王 寅，周維偉，范景銘，張 彬

(1.中國水權(quán)交易所，北京 100053； 2.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

水權(quán)交易與合同節(jié)水管理是落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時期水利工作方針的全新舉措和重要途徑[1-2]，將政府宏觀調(diào)控與市場機制調(diào)節(jié)相結(jié)合，能有效提高市場主體自覺節(jié)水的內(nèi)生動力[3]，實現(xiàn)水資源節(jié)約保護、優(yōu)化配置和高效利用，推動綠色發(fā)展。鼓勵符合交易條件的合同節(jié)水管理項目參與水權(quán)交易，將合同節(jié)水管理與水權(quán)交易作為上下游聯(lián)通起來，有助于打造完整的節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)合同節(jié)水管理與水權(quán)交易的相互外延、取長補短和共同發(fā)展。2016年7月27日，國家發(fā)展和改革委員會、水利部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，公共機構(gòu)、公共建筑、高耗水服務(wù)業(yè)是合同節(jié)水管理的重點領(lǐng)域[4]，此類用水戶依托公共供水管網(wǎng)取水，是城市生活用水大戶，用水場所集中、用水規(guī)模高、節(jié)水潛力大、節(jié)水示范帶動作用強[5]，開展公共管網(wǎng)內(nèi)的合同節(jié)水量參與水權(quán)交易研究將有巨大的示范帶動意義。

1 公共管網(wǎng)用水特點分析

從取水方式上看，非公共管網(wǎng)的取用水戶直接從水源取水，多為工業(yè)企業(yè)、供水公司或灌區(qū)管理單位，是一級取用水戶；而公共管網(wǎng)內(nèi)的用水戶通過供水管網(wǎng)取水，用水服從計劃用水管理[6]，多為機關(guān)事業(yè)單位、高校，是二級取用水戶。

從水權(quán)確權(quán)進度看，非公共管網(wǎng)的取用水戶具有水行政主管部門頒發(fā)的取水許可證，取用水權(quán)益明確。按照國務(wù)院460號令規(guī)定，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)節(jié)約或節(jié)余的水權(quán)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓。與直接取用水戶通過取水許可證明確權(quán)益不同，目前國家尚未對公共管網(wǎng)內(nèi)的取用水戶開展水權(quán)確權(quán)，僅通過批復(fù)的用水計劃來體現(xiàn)用水權(quán)利。從用水經(jīng)費來源上看，非公共管網(wǎng)用水戶水費多由企業(yè)內(nèi)部支出，而諸如國家機關(guān)、高校等公共供水管網(wǎng)用水戶的水費則來源于國家或地方財政性資金[7]。用水單位根據(jù)歷年用水情況測算用水費用，向財政申請資金，年終清算后，剩余資金由財政回收，資金自主支配性差。

在用水計量監(jiān)控方面，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)以及大型灌區(qū)骨干工程取用水計量安裝率較高，水量水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施建設(shè)較為完善。隨著兩期國家水資源監(jiān)控能力項目的實施，國控系統(tǒng)覆蓋了全國規(guī)模以上的重要取用水戶和大中型灌區(qū)，能夠?qū)崟r監(jiān)控重點取用水戶的用水情況。公共管網(wǎng)的用水監(jiān)測計量程度參差不齊，自來水廠作為管網(wǎng)供水商，對于表前(自來水廠至各用水戶一級表之間的供水主管網(wǎng))的跑冒滴漏關(guān)注較多，監(jiān)控計量設(shè)施較為完善。表后(各用水戶一級表后的供水支管網(wǎng))的監(jiān)測計量設(shè)施建設(shè)還處在起步階段，監(jiān)測自動化、信息化水平普遍偏低。

2 公共管網(wǎng)合同節(jié)水量參與水權(quán)交易的前置條件

實現(xiàn)合同節(jié)水量參與水權(quán)交易，水權(quán)是核心，開展以權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確為目標的水權(quán)確權(quán)是水權(quán)交易順利開展的關(guān)鍵要素[8]。目前除了供水公司作為一級取用水戶擁有取水許可外，公共管網(wǎng)內(nèi)的各級用水戶均未實行水權(quán)確權(quán)。對使用公共供水的用水戶進行用水權(quán)確認，是水權(quán)確權(quán)的一種特殊類型，也是水權(quán)水市場體系建設(shè)的重要組成部分。與取用水戶可以直接從江河湖泊取用水資源不同，管網(wǎng)內(nèi)的用水戶需要借助公共供水系統(tǒng)，由供水單位提供供水服務(wù)才能實現(xiàn)其用水權(quán)。因此，應(yīng)將公共管網(wǎng)的水權(quán)明確為利用城鎮(zhèn)公共管網(wǎng)使用公共供水的權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)容是權(quán)利人對公共供水的使用和收益[9-11]。

將使用權(quán)作為用水權(quán)的最主要權(quán)能，表現(xiàn)為用水戶能夠按照水的性能與用途使用公共供水。將收益權(quán)作為用水權(quán)的重要權(quán)能，表現(xiàn)為用水戶獲取用水所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益，包括通過轉(zhuǎn)讓等方式產(chǎn)生的新增利益。為創(chuàng)新公共管網(wǎng)合同節(jié)水量參與水權(quán)交易的形式，可參照灌溉用水戶水權(quán)交易的概念，推進公共管網(wǎng)節(jié)余水量進入市場開展交易。

同時，開展覆蓋用水戶、節(jié)水服務(wù)公司、供水公司、政府等全參與主體的水權(quán)制度建設(shè)與配套資金支持政策設(shè)計也是保障合同節(jié)水量順利流轉(zhuǎn)的堅實保障。公共管網(wǎng)內(nèi)用水權(quán)確權(quán)、賦權(quán)與易權(quán)等三方面的制度建設(shè)還處于空白，需要從水權(quán)確權(quán)登記、交易模式與流程、配套政策措施等方面開展全方位的制度設(shè)計。

3 基于合同節(jié)水管理的水權(quán)交易模式

開展水權(quán)交易是水權(quán)確權(quán)的根本目的，公共管網(wǎng)的水權(quán)確權(quán)解決了管網(wǎng)內(nèi)用水戶的確權(quán)與賦權(quán)問題，為開展水權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。與一般水權(quán)交易不同，基于合同節(jié)水管理的水權(quán)交易涉及供水公司、節(jié)水服務(wù)公司、用水戶等參與主體，實施過程長、利益訴求差異大，可分為“先節(jié)水后交易”與“先預(yù)售后節(jié)水”兩種交易模式。

3.1 先節(jié)水后交易模式

由節(jié)水服務(wù)公司針對目標用水戶實施合同節(jié)水管理，投資節(jié)水改造，收儲合同節(jié)水管理產(chǎn)生的節(jié)水量，達到約定節(jié)水保證率后，節(jié)水服務(wù)公司通過水權(quán)交易平臺將節(jié)水量賣出獲得交易收益。在交易環(huán)節(jié)，節(jié)水服務(wù)公司選擇直接參與交易或者委托代銷兩種方式進行。采用該模式獲取的收益將在合同節(jié)水管理完成后取得，雖然收益獲取周期較長，但由于合同節(jié)水量有保障，交易風(fēng)險低，交易標的的潛在價值較高，可應(yīng)用于節(jié)水收益穩(wěn)定、項目成本低、節(jié)水量規(guī)模較小的合同節(jié)水管理項目，適宜資金壓力較小的節(jié)水服務(wù)公司采用。

3.1.1收儲直銷型

收儲直銷型水權(quán)交易的參與主體包括節(jié)水服務(wù)公司、公共管網(wǎng)內(nèi)相關(guān)用水戶，分為摸底調(diào)查、確立商務(wù)模式、水權(quán)收儲、合同節(jié)水量評估與水權(quán)交易等5個階段，見圖1。

圖1 先節(jié)水后交易模式下收儲直銷型相關(guān)參與方關(guān)系

第一階段：摸底調(diào)查階段。通過調(diào)查與水平衡測試，摸清用水戶用水現(xiàn)狀，選定合適的節(jié)水技術(shù)，計算節(jié)水量和節(jié)水改造投資，開展經(jīng)濟可行性分析。

第二階段：確立合同節(jié)水商務(wù)模式。從節(jié)水效益分享型、節(jié)水效果保證型、固定投資回報型等模式中選擇一種或若干組合，作為項目實施的商業(yè)模式，簽署合同，明確節(jié)水保證率、節(jié)水收益、合同期節(jié)水改造以及節(jié)水設(shè)施維護費用等。

第三階段：實施水權(quán)收儲。按照“誰投資、誰收儲”的原則，由節(jié)水服務(wù)公司收儲合同節(jié)水量，接受合同節(jié)水管理的用水戶與節(jié)水服務(wù)公司簽署水權(quán)收儲意向協(xié)議，約定在達到節(jié)水效果后方可進行交易。

第四階段：合同節(jié)水量評估。節(jié)水服務(wù)公司投資實施節(jié)水改造，節(jié)水設(shè)施投入運行后，由第三方專業(yè)機構(gòu)評估用水計量、合同節(jié)水量、節(jié)水效益。

第五階段：水權(quán)交易。節(jié)水服務(wù)公司通過水權(quán)交易平臺，采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓或者公開掛牌的形式完成水權(quán)交易，節(jié)水服務(wù)公司獲取全部交易收益。

3.1.2委托代銷型

委托代銷型水權(quán)交易前4個階段與收儲直銷型一致，第五階段為委托銷售，由節(jié)水服務(wù)公司與供水公司簽署協(xié)議，供水公司作為代理，通過水權(quán)交易平臺實施水權(quán)交易，雙方按照協(xié)議約定分成交易收益，見圖2。

從節(jié)水服務(wù)公司角度看，委托形式降低了水權(quán)交易成本，匯集不同項目合同節(jié)水量委托供水公司出售，有利于做大交易規(guī)模，提升交易收益。供水公司作為配水單位，對匯集的合同節(jié)水量實行統(tǒng)一出售，規(guī)避了因水權(quán)交易導(dǎo)致的用水計劃頻繁調(diào)整，同時還能開展與管網(wǎng)外用水戶交易，延展了交易范圍，拓寬了收益渠道，增加了主動利用市場機制優(yōu)化配置水資源的內(nèi)生動力。

3.2 先預(yù)售后節(jié)水模式

先預(yù)售后節(jié)水模式分為收儲直銷與委托代銷兩種類型。該模式在實施合同節(jié)水管理前，提前將合同節(jié)水量售出并獲得交易資金，適合于節(jié)水規(guī)模較大、但節(jié)水收益不穩(wěn)定的合同節(jié)水管理項目。利用買方資金開展合同節(jié)水管理，能極大緩解節(jié)水服務(wù)公司的資金壓力，降低資金風(fēng)險。但由于買方購買的是水權(quán)期權(quán)，雖然能夠以較低價格購入，但水權(quán)獲取時間較長，節(jié)水量穩(wěn)定性較差，潛在交易風(fēng)險高。

圖2 先節(jié)水后交易模式下委托代銷型相關(guān)參與方關(guān)系

圖3 先預(yù)售后節(jié)水模式下收儲直銷型相關(guān)參與方關(guān)系

3.2.1收儲直銷型

收儲直銷型水權(quán)交易的參與主體包括節(jié)水服務(wù)公司、公共管網(wǎng)內(nèi)相關(guān)用水戶，分為6個階段，見圖3。

第一階段：摸底調(diào)查階段。通過調(diào)查與水平衡測試，摸清用水戶用水現(xiàn)狀，選定合適的節(jié)水技術(shù)，計算節(jié)水量和節(jié)水改造投資，開展經(jīng)濟可行性分析。

第二階段：確立合同節(jié)水商務(wù)模式階段。從節(jié)水效益分享型、節(jié)水效果保證型、固定投資回報型等模式中選擇一種或若干組合，作為項目實施的商業(yè)模式，并簽署合同，明確節(jié)水保證率、節(jié)水收益、合同期節(jié)水改造以及節(jié)水設(shè)施維護費用等。

第三階段：實施水權(quán)收儲階段。按照“誰投資、誰收儲”的原則，由節(jié)水服務(wù)公司收儲合同節(jié)水量，接受合同節(jié)水管理的用水戶與節(jié)水服務(wù)公司簽署水權(quán)收儲意向協(xié)議。

第四階段：合同節(jié)水量預(yù)評估階段。由第三方專業(yè)機構(gòu)對擬采取的節(jié)水技術(shù)以及潛在的節(jié)水量進行評估，提出可交易水量范圍。

第五階段：水權(quán)預(yù)售階段。節(jié)水服務(wù)公司通過水權(quán)交易平臺，采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓或者公開掛牌方式完成水權(quán)交易。購買水權(quán)的用水戶按照約定先期支付全部或部分交易費用。

第六階段：合同節(jié)水項目實施階段。節(jié)水服務(wù)公司投資實施節(jié)水改造，節(jié)水設(shè)施投入運行后，由第三方專業(yè)機構(gòu)對用水計量、實際合同節(jié)水量、節(jié)水效益進行評估，購買水權(quán)的用水戶獲得新增配水滿足用水需求。

3.2.2委托代銷型

委托代銷型水權(quán)交易參與方包括專業(yè)節(jié)水公司、相關(guān)用水戶、供水公司等，分為6個階段實施。前4個階段、第六階段與收儲直銷型一致，第五階段為委托預(yù)售。節(jié)水服務(wù)公司與供水公司簽署協(xié)議，由供水公司作為代理，通過水權(quán)交易平臺實施水權(quán)交易，雙方按照協(xié)議約定分成交易收益。

4 交易監(jiān)管與風(fēng)險控制

水權(quán)交易具有很強的外部性，在推行水權(quán)交易過程中，政府應(yīng)當加強對水市場的監(jiān)管和服務(wù)[12-13]。在合同節(jié)水量參與水權(quán)交易流程中，合同節(jié)水量認定與合同節(jié)水量流轉(zhuǎn)是監(jiān)管與風(fēng)險管控的兩個重點環(huán)節(jié)。準確計算和客觀評估項目節(jié)水量，既是保障合同節(jié)水管理工作順利開展的關(guān)鍵[14]，也是合同節(jié)水量參與水權(quán)交易的前提，特別是先預(yù)售后節(jié)水模式，可靠的可交易水量是建立在能夠足額穩(wěn)定產(chǎn)生合同節(jié)水量的基礎(chǔ)上，引入第三方專業(yè)機構(gòu)，建立節(jié)水量第三方評估機制是杜絕風(fēng)險發(fā)生、切實保障用水戶用水權(quán)益的有效手段。依據(jù)《合同節(jié)水管理技術(shù)通則》《項目節(jié)水量計算導(dǎo)則》《項目節(jié)水評估技術(shù)導(dǎo)則》等國家技術(shù)標準，由第三方專業(yè)機構(gòu)對照節(jié)水標準，辨別合同節(jié)水管理模式，對項目的真實性、節(jié)水技術(shù)及其原理、節(jié)水量和節(jié)水效果進行評估，編制審核報告，確保節(jié)水效果可監(jiān)控、可報告、可核查，明確爭議解決方式，進而為節(jié)水主管部門準確掌握項目節(jié)水情況提供技術(shù)支持。

在合同節(jié)水量流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，與公共管網(wǎng)之外的受讓方進行水權(quán)交易，將涉及供水公司取水許可證的變更，會對管網(wǎng)內(nèi)的用水總量產(chǎn)生影響。建立水權(quán)交易可行性論證制度是管控風(fēng)險的重要手段，從水權(quán)交易必要性、合同節(jié)水量的認定與保障、受讓方用水合理性分析、水權(quán)交易價格評估、水權(quán)交易第三方影響評估等角度編制水權(quán)交易可行性研究報告，論述水權(quán)交易合理性與可行性，由有關(guān)水行政主管部門審核批復(fù)后方可進場交易。通過嚴把市場準入關(guān)，嚴格進場交易的前置審查將能避免水權(quán)交易的負外部性，對于降低交易風(fēng)險意義重大。