口述/賀耀祖

[編者按] 20 世紀(jì)90 年代，乘著改革開放的東風(fēng)，上海開始進(jìn)行大規(guī)模的城市更新建設(shè)，尤其是浦東開發(fā)開放、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊區(qū)改造等，使城市面貌煥然一新。這些變化都離不開艱辛的城市居民搬遷工作。賀耀祖，曾任上海市房地產(chǎn)管理局拆遷處處長，參與了上海動拆遷實(shí)施細(xì)則的制訂，是上海1990 年代百萬居民大動遷的親歷者和實(shí)踐者。

日前，我們就上海房屋拆遷問題，專程采訪了賀耀祖同志。賀耀祖于1965 年從部隊(duì)復(fù)員到市房地局工作,1991年擔(dān)任上海市房地產(chǎn)管理局拆遷處籌備組負(fù)責(zé)人、拆遷處處長，從20 世紀(jì)90 年代開始，負(fù)責(zé)上?！芭f區(qū)改造”“市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“浦東開發(fā)開放”的房屋拆遷和居民安置工作。至2000 年，上海完成了百萬居民“世紀(jì)大動遷”，大大地改善了市民居住條件，促進(jìn)了上海城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

采訪當(dāng)天，天氣炎熱，賀耀祖精神抖擻地來到上海市房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會會議室。他思路敏捷，饒有興趣地與我們聊起上海居民動遷的往事。訪談中我們體會到當(dāng)年居民動遷工作的艱難，其中也不乏動人的故事。

上海居民“世紀(jì)大動遷”：圍繞“舊改”“市政”“浦東開發(fā)”三大任務(wù)

1991 年至2000 年，上海圍繞“舊區(qū)改造”“市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“浦東開發(fā)開放”三大任務(wù)，在“一年一個樣，三年大變樣”口號的激勵下，加快了城市建設(shè)步伐，完成了超過100 萬居民房屋的拆遷和安置工作，顯著地改善了市民的居住條件，優(yōu)化了城市功能和城市布局，使上海城市面貌發(fā)生了根本性的改變。

舊區(qū)改造。20 世紀(jì)90 年代以前，上海在城市建設(shè)方面步伐緩慢，欠債較多，積累了很多問題，特別是住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施和交通問題。當(dāng)時，上海城市居民的住房十分緊張，有幾十萬戶居民家庭的人均居住面積低于4 平方米，其中還有三萬戶居民家庭人均居住面積低于2.5 平方米。根據(jù)當(dāng)時的統(tǒng)計(jì)，上海的困難戶、結(jié)婚戶、特困戶、外地調(diào)滬無房戶等總戶數(shù)達(dá)到6.9 萬戶，同時還有急需解決的53 萬平方米危房問題，98 萬平方米棚戶問題，以及214 萬平方米“破舊簡屋”問題，這些就是當(dāng)時所稱的“365”危棚簡屋改造的范圍。1992 年底召開的上海市第六次黨代會上，時任市委書記吳邦國代表市委、市政府立下軍令狀：力爭在2000 年前新建住宅超過6000 平方米，完成全市365萬平方米的危棚簡屋改造。

早在1990 年，鄧小平同志到上?？疾?，就專門談了房地產(chǎn)問題，提出可以搞土地批租來推動舊區(qū)改造。隨后上海就開始了房屋拆遷工作，但體量比較小。鄧小平同志南方講話后，在加快住房建設(shè)方面，上海首創(chuàng)了“按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取土地批租”的辦法來逐步解決住房資金問題，想通過舊區(qū)改造來改善上海居民的居住條件。土地批租改變了傳統(tǒng)的土地利用模式，變國有土地?zé)o償使用為有償使用，提高了土地的使用效率。這種方式探索了一條利用國內(nèi)外資金加快舊區(qū)改造的新路子。1992 年3 月，上海盧灣區(qū)“斜三基地”，也就是現(xiàn)在的打浦路附近，作為第一塊“毛地”被列入批租項(xiàng)目，7 月開始拆遷，成為上海第一塊利用級差地租完成舊區(qū)改造項(xiàng)目的地塊。第二塊土地是1992 年5 月至6 月審定的，項(xiàng)目基地在北京東路、浙江路和福建路一帶。由于缺少建設(shè)資金，市政府決定通過土地批租來推動舊房改造。當(dāng)時，我們的主要任務(wù)是考慮怎么配合土地批租來進(jìn)行房屋拆遷和居民動遷。舊區(qū)改造遇到的第一個問題就是房屋拆遷問題，1992 年李鵬同志簽發(fā)了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，使房屋拆遷工作有了法律依據(jù)。

市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是上海城市建設(shè)的另一個欠賬，1990 年上海人均擁有道路僅2.28 平方米，每萬人擁有公交車數(shù)量僅7.43 輛。1985 年開始，上海的城市規(guī)劃部門就針對城市道路網(wǎng)存在的各種缺陷，組織各方專家著手進(jìn)行上海城市高架汽車專用道路系統(tǒng)的調(diào)研，規(guī)劃設(shè)計(jì)了一個占用土地少、交通效率高的城市高架快速交通體系，以增強(qiáng)中心城區(qū)路網(wǎng)交通能力。除市政道路以外，上海排水設(shè)施問題也很嚴(yán)重，下大雨后，由于排水不暢，馬路積水嚴(yán)重，需要增建大量的雨水泵站來防止馬路積水。改善蘇州河水質(zhì)，進(jìn)行蘇州河合流污水處理。為改善城市交通狀況，需進(jìn)行地鐵工程以及站臺建設(shè)等重大工程。這些市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，也都涉及大量的房屋拆遷。

上海內(nèi)環(huán)線高架道路是通過世界銀行貸款建造的第一條高架道路。1991 年7 月至8 月，由于上海政府沒有資金，便通過世界銀行貸款解決了內(nèi)環(huán)高架道路建設(shè)的資金問題。內(nèi)環(huán)高架道路建設(shè)項(xiàng)目從普陀區(qū)開始進(jìn)行房屋拆遷，這一工程涉及盧灣、黃浦、靜安、閘北、楊浦、長寧、徐匯等多個區(qū)。為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，上海市專門成立了市高架指揮部，各區(qū)也都成立了區(qū)高架指揮部，指揮部除了籌措資金外，還要籌措動遷房源。

浦東開發(fā)開放。20 世紀(jì)90 年代初的浦東，除了一小部分沿江地帶屬于黃浦區(qū)，其他地方都屬于郊縣。陸家嘴地區(qū)也遠(yuǎn)沒有現(xiàn)在那么繁榮。那時候因?yàn)榻煌ú槐悖蠹叶疾辉敢庖謻|的房子，有句話就是“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”。盡管浦東屬于上海，但連接浦東浦西市區(qū)段的黃浦江卻沒有一座跨江大橋，過江只能乘輪渡，交通極為不便。1987 年11 月發(fā)生“陸家嘴輪渡線慘案”，擺渡過江的擁擠人群發(fā)生踩踏事件，造成死16 人、重傷30 人、近百人受傷的悲劇。隨后，為了開發(fā)浦東、加強(qiáng)浦東浦西的交通連接，上海開始大量興建隧道和橋梁。

1988 年12 月15 日，被譽(yù)為“世界第三大疊合梁斜拉橋”的南浦大橋開始建設(shè)，1991 年11 月建成通車。1991 年4 月29 日，市委、市政府對外宣布，要在黃浦江東段，建設(shè)一座連接黃浦江兩岸的“世界第一斜拉橋”——楊浦大橋，兩年后楊浦大橋建成通車。其間，居民動遷工作也在艱難地進(jìn)行著，直到楊浦大橋建好，居民動遷安置工作還沒有全部完成。地鐵建設(shè)使上海每年的居民動遷量變得更大。1991 年剛開始時每年有5 萬至6 萬戶，1993 和1994 年動遷量最大，最大的一年動遷量有10 萬戶。

剛開始的居民動遷安置以實(shí)物安置為主，按照一定的人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)分配住房。經(jīng)過1991 年和1992 年大規(guī)模拆遷以后，政府就沒有足夠的住房來進(jìn)行安置了。于是，上海開始大量建設(shè)動遷安置房。后來，動遷安置的現(xiàn)房也不夠了，又著手建設(shè)期房來解決上海動遷居民的安置問題。作為期房的安置房一部分在浦東，一部分在閔行，主要分布在莘莊、嘉定和浦東一帶，由于距離市區(qū)比較遠(yuǎn)，當(dāng)時的動遷居民安置被上海市民戲稱要搬到“新加坡”，剛開始時居民還不太愿意去，后來大家也都慢慢接受了。居民通過動遷安置，居住條件基本上得到了改善，但也不可能一下子改善很多。1993 年至1994 年世界銀行專門到上海來考察內(nèi)環(huán)高架道路項(xiàng)目的居民動遷安置情況，追蹤拆遷戶調(diào)查，看看他們是否真正被安置了。在當(dāng)時的住房條件下，拆遷戶的安置確實(shí)是符合標(biāo)準(zhǔn)的，最起碼安置房都有獨(dú)立的廚房和衛(wèi)生間，居民的居住條件基本上都得到了改善。世界銀行官員到拆遷安置小區(qū)實(shí)地察看之后，對居民的安置工作是比較放心的。

浦東開發(fā)開放，拆遷安置工作是重點(diǎn)。開發(fā)浦東新區(qū)的居民動遷量要達(dá)到全市居民動遷量的六分之一。1992 年浦東剛開發(fā)時，還沒有成立管委會，浦東的第一張拆遷許可證是浦東陸家嘴（現(xiàn)中國人民銀行總部）地塊。浦東新區(qū)管委會于1993 年成立，后來陸家嘴金融區(qū)、金橋加工區(qū)、張江高科技區(qū)、外高橋保稅區(qū)等地方也開始拆遷。當(dāng)時我們遇到的問題是：房屋拆遷是適用《土地法》還是《房屋拆遷條例》？浦東新區(qū)當(dāng)時的做法是通過土地征用將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，從而進(jìn)行土地儲備。經(jīng)多方研究商議后，我們按照國有土地上的城市拆遷法規(guī)進(jìn)行居民房屋拆遷安置，解決了浦東新區(qū)開發(fā)的房屋拆遷問題。

創(chuàng)新動遷居民的安置方式：從實(shí)物化安置到貨幣化補(bǔ)償

經(jīng)過幾年的城市開發(fā)，上海的住房建設(shè)量也增加了許多，每年住宅竣工量大約有1500 萬平方米，住房供應(yīng)比較充足。與此同時，上海房地產(chǎn)市場不斷完善，上世紀(jì)九十年代初的商品房價格比較便宜，每平方米大約在2000 元左右，拆遷房價格每平方米在1500 元左右。1996年以后，考慮到居民希望貨幣補(bǔ)償?shù)囊庠?，動遷安置也逐步轉(zhuǎn)向市場化，1998 年以后開始進(jìn)行貨幣化安置，當(dāng)時的住房評估價格約為每平方米3000 至4000 元，居民可以拿錢自己去市場購房。通過貨幣化的補(bǔ)償，拆遷居民自行購買市場的房屋，既消化了一部分商品房，又滿足被拆遷居民的住房選擇要求，被拆遷住戶的利益也能得到保障，既滿足了市場的需要，也解決了居民的居住問題。

在補(bǔ)償方式上是按人頭進(jìn)行補(bǔ)償，人頭補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償水平比較低。2000 年以前的房屋補(bǔ)償為成本價+獎勵費(fèi)，沒有體現(xiàn)房屋價值，后來逐步轉(zhuǎn)向市場化。到了2000 年，開始用市場評估法按房屋的市場價值進(jìn)行補(bǔ)償。

我們根據(jù)市政府的財(cái)政能力逐步提高動遷安置標(biāo)準(zhǔn)，主要考慮如何為被拆遷戶的安置提供方便。當(dāng)時，舊區(qū)改造的居民住房條件都很困難，人均住房面積大多在2 至3平方米，能改造到4 平方米已經(jīng)不錯了。但也有很多家庭不屬于解困的范圍，我們通過房屋拆遷幫助居民家庭改善了住房條件。當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)狀況還不太好，只能達(dá)到這樣的水平?，F(xiàn)在的拆遷補(bǔ)償要比當(dāng)年好多了，不能按照現(xiàn)在的眼光來看當(dāng)時的拆遷補(bǔ)償。當(dāng)年動遷補(bǔ)償?shù)闹饕芫褪蔷用褚蠛芨?，而政府不可能拿出很多資金來一下子把問題都解決了。現(xiàn)在資金跟上了，這個矛盾也逐步解決了。這幾年，我聽說市政府感覺拆遷成本很大，提出要壓縮一點(diǎn)，前些年一戶人家動遷，多的可以拿到3 至4 套安置房，而現(xiàn)在只能拿1 套安置房了，其余用貨幣補(bǔ)償，逐步減少實(shí)物安置。

居民陽光動遷安置：上海動拆遷工作的制勝法寶

上海的動遷安置工作總體上矛盾比較少，解決得也較好，主要有以下幾個方面的原因。

一是上海的拆遷實(shí)行“五公開”制度和嚴(yán)格審核制度。“五公開”即動遷政策公開、安置房源公開、安置家庭人口和住房條件公開、安置補(bǔ)償方案公開。動遷居民都知道誰家什么情況，分配什么樣的房子?？傮w來說，上海的動遷安置工作比較穩(wěn)定。上海的拆遷許可證審核非常嚴(yán)格，我們拆遷部門在審批的時候會認(rèn)真審查有沒有房源、有沒有保障資金，按照國家的規(guī)定，資金、房屋要到位，條件具備了才核發(fā)拆遷許可證。

二是從行政、組織方面理順上下關(guān)系。我們所做的第一個動作是放權(quán)給各個區(qū)縣。以前市房管局拆遷處人員只有五六人，不僅要完成上級布置的各項(xiàng)工作，還要解決動拆遷等相關(guān)的問題，人手非常緊張。后來，根據(jù)上級精神，我們積極依靠區(qū)縣拆遷科，發(fā)揮區(qū)縣拆遷科的工作積極性，使拆遷工作落到實(shí)處。這樣就擴(kuò)大了隊(duì)伍，組建起一支精干的區(qū)縣拆遷管理隊(duì)伍。第二個動作是讓各區(qū)縣成立房屋拆遷公司，當(dāng)時每個區(qū)都成立了兩三支拆遷隊(duì)。拆遷公司成立的目的，就是由各個拆遷公司來承擔(dān)所有的拆遷工作，行政部門主要起監(jiān)督指導(dǎo)作用。上海的拆遷安置資金都是由區(qū)政府來控制的，拆遷公司與安置資金無關(guān)聯(lián)。市房管局局長要求拆遷單位必須是國有單位，不允許私人成立房屋拆遷公司。當(dāng)時推行國有經(jīng)濟(jì)體制改革，國有公司要逐步私有化，因此，有些國有拆遷公司轉(zhuǎn)制成了民營，我們局長當(dāng)即找我過去說，馬上把所有民營拆遷公司重新轉(zhuǎn)為國有公司，不是國有公司不能做房屋拆遷工作。第三個動作是安置資金用于專項(xiàng)拆遷安置，不允許拆遷公司打包承包。安置資金不能挪為他用，尤其不能用于拆遷公司發(fā)放獎金。我們允許拆遷公司在安置項(xiàng)目完成以后發(fā)放一部分獎勵，但獎勵款不是來自安置資金。因?yàn)楠剟罱鹩刹疬w人從其他途徑籌集，所以不會牽涉到安置資金。過去商業(yè)開發(fā)商可能會把一筆資金整體打包給拆遷公司，拆遷公司必然會千方百計(jì)地克扣動遷費(fèi)。拆遷方案要經(jīng)過市區(qū)房管局來審批，我們不允許將安置資金用于承包。

拆遷處和拆遷科類似于裁判，主要任務(wù)是分析碰到問題怎么解決，沒有利益牽涉其中。沒有利益關(guān)系，其行為就會規(guī)范化，相關(guān)拆遷單位就會按照法規(guī)和政策走正常流程。上海的拆遷工作不能說沒有一點(diǎn)問題，但是處理得很好，在政策上也盡量多為老百姓著想，按照法律法規(guī)來裁決怎么安置，這樣就保證了公正性。

三是依法拆遷。市委領(lǐng)導(dǎo)明確指示要依法拆遷，我們把參加拆遷管理的區(qū)縣同志組織起來，集中學(xué)習(xí)相關(guān)的法規(guī)和文件精神，讓大家做到心中有“一本賬”，使他們能夠在未來的工作中對拆遷公司以及動拆遷經(jīng)理給予正確的引導(dǎo)。我當(dāng)時在區(qū)里說，一切拆遷行為要依法，居民提出的問題一定要解決。2004 年以后我們請律師到基地來參與動遷安置工作，各區(qū)也都很重視拆遷工作。當(dāng)時，居民有種想法，認(rèn)為在安置補(bǔ)償上總是先搬遷的家庭吃虧。我們一貫堅(jiān)持的做法是前后搬遷方案一致。有時，一些搬遷居民會鬧到我的辦公室來，我都按正常程序來處理。當(dāng)時市房管局每周四的信訪，我都在第一線接待老百姓。

四是要做好拆遷中的政治思想工作。我們要求拆遷公司做“五心”公司，即要有愛心、熱心、耐心、細(xì)心、恒心。在拆遷公司中設(shè)立黨支部，做好拆遷工作人員的思想工作。我們認(rèn)為要做好拆遷戶的思想工作，首先要做好拆遷人員的思想工作。拆遷人員的素質(zhì)提高，跟居民溝通的時候，也要講一點(diǎn)藝術(shù)，講一定的方式方法。

為百姓排憂解難：居民動遷安置中的動人故事

上海市政府對居民動遷安置工作很重視，要求動遷安置房的交通和配套要跟上，動遷安置房造到哪里，公共交通就要開通到哪里，對基本的民生保障問題都有所考慮，動遷安置房小區(qū)的交通、公共設(shè)施配套、教育和菜場等問題都很重要，在小區(qū)建設(shè)開始的時候就要跟上，不能等房子建好以后啥都沒有。當(dāng)時，在浦東新建的動遷安置小區(qū)，就考慮了交通、就醫(yī)、教育和菜場等問題，讓動遷居民沒有后顧之憂。

那時，對大世界對面的黃浦區(qū)金光公司，電視臺專門制作了有關(guān)動遷安置的電視節(jié)目，拍攝了動遷居民搬到了哪里，生活設(shè)施怎么樣。上海電視臺制作了好幾部這樣的電視節(jié)目，如成都路南北高架的居民動遷安置等。

在整個動遷安置過程中，絕大部分搬遷居民都很配合，有很多讓我印象深刻的事例。浦東開發(fā)拆遷時碰到一個專門賣金魚的個體戶，一直不肯搬走，影響該基地完成拆遷任務(wù)。后來浦東新區(qū)有關(guān)部門找我們?nèi)ド塘?，考慮到養(yǎng)金魚的特殊情況，商量以后，以換地方式進(jìn)行補(bǔ)償安置。后來他覺得拆遷人員處處為他著想，就說不要換地方了，最后還把金魚送給了拆遷人員。動遷安置就是一個互相體諒的過程，要考慮居民的現(xiàn)實(shí)需要和感受，要讓被動遷居民感到你工作做到位了，你體諒他，他也會體諒你。

閘北區(qū)有個居民，喜好收藏石頭人，有的甚至是菩薩石像。拆遷時，區(qū)拆遷部門找了個地方，專門給他安放菩薩像，然后再拆房子，安置房建好以后，再把菩薩請回來。我覺得這是很人性化的做法，要考慮到被動遷居民的具體情況，不同的情況有不同的解決方法。

審批權(quán)下放：完成上海百萬居民“世紀(jì)大動遷”的體會

在制訂居民動遷安置政策時要充分考慮老百姓的需求，既要穩(wěn)定，又要連貫。首先是理順動遷安置工作的行政組織機(jī)制，在市級層面不需要有太大的權(quán)力，權(quán)力下放，調(diào)動各區(qū)的積極性，市房管局做好協(xié)調(diào)工作。其次是在動遷安置過程中要把政治思想工作做到位。

在房屋拆遷過程中，市房管局拆遷處和區(qū)房管局拆遷科是行政管理部門。拆遷主體是建設(shè)方，這塊地塊給了誰，誰就是建設(shè)方。例如，市政公司作為建設(shè)方來拆遷科申報拆遷許可證，他是拆遷主體。拆遷公司是接受拆遷方委托的拆遷工程的實(shí)施部門，行政管理部門對拆遷公司起指導(dǎo)作用。區(qū)房管局拆遷處負(fù)責(zé)核發(fā)拆遷許可證，拆遷許可證發(fā)了以后，拆遷公司要按照拆遷許可審批的拆遷方案、拆遷資金、拆遷安置房規(guī)定來做。行政管理部門主要監(jiān)督拆遷公司是不是按照政策規(guī)定，是不是符合有關(guān)的程序要求。

當(dāng)時有人提出由市房管局拆遷處核發(fā)拆遷許可證，我明確說市級層面不需要這個權(quán)力，2000 年以前都是由區(qū)里審批的。當(dāng)時規(guī)定1000 戶以上的大型片區(qū)重大項(xiàng)目拆遷要報市審批，審批通過后由區(qū)里核發(fā)拆遷許可證，其他的項(xiàng)目還是由區(qū)政府審批，這樣可以充分發(fā)揮區(qū)里的積極性。市房管局拆遷處主要是研究政策，監(jiān)管拆遷科和拆遷公司的工作。拆遷處、拆遷科與拆遷公司在經(jīng)濟(jì)上沒有利益關(guān)系，但要申報拆遷項(xiàng)目需要多少資金，符合條件才核發(fā)拆遷許可證。我們行政管理部門不需要很多權(quán)力，主要負(fù)責(zé)政策研究和落實(shí)，解決拆遷人和被拆遷人遇到的問題。例如1991 年至1994 年，有9 萬多戶的居民家庭因動遷在外面臨時過渡，其居住矛盾很大，我們就向市政府報告了這一情況。市政府督促建委加快建設(shè)安置房，作為市政府實(shí)事項(xiàng)目，大大加快了住房建設(shè)，使在外過渡居民逐步減少，住進(jìn)了新房，逐步把這個問題解決了，這樣矛盾就沒有了。