策合法性危機”現(xiàn)象。作為一個典型案例，浙江省五水共治政策的順利執(zhí)行不僅在一定程度上證實了賦權(quán)參與機制對于實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)的適用性，而且也可以為其他公共政策實現(xiàn)其合法性目標(biāo)的實踐操作提供一定的經(jīng)驗與啟示。具體來講，主要包括以下三個方面：一是政府部門應(yīng)積極為社會民眾提供參與公共政策全過程的資源與途徑。古人云，授人以魚，不如授人以漁。政府部門不應(yīng)該只是規(guī)定民眾有參與公共政策的權(quán)利，更重要的應(yīng)該是告訴民眾如何參與到公共政策過程中。民眾參與公共政策不是一個動作，而是一個過程。對此，政府部門應(yīng)該為民眾參與公共政策過程提供各種資源，并構(gòu)建起民眾參與公共政策全過程的各種渠道。唯有如此，民眾才能夠擁有足夠的資源與途徑去了解公共政策的相關(guān)信息，并為其之后參與公共政策全過程打下基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)打下基礎(chǔ)；二是民眾參與公共政策的權(quán)利應(yīng)制度化。在我國，雖然法律有規(guī)定公民有參與公共政策的權(quán)利，但是在現(xiàn)實生活中，民眾真正參與公共政策過程的情況卻是比較少的。因此，民眾擁有參與公共政策的權(quán)利應(yīng)該制度化。這種“制度化”主要體現(xiàn)為：“某個特定的組織行為或組織結(jié)構(gòu)被社會或組織環(huán)境中有關(guān)各方所廣泛接受，因此具有合法性或合理性”[22]。所以，公共政策過程中公民的參與應(yīng)該成為一種固定化的模式。即應(yīng)該明確在每一項公共政策過程中，民眾都應(yīng)該擁有參與公共政策的權(quán)利。這樣一來，可以保證民眾能夠參與公共政策，從而確保公共政策的合法性；三是政府部門應(yīng)賦予社會民眾影響公共政策全過程的權(quán)力。在社會關(guān)系中，無論是個人或是群體，握有權(quán)力的一方總是比無權(quán)的一方占優(yōu)勢。并且掌權(quán)者總是能利用手中的權(quán)力為自己謀取更多的利益。因此，政府部門應(yīng)適度賦予民眾權(quán)力，即賦予民眾能夠影響公共政策過程的權(quán)力。民眾只有擁有了權(quán)力，才能夠為謀求自身的利益采取行動或者才能夠抵制不利于自身境況的行動，從而為改變自身的不利狀況做出努力。民眾擁有了影響公共政策的權(quán)力，便會更加積極地參與公共政策過程，由此實現(xiàn)公共政策的合法性。