丁繼勇，蔡玨芳，李 娜,陳 晨

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學工程管理研究所，江蘇 南京 211100；3.中國化學工程集團有限公司，北京 100007)

黨的十九大報告提出，要把建設(shè)美麗中國作為奮斗目標，將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，明確提出“走向生態(tài)文明新時代，建設(shè)美麗中國，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要內(nèi)容”[1]。在中國大力開展經(jīng)濟建設(shè)的同時，生態(tài)文明建設(shè)同樣應受到重視。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得當今中國在水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全等方面面臨著各種各樣的危機，包括水資源短缺、徑流污染、暴雨內(nèi)澇、地下水位下降、水生物棲息地喪失等一系列問題。為此，2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)要建設(shè)具有“自然積存、自然滲透、自然凈化”功能的海綿城市；2015年，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導意見》(以下簡稱為《指導意見》)，明確指出采用滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，將70%的降雨就地消納和利用；2015年、2016年國家先后啟動了嘉興等16座、北京等14座海綿城市試點建設(shè)；2016年，建設(shè)海綿城市被列入中國“十三五”百大工程項目。

1 文獻綜述

針對城市水問題，美國、歐洲等發(fā)達國家和地區(qū)先后提出了適合本國技術(shù)法規(guī)體系的治理思路與方法[2-3]，如美國的最佳管理措施(BMPs)、低影響開發(fā)(LID)理念、英國的可持續(xù)城市排水系統(tǒng)模式(SUDS)、澳大利亞的水敏感城市設(shè)計理念(WSUD)，以及新西蘭的低影響城市設(shè)計和開發(fā)策略(LIUDD)等。上述城市水問題治理的國際經(jīng)驗值得我國借鑒，但是我國城市面臨自身的特殊問題，必須立足自身實際，提出適合中國國情的城市水問題治理理念。海綿城市正是中國結(jié)合自身特點提出的城市水問題綜合治理理念，是城市水問題治理的中國智慧[4-5]。

目前國內(nèi)對海綿城市的研究主要集中于海綿城市的內(nèi)涵、關(guān)鍵技術(shù)與建設(shè)管理等方面[6]。與國外相關(guān)研究相比，總體而言，具體研究主題較為單一，一些相關(guān)研究尚未起步或剛剛起步。

a. 關(guān)于海綿城市內(nèi)涵及價值研究。仇保興[7]認為海綿城市又可稱為低影響設(shè)計和低影響開發(fā)，其本質(zhì)是改變傳統(tǒng)城市建設(shè)理念，遵循順應自然、與自然和諧共處的發(fā)展模式。俞孔堅等[8]認為“海綿城市”建設(shè)應從生態(tài)系統(tǒng)服務出發(fā)，通過跨尺度、結(jié)合多類具體技術(shù)構(gòu)建水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施(hydro-ecological infrastructure)。張偉等[9]認為海綿城市建設(shè)以城市雨洪管理為核心，要建設(shè)和完善包括源頭徑流控制系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)、超標雨水徑流排放系統(tǒng)以及城市水利防洪系統(tǒng)的城市雨水系統(tǒng)，解決城市水問題。2018年，Wang等[10]提出了對海綿城市的全面定義——海綿城市作為用于綜合解決城市水管理的重要戰(zhàn)略，科學根植于社會和自然水循環(huán)規(guī)律。其目的在于減輕城市內(nèi)澇、控制城市水污染、充分利用雨水資源，以及恢復城市水的生態(tài)退化。目前，海綿城市的定義尚未得到統(tǒng)一，但海綿城市建設(shè)的重要意義在一定程度上得到了廣泛的認可。海綿城市的理念是雨洪管理理論的創(chuàng)新和發(fā)展，有助于解決我國城市水資源短缺、內(nèi)澇頻繁發(fā)生、水生態(tài)惡化等突出問題，從而實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展[11-14]。

b. 關(guān)于海綿城市關(guān)鍵技術(shù)研究。仇保興[7]提出海綿城市建設(shè)的3條路徑：一是區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復；二是城市規(guī)劃區(qū)海綿城市設(shè)計與改造；三是建筑雨水利用與中水回用。這些路徑得到了廣泛的認同，在一定程度上加快了海綿技術(shù)在公園、綠地、老舊小區(qū)等建設(shè)中的廣泛應用。Pickett等[15]以3個案例說明了從規(guī)劃到設(shè)計不同尺度的具體雨洪管理設(shè)計方法，包含雨洪滯留和過濾等景觀手法的應用。俞孔堅等[16-19]認為海綿城市建設(shè)功能可以通過“低技術(shù)”來實踐，需要的是分散的小型工程，即水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，這是生態(tài)治水的核心，也是海綿城市的重要組成內(nèi)容。Liu等[20]結(jié)合鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)實踐，探討了鎮(zhèn)江海綿城市系統(tǒng)性治理技術(shù)的應用研究情況，提出了源頭LID綠色設(shè)施、過程灰色手段和末端處理技術(shù)的工具箱類型和應用思路，為其他城市的海綿城市建設(shè)提供借鑒。目前，技術(shù)層面的一大熱點問題是如何將雨洪模型運用到海綿城市建設(shè)的研究中。劉昌明等[21]從良性水循環(huán)理念的角度，以城市雨洪模擬技術(shù)和LID優(yōu)化技術(shù)方法為重點，構(gòu)建了具有自主知識產(chǎn)權(quán)的城市雨洪模型。李春林等[22]利用芝加哥雨型和沈陽暴雨強度公式構(gòu)建了不同重現(xiàn)期的降雨過程線，然后利用暴雨徑流管理模型(SWMM)模擬分析了城市化前、城市化后和LID措施后3種情景方案的水文水質(zhì)過程，對海綿城市低影響開發(fā)措施控制效果進行了模擬。楊新德等[23]運用水力和水質(zhì)模型模擬表明，采用低影響開發(fā)技術(shù)，可以削減徑流水量和峰值流量，推遲徑流峰值出現(xiàn)時間，降低污染物徑流負荷和徑流峰值濃度，有效緩解城市內(nèi)澇壓力和降低徑流污染?？傮w上，目前海綿城市建設(shè)關(guān)鍵技術(shù)主要是以借鑒國外措施為主，廣泛采用LID設(shè)施進行海綿城市建設(shè)，如何因地制宜提出適合中國國情的海綿城市技術(shù)尚需進一步開展深入研究。

c. 關(guān)于海綿城市建設(shè)管理研究。李俊奇等[24]認為，海綿城市是一個系統(tǒng)、一個整體，其建設(shè)過程離不開規(guī)劃的統(tǒng)籌部署。王浩等[25]從系統(tǒng)思維出發(fā)，從宏觀上提出了以“3項本質(zhì)內(nèi)涵—3項系統(tǒng)診斷—3項基本途徑—3項耦合平衡”為主線的海綿城市系統(tǒng)構(gòu)建模式。嚴飛[26]提出海綿城市建設(shè)的實質(zhì)，是城市水資源和水環(huán)境的綜合整治，而不是一個點一個點的進行治理，采取碎片化方式推進。在海綿城市建設(shè)中，應突出體現(xiàn)連片效應，進行系統(tǒng)化設(shè)計。另外，也有較多研究關(guān)注海綿城市建設(shè)的多主體參與情況，海綿城市建設(shè)項目大多屬于公益或準公益項目，需要制定有效的政策，鼓勵私營部門參與項目管理并成為海綿計劃的主要參與者[27]。Dai等[28]認為目前海綿城市治理可分為4種模式，分別為實例治理、監(jiān)管治理、出臺導則治理和(共同)資金治理，并建議通過有效執(zhí)行現(xiàn)有的法規(guī)和標準，提高機構(gòu)能力，賦予更廣泛的參與者權(quán)力，以保障海綿城市建設(shè)的有效實施。公眾參與在項目規(guī)劃、具體實踐、籌集資金等方面很重要[29]。宮永偉等[30]調(diào)研分析了廈門、上海等6個國家級海綿試點城市建設(shè)過程中的公眾參與情況，認為試點海綿城市建設(shè)存在公眾參與度不足、參與體制不健全等問題。Zhang等[31]在研究中發(fā)現(xiàn)目前公民對于海綿城市含義的認識雖然有限，但絕大多數(shù)人認可海綿城市對于改善居民生活具有十分重要的作用，且愿意參與其中。例如，公眾愿意接受17%的國內(nèi)水費附加費和購買政府發(fā)行的信用債券[30]，甚至愿意通過提高房價的手段[31]來表達自己對海綿城市建設(shè)的支持。

2014年，中國住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒發(fā)了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)》(以下簡稱《指南》)，為海綿城市的建設(shè)提供了一定的技術(shù)支持，而管理層面的研究更多停留在系統(tǒng)治理和多主體參與的階段，就如何解決管理層面上深層次的問題，相關(guān)研究卻較為鮮見，僅在一些研究中略微提及，還沒有深入研究。耿瀟等[32]指出目前各城市海綿城市PPP模式的推進進度和效果不一，甚至一些企業(yè)對其望而卻步，這在一定程度上是由于海綿城市建設(shè)缺乏明確有效的管理模式導致的。Jiang等[33]認為不論從技術(shù)復雜性到管理意識形態(tài)，知識和學習能力，還是參與性和綜合治理所反映的治理能力有限或缺乏等方面，海綿城市建設(shè)都面臨各種阻礙與挑戰(zhàn)。Ma等[34]認為在當前非公共地塊LID建設(shè)實踐中，作為建設(shè)責任主體的開發(fā)方積極性并不高，缺乏應有動力，并存在“偷工減料”和“敷衍了事”的道德風險行為。除此之外，還存在海綿城市理念混淆[35]、建設(shè)缺乏法律效力[36]、專業(yè)人員設(shè)計經(jīng)驗不足[37]、運行維護工作不到位[38]等系列問題，使得當前海綿城市建設(shè)潛藏著巨大的風險，亟需建立完善的管理機制。夏檸萍等[39]從宏觀層面提出國家應完善海綿城市建設(shè)的相關(guān)政策和法律法規(guī)，以及建立科學的海綿城市建設(shè)激勵機制。馬海良等[40]在對江蘇省海綿城市建設(shè)進行分析的基礎(chǔ)上，提出應從統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展、資金支持、全民參與五個方面整體推動海綿城市發(fā)展。

海綿城市作為能夠統(tǒng)籌解決城市水問題的“綠色途徑”，是一項復雜系統(tǒng)工程，而現(xiàn)行城市建設(shè)與管理體系，包括專業(yè)分工、管理組織和相關(guān)制度等，與海綿城市建設(shè)要求并不相適應。基于此，筆者擬通過分析海綿城市建設(shè)系統(tǒng)獨有的復雜特性，基于全生命期視角，分析海綿城市建設(shè)全生命期存在的潛在問題或風險，并針對不同階段的關(guān)鍵風險探索相應核心管控機制的構(gòu)建，為中國特色海綿城市建設(shè)管理提供指導，為政府部門制定海綿城市建設(shè)相關(guān)政策法規(guī)提供支持。

2 海綿城市建設(shè)的復雜特性

海綿城市建設(shè)實質(zhì)上是生態(tài)文明構(gòu)建方式從傳統(tǒng)的粗放型向精細化轉(zhuǎn)變的過程，其將“山水林湖田草”看作生命共同體，實現(xiàn)對城市水資源的綜合管理。許多學者對海綿城市建設(shè)的認識與《指南》類似，認為海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用[41]。

海綿城市建設(shè)是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，具有項目類型多、投資規(guī)模大、運作模式多樣、涉及部門眾多且投資主體不一等典型特點。

2.1 系統(tǒng)性

海綿城市建設(shè)是一個針對性較強的問題，對可實施性、目標可達性、民眾反應和社會影響、評估考核要求等都非常高，因此，必須有非常明確而清晰的系統(tǒng)組成、系統(tǒng)關(guān)系和工程體系，其本質(zhì)是要實現(xiàn)對水資源、水安全、水環(huán)境和水生態(tài)的有效綜合治理，對城市水危機進行系統(tǒng)性解決，而不是碎片式治理。海綿城市涵蓋了低影響開發(fā)系統(tǒng)、雨水管渠系統(tǒng)、超標雨水徑流排放系統(tǒng)等多個子系統(tǒng)，也涉及流域及河道的綜合治理。在不同的空間尺度下，海綿城市建設(shè)又可分為城市尺度、匯水區(qū)尺度和項目地塊尺度，綜合自然屬性和社會屬性，實現(xiàn)人工和自然、地上和地下、綠色和灰色基礎(chǔ)設(shè)施、小排水系統(tǒng)和大排水系統(tǒng)的有機結(jié)合。

2.2 目的多樣性

《指南》明確指出，海綿城市建設(shè)主要涉及道路與廣場、建筑與小區(qū)、城市道路和水系等多個項目類型，海綿城市的建設(shè)并不意味著能夠完全解決城市內(nèi)澇問題，其更重要的是通過實現(xiàn)良性水循環(huán)恢復城市生態(tài)本底。試圖通過低影響開發(fā)設(shè)施建設(shè)提高年徑流總量控制率，整治城市黑臭水體，實現(xiàn)雨水的有效利用。

中國幅員遼闊，東西南北差異較大的特質(zhì)，決定了不同城市的生態(tài)本底和城市建設(shè)狀況存在明顯不同。雖然近年來海綿城市在各地如火如荼地展開，但實際上全國各地海綿城市建設(shè)的目的應有所差異，對于降水較少但污染嚴重的北方城市來說，改善水質(zhì)是海綿城市建設(shè)中關(guān)注的重點，而對于南方城市，防洪排澇問題則更為突出。不同城市的海綿城市建設(shè)雖有相似但仍有不同，不可簡單地進行復制套用，而應因地制宜設(shè)計合理的建設(shè)模式。

2.3 投資主體不一

對于建筑與小區(qū)、城市道路、城市綠地與廣場、城市水系治理等不同的建設(shè)內(nèi)容，海綿城市建設(shè)的投資主體通常各有不同。一般來說，按照社會屬性的不同，海綿城市建設(shè)分公共項目和非公共項目，其中公共項目(如道路交通、公園綠地等)的建設(shè)投資主體通常是政府；而非公共地塊項目(如建筑與小區(qū))，其建設(shè)投資主體是開發(fā)方/業(yè)主方。但在水系的綜合整治項目中，往往需要政府與企業(yè)共同參與建設(shè)，投資主體更為復雜。因此，海綿城市投資主體并不單一，當涉及各方利益和風險分配時，不同投資主體之間的相互博弈將給海綿城市建設(shè)帶來一定的阻力。

2.4 參與部門多，涉及專業(yè)廣

海綿城市建設(shè)涉及山水林田湖等不同生態(tài)要素，而就目前國家體制而言，不同生態(tài)要素通常由不同部門管理。此外，海綿城市項目不應僅僅強調(diào)海綿設(shè)施的建設(shè)實施階段，更應注重海綿城市的全生命期管理。從規(guī)劃設(shè)計到施工，再到運營維護，都需要不同部門單位的積極參與和通力協(xié)作，包括財政、市政、城建、環(huán)保、水利、園林等多個部門的分工與協(xié)調(diào)。

僅就作為海綿城市前身的雨洪管理而言，直接關(guān)聯(lián)的專業(yè)就有給排水、環(huán)境工程和水利工程等。而現(xiàn)在的海綿城市建設(shè)還涉及景觀學、風景園林等不同專業(yè)。因此，明確各個部門的職責，以及各專業(yè)之間的協(xié)作是海綿城市建設(shè)能夠有效開展的關(guān)鍵。

3 海綿城市建設(shè)的潛在問題

一般來說，工程項目從構(gòu)思到工程項目報廢的全過程稱為工程項目的全生命期[42]。國際上通行的項目全生命期理論將項目全生命期過程概括為啟動期、規(guī)劃期、實施期及完成期四個階段[43]。陳前虎等[44]在對海綿城市風險進行分析時，認為海綿城市全生命期還應包括運行和運維階段，故將其劃分為啟動階段、規(guī)劃階段、執(zhí)行階段和運維階段。

筆者在此基礎(chǔ)上，將海綿城市建設(shè)過程劃分為頂層設(shè)計階段、投融資階段、規(guī)劃設(shè)計階段、建設(shè)實施階段和運維階段。對于海綿城市建設(shè)而言，做好頂層設(shè)計是科學有序推進海綿城市建設(shè)的基礎(chǔ)。通過城市生態(tài)本底和現(xiàn)狀問題調(diào)查、落實海綿城市建設(shè)目標指標和具體實施方案等工作，編制海綿城市專項規(guī)劃，并將專項規(guī)劃成果納入城市規(guī)劃編制與管控體系中，可提高規(guī)劃的科學性、合理性，從而保證項目的可落地性。由于海綿城市建設(shè)所需資金較大，投融資也是一大難點。結(jié)合海綿城市建設(shè)系統(tǒng)的復雜特性和實際案例，可以發(fā)現(xiàn)在海綿城市建設(shè)過程中，存在著較大的潛在問題或風險。從全生命期視角來看，各階段主要問題包括：規(guī)劃設(shè)計階段的“碎片化”、建設(shè)實施階段的“多頭化”、運行維護階段的“重建輕管”和投融資階段的“融資困境”等問題(圖1)。

圖1 全生命期各階段潛在問題

3.1 “碎片化”問題

海綿城市作為一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及不同部門或單位，且不同專業(yè)間的設(shè)計標準、組織結(jié)構(gòu)和管理模式并不統(tǒng)一，導致各專業(yè)間規(guī)劃設(shè)計信息相互孤立，信息在各參與方之間難以準確地交流與共享，不同部門或單位之間的合作與管理出現(xiàn)問題，即海綿城市規(guī)劃設(shè)計中存在“碎片化”問題[26,45]。“碎片化”問題導致海綿城市建設(shè)過程中經(jīng)常出現(xiàn)排水管徑不“匹配”、排水上下游水頭不“協(xié)調(diào)”等低級錯誤，同時也阻礙了海綿城市建設(shè)方案多個層面的協(xié)同優(yōu)化，直接影響海綿城市建設(shè)功能及綜合效益的發(fā)揮。

3.2 “多頭化”問題與代理問題

由于海綿城市建設(shè)涉及政府和業(yè)主方兩個不同的投資主體，因而在實施過程中，政府面臨著“道德風險”。在利益驅(qū)動和信息不對稱條件下，非公共地塊的開發(fā)方和業(yè)主方能否按低影響開發(fā)的規(guī)劃設(shè)計要求組織開發(fā)，地塊開發(fā)完成后，業(yè)主方又能否按海綿城市運行的要求維護地塊內(nèi)相關(guān)設(shè)施，這些均是海綿城市建設(shè)與運行管理中的新命題。而不同的海綿城市建設(shè)項目涉及的部門不同，全生命期各階段也需要不同的政府部門參與管理。在這樣的現(xiàn)代城市建設(shè)“多頭化”管理體系下，難以促使海綿城市建設(shè)與管理方案的協(xié)同優(yōu)化，從而影響海綿城市建設(shè)目標的高效實現(xiàn)。

3.3 重建輕管問題

運營維護對于海綿城市來說同樣是十分關(guān)鍵的一環(huán)。若沒有長期穩(wěn)定良好的運營維護作為支撐，其建設(shè)成效依然難以得到保障。甚至可以說，海綿城市建設(shè)是否能夠可持續(xù)發(fā)展，很大程度上取決于海綿設(shè)施建成后的運營維護。而就海綿城市而言，除了本身后期運營維護較為復雜外，還容易受氣候因素、市民環(huán)保意識、城市管理水平等綜合因素的影響，維護期內(nèi)很容易產(chǎn)生非技術(shù)性的責任糾紛問題[32]。例如，海綿城市運維過程中可能產(chǎn)生責任主體劃分不明確、運營內(nèi)容劃分邊界模糊等問題。另一方面，海綿城市建設(shè)期資金投入較大，對于資金短缺的政府來說，難以投入更多的資金用于海綿城市的運營。中國海綿城市投入運行時間較短，沒有完善的運營維護管理制度，如果一味照搬西方政策和技術(shù)，則會因為國情不同產(chǎn)生水土不服的現(xiàn)象。

3.4 融資困境

海綿城市建設(shè)的資金需求量大，預計每平方公里投資將達到1億～1.5億元[46]?！吨笇б庖姟诽岢?，積極推廣PPP模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。南寧、鎮(zhèn)江、鶴壁、萍鄉(xiāng)、廈門等第一批16個海綿城市建設(shè)試點城市大部分已采用PPP模式。但應注意到，PPP模式的應用也出現(xiàn)了一些失敗案例。與交通、電力等項目相比，海綿城市建設(shè)有其復雜性、特殊性，這是典型特征也是很大的難點。項目策劃與打包應與各城市自身面臨的實際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問題、特征和條件緊密相聯(lián)，具有很大的不確定性和靈活性。因而不能簡單地復制其他項目的PPP模式。同時，由于海綿城市建設(shè)的項目大多具有公益性特征，且中國尚未建立合理的雨水排放費征收制度，“政府購買”依然是主要付費方式，如果出現(xiàn)政府信用度不高的情況，會直接影響社會資本參與的積極性。因此，有必要對PPP模式應用于海綿城市建設(shè)中的機制創(chuàng)新開展研究。

4 海綿城市建設(shè)的管理機制

為解決海綿城市建設(shè)中的碎片化、多頭化、重建輕管和融資困境等難題，有必要基于系統(tǒng)化思維，對海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)要素及特性、國際經(jīng)驗借鑒和關(guān)鍵風險等方面進行全方位地分析。從全過程視角進行全面風險管理，分別構(gòu)建針對不同關(guān)鍵風險的管控機制。相應地，針對海綿城市建設(shè)全生命期潛在問題，應著力構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動機制、激勵監(jiān)管機制、綜合運維機制、投融資機制與PPP模式應用等子機制?？傮w思路如圖2所示。

圖2 海綿城市建設(shè)的管控機制構(gòu)建思路

4.1 協(xié)同聯(lián)動機制

海綿城市建設(shè)在城市總體規(guī)劃下，分別進行園林綠化、道路交通、排水防澇等專項規(guī)劃設(shè)計。而在現(xiàn)行城市建設(shè)體系下，各政府部門之間往往各自為政，信息難以整合，造成“信息孤島”的現(xiàn)象，因而不利于建設(shè)方案的協(xié)同優(yōu)化，進一步影響海綿城市綜合效益的發(fā)揮?？紤]到海綿城市多個部門和單位的利益，城市政府可成立工作領(lǐng)導小組并作為責任主體，把海綿城市建設(shè)提上重要日程并進行統(tǒng)籌規(guī)劃，增強其整體性和系統(tǒng)性。另外，政府扮演主導地位，構(gòu)建一套協(xié)同聯(lián)動機制，明確牽頭單位，加強各部門之間的合作，共同商討海綿城市推進政策，解決技術(shù)和管理難題。

另一方面，近些年來建筑信息模型(Building Information Model，BIM)技術(shù)的發(fā)展和應用極大地推動了整個建設(shè)行業(yè)的發(fā)展，在計算機輔助下BIM具有良好的可視性、協(xié)調(diào)性、模擬性及優(yōu)化性，可為海綿城市規(guī)劃設(shè)計信息共享、協(xié)同優(yōu)化提供良好的技術(shù)平臺，因而可嘗試以該平臺為基礎(chǔ)，構(gòu)建規(guī)劃設(shè)計各參與方間的協(xié)同工作機制及協(xié)同優(yōu)化激勵機制，以期破解海綿城市規(guī)劃設(shè)計“碎片化”困局，實現(xiàn)海綿城市規(guī)劃設(shè)計的協(xié)同優(yōu)化，為提升海綿城市建設(shè)水平提供支持。

4.2 激勵監(jiān)管機制

海綿城市建設(shè)具有明確的建設(shè)目標，并具有明確的建設(shè)范圍和限制條件。因此，海綿城市建設(shè)具有明顯的項目化特征，按項目化要求組織海綿城市建設(shè)，可有效實現(xiàn)海綿城市建設(shè)目標。政府可以采用按效付費的方式對績效目標的運行情況進行全過程跟蹤管理，并根據(jù)進度目標的實現(xiàn)情況嚴格控制資金的撥款進度。除此之外，還可以實行獎懲機制，對社會資本參與的項目，通過考核驗收對建設(shè)規(guī)范且綜合效益突出的海綿城市項目給予獎勵。例如，美國喬治王子縣(Prince George’s County)的環(huán)境部門與某私人資本公司建立了關(guān)于低影響開發(fā)(LID)建設(shè)PPP模式的合作關(guān)系，政府設(shè)立相應的獎勵機制，如果該公司可以在預算內(nèi)準時完成8.1 km2的低影響開發(fā)雨水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，便能夠擁有另外8.1 km2的雨水設(shè)施的改造權(quán)[47]。

另外，海綿城市建設(shè)擁有政府與業(yè)主兩個投資主體，且兩個主體在利益上存在博弈關(guān)系，政府相比業(yè)主方而言，擁有更多的信息，因而在一定程度上面臨著“道德風險”。故可以引入社會公眾作為第三方進行監(jiān)督評估，完善社會公眾參與機制。而如何更好地引導社會公眾參與其中，是一個需要進一步研究的課題。

4.3 綜合運維機制

在海綿城市建設(shè)過程中，重建輕管現(xiàn)象普遍存在，主要原因之一是缺少運行維護費用。為了吸引更多的社會資本進入，應探索構(gòu)建相應的收益機制，來彌補運行維護費用的不足。通過借鑒國外的先進經(jīng)驗，建議結(jié)合我國國情建立相應的雨水排放費管理機制。征收的雨水排放費可用于推行雨水管理計劃、建設(shè)綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施與雨水設(shè)施維護等，為雨水事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

國外的一些成功做法，無疑可為中國海綿城市雨水管理提供借鑒。在德國柏林，“雨水費”制度全面推行，無論私人房企還是工廠企業(yè)，直接向下水道排放雨水必須按房屋的不滲水面積交納1.84歐元/m2費用。而中國目前為止尚未征收雨水排放費，這主要是因為對中國公眾而言，“海綿城市”這一概念還未深入人心，若急于收取，會造成大眾的不理解，從而更不利雨水費的收取。但若一直采取不收取的態(tài)度，又會產(chǎn)生一定的社會“不公”，公共排水設(shè)施建設(shè)和運行成本得不到補償，不利于雨水排放管理。因此，有必要通過大眾媒體的手段向大眾普及海綿城市建設(shè)的意義及征收雨水排放費的必要性。在考慮公眾承受力的基礎(chǔ)上，制定合理的征收標準，并就此制定獎懲機制。

4.4 投融資機制與PPP模式應用

海綿城市作為國家“十三五”百大工程項目之一，越來越受到政府的重視，而海綿城市建設(shè)投資規(guī)模巨大，各地政府面臨著資金短缺問題。據(jù)報道，中央對于入選試點城市提供了財政專項獎補，其標準為：直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。但很多試點城市提出的建設(shè)規(guī)模都在百億以上，可以看出中央財政補助力度有限，引入PPP模式成為大部分試點城市解決資金難題的重要手段[48-50]。而作為一種相對完善的治理工具，PPP模式的引入在有效減輕政府財政壓力的同時，還有利于破解海綿城市運營維護管理效率低下等難題。

但需要注意的是，海綿城市建設(shè)剛剛起步，PPP模式的應用還處于初步探索階段。在構(gòu)建海綿城市PPP模式運用機制過程中，需從以下4個方面進行考慮：①針對具體海綿城市建設(shè)項目的獨特性，分析其是否適合運用PPP模式；②設(shè)計合理的PPP合作方式以適應海綿城市建設(shè)需求；③根據(jù)海綿城市建設(shè)特點，設(shè)計合理的項目風險分擔機制；④項目公司的組建，應考慮政府和社會資本出資比例和政府對項目公司的監(jiān)督作用。

5 結(jié) 語

海綿城市系統(tǒng)的建設(shè)符合廣大人民對于“美麗中國”的共同追求，是城市生態(tài)文明建設(shè)過程中的重要一環(huán)。推行海綿城市系統(tǒng)的建設(shè)，其重點在于解決技術(shù)和管理兩個層面上存在的關(guān)鍵問題。海綿城市作為一項極其復雜的系統(tǒng)工程，現(xiàn)行工程建設(shè)體系與其建設(shè)系統(tǒng)要求存在一些不相適應的地方。通過進一步識別海綿城市建設(shè)系統(tǒng)在全生命期視角下各階段存在的潛在問題和風險，對應對主要風險問題的相應核心管控機制展開探討，包括協(xié)同聯(lián)動機制、激勵監(jiān)管機制、綜合運維機制、投融資機制與PPP模式應用，希望通過研究能夠有效減少或規(guī)避海綿城市建設(shè)實踐過程中存在的風險，從而更好地推動海綿城市的建設(shè)。

目前，第一批海綿城市試點城市已逐步完工。城市生態(tài)環(huán)境的改善大大提高了人民的幸福指數(shù)。然而在建設(shè)過程中依然存在一些問題與矛盾影響其最終效果，例如對海綿城市理念的認知不清、缺乏專業(yè)的海綿城市建設(shè)人才、PPP模式應用等。這些問題還有待進一步開展專門研究。