文/羅憶寧

中國和英國的房地產(chǎn)市場，均存在機構(gòu)持有的租賃住房占比不高、高品質(zhì)租賃住房供給不足、租金可負擔性不強等問題。近幾年，中國和英國均積極發(fā)展住房租賃市場，都有鼓勵機構(gòu)持有租賃住房經(jīng)營的政策導向，也都選擇以財政政策促進租賃市場發(fā)展。英國是如何通過財政政策激勵機構(gòu)自持租賃住房的？主要是通過建房出租計劃（Build to Rent scheme）。深入研究建房出租計劃，可以為我國發(fā)展住房租賃市場，擴大租賃住房供應，培育專業(yè)化、規(guī)?；淖》孔赓U企業(yè)等提供寶貴的經(jīng)驗。

一、建房出租的概念

廣義上，建房出租指的是機構(gòu)以租賃為目的開發(fā)住房，不向個人銷售，而由機構(gòu)持有并進行租賃經(jīng)營的商業(yè)模式。就英國的情況看，“建房出租”這一短語在20 世紀二三十年代就已出現(xiàn)，當時一些金融、保險機構(gòu)開發(fā)建設并持有租賃住房對外出租，直到20 世紀中葉，倫敦市中心還有不少機構(gòu)持有并對外出租的豪華住房，但由于六七十年代英國實行租金管制政策，租金回報率降低，大部分機構(gòu)投資者出售了其持有的租賃住房。盡管八十年代取消了租金管制，但機構(gòu)持有租賃住房的模式已經(jīng)很難恢復。至2010 年，英國機構(gòu)房東持有租賃住房的比例已不足1%。

狹義上，建房出租是英國可負擔住房（affordable housing）框架內(nèi)的一種住房開發(fā)模式，根據(jù)英國《國家規(guī)劃政策體系》（National Planning Policy Framework）的定義，建房出租指的是100%以租賃為目的建設的房屋。它可以作為產(chǎn)權(quán)多元的開發(fā)項目的一部分，可以是公寓或住房，但應和項目的其他住房位于同一地點或與主要開發(fā)區(qū)域相鄰。一般會提供三年或更長的租賃合同，房屋通常在統(tǒng)一的所有權(quán)和管理權(quán)下進行專業(yè)經(jīng)營。

二、建房出租計劃的產(chǎn)生背景

英國在2012 年出臺政策鼓勵機構(gòu)建房出租，有其特定的背景。

（一）依靠市場解決住房問題的政策導向

2010 年5 月，保守黨在大選中獲勝，并與自民黨組成了聯(lián)合政府，保守黨黨魁卡梅倫出任首相。保守黨、自民黨均是中右翼政黨，主張以市場化手段激勵機構(gòu)投資住房建設，解決住房緊缺和可負擔性問題，這與左翼的工黨以政府直接投資建設租賃住房的主張是截然不同的。

（二）供給端：建立建房出租的商業(yè)模式已具備條件

市場租賃住房可觀的投資回報率，讓建房出租模式充滿吸引力。據(jù)統(tǒng)計，2001 年至2011 年的十年間，英國住房物業(yè)的平均投資回報率達9.6%，遠高于商業(yè)地產(chǎn)7.3%、辦公地產(chǎn)5.7%的平均回報率。高水平的投資回報率，足以對機構(gòu)投資者產(chǎn)生巨大的吸引力。

完善的REITs 制度和擁有充裕資本、資金成本較低、尋求穩(wěn)定回報的機構(gòu)投資者，為建房出租模式提供了資金準備。2007 年，英國啟動REITs 發(fā)行工作，在2012 年又重新修改REITs 規(guī)則，降低了REITs 發(fā)行主體和投資主體的準入門檻，使得REITs 更具有吸引力。截至2018 年6 月，英國共上市52 只REITs，市值667.09 億歐元。除REITs 外，保險公司、養(yǎng)老基金、主權(quán)投資基金等也在租賃住房領(lǐng)域積極尋找長期的投資機會。

房地產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)逐漸形成了可操作的建房出租商業(yè)思路。例如，一家大型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)Grainger 設想：建房出租項目位于核心工作區(qū)域附近，至少包括100 個住房單位，并配備小型商業(yè)中心、咖啡廳、社區(qū)空間等設施以增加房地產(chǎn)價值和提高資本回報率。

（三）需求端：對優(yōu)質(zhì)、長期、家庭性的市場化租賃住房需求增加

21 世紀以來，英國居民對于市場租賃住房的需求不斷增加，2010 年時已有360 萬戶居民住在市場租賃住房中，其中三分之一是家庭住戶。據(jù)社區(qū)和地方政府部（Department for Communities and Local Government）的預測，2033 年前英國租賃住房的住戶都將以年均23.2萬戶的速度增長。但是，市場租賃的租戶仍然面臨租賃關(guān)系不穩(wěn)定、住房質(zhì)量較差的問題。2009-2010 年度的英國住房調(diào)查顯示，32.9%的市場租賃租戶租期等于或小于1 年，遠高于社會租賃住戶8.4%的水平，41%的市場租賃住房未能達到體面住房標準（decent homes standard）,遠高于社會租賃住房23.2%的不達標率。

三、建房出租計劃的實施

（一）政策設計階段

聯(lián)合政府在2011 年11 月就其住房政策的綱領(lǐng)發(fā)布了一份名為“構(gòu)建基礎(chǔ)：英格蘭住房戰(zhàn)略”的文件，在“蓬勃發(fā)展的私人租賃市場”一章中，提出促進機構(gòu)投資建設租賃住房，并將通過住房和社區(qū)管理局（Homes and Communities Agency）實施“建房出租”。具體如何實施，還將進行獨立審查，以檢查和清除不利于私人機構(gòu)投資租賃住房的障礙。

政府委托時任保險公司Friends Provident 董事長的亞德里安·蒙太古爵士（Sir Adrian Montague,CBE）主持進行該項審查。審查小組于2012 年8 月提交了《有關(guān)機構(gòu)投資私人租賃市場障礙的審查報告》（Review of the Barriers to Institutional Investment in Private Rented Homes）。該報告一般被稱為《蒙太古報告》（Montague Review）。《蒙太古報告》的部分建議被當局采納，被采納的部分可以總結(jié)為“一個基金、一個計劃和一個小組”：一個基金即建房出租基金（Build to Rent fund），新設一個股權(quán)或債券基金，用于激勵機構(gòu)投資租賃住房。一個計劃即市場租賃住房保障計劃（Private Rented Sector Housing Guarantee scheme），該計劃以政府信譽為擔保以減少住房租賃企業(yè)的借貸成本。一個小組即市場租賃部門專家小組（Private Rented Sector Taskforce），該專家小組由安德魯.斯坦福（Andrew Stanford)負責，小組成員包括房地產(chǎn)企業(yè)高管、特許測量師、房地產(chǎn)分析師、資產(chǎn)管理經(jīng)理等房地產(chǎn)領(lǐng)域的專家，該小組主要負責向建房出租基金的投標人提供專業(yè)投資建議、審議投資項目等。

根據(jù)《蒙太古報告》的建議，2012 年9 月首相辦公室發(fā)布的《住房激勵計劃》（Housing Stimulus Package）中，承諾通過建房出租完成5000 套租賃住房的建設目標，為此還設置了2 億英鎊的建房出租投資基金（Build to Rent investment fund）。在2013 年財政預算中，英國政府正式提出了建房出租計劃（Build to Rent scheme），將建房出租基金的預算擴展到10 億英鎊，項目的建設目標也提升到1 萬套租賃住房，基金將通過股權(quán)投資或借貸的方式向新建的市場租賃項目提供支持。

（二）建房出租基金的招標要求

2012 年12 月，社區(qū)和地方政府部、住房和社區(qū)管理局以及大倫敦市政府（Greater London Authority）聯(lián)合發(fā)布了《建房出租基金章程》（Build to Rent Fund Prospectus，以下簡稱《章程》）?！墩鲁獭芬?guī)定，建房出租基金的資金主要通過招投標的方式進行分配，并在全國范圍內(nèi)開展招標競爭。招標工作由三家機構(gòu)共同主持，中標名單也將由三家機構(gòu)共同決定。其中，社區(qū)和地方政府部負責計劃的整體管理，大倫敦市政府負責評估倫敦地區(qū)的招標項目，住房和社區(qū)管理局負責盡職調(diào)查、監(jiān)督和簽約。

為了加快建房出租模式的建設，并鼓勵開發(fā)商以租賃為目的創(chuàng)新性地提供市場租賃住房，也為了更好地評估投資哪些項目能夠獲得更好的經(jīng)濟效益和社會效益，《章程》發(fā)布了核心參數(shù)（core parameters）表，以評估投標申請書能否中標。參數(shù)被劃分為合格性（eligibility）和評價性（assessment）兩類要求。

表1 建房出租基金評價核心參數(shù)表投資屬性（Nature of Investment）標準的類別（Type of Criteria）基金以貸款或股權(quán)形式投資（不得作為補缺資金/財政補助），投資應是可獲得回報的，并在商業(yè)條款上滿足國家援助規(guī)則（State Aid rules）。合格性貸款的利率和商業(yè)條款，以及公共部門的風險，將根據(jù)國家援助規(guī)則決定。 合格性股權(quán)投資的提議應基于風險和回報成比例的前提。雙方的投入和回報均在市場價值（土地以當前而非歷史價值計算）基礎(chǔ)上進行計算。合格性兼具貸款和股權(quán)投資形式的投資方案會被考慮。 合格性

有明確的退出策略，以保證貸款可以通過銷售或再融資的方式實現(xiàn)退出。 合格性應在銷售或再融資時償還貸款或股權(quán)融資。我們預計這一時間節(jié)點會在項目竣工后的2-5 年，我們也接受5 年后還款的方案，但合同規(guī)定的最終還款日期應在2025 年3 月前。合格性支出合規(guī)（Eligible Expenditure）方案應允許向機構(gòu)投資者出售或再融資——項目可以被打包成更大規(guī)模的資產(chǎn)組合，但我們希望每個方案中包含至少100 套租賃住房。合格性和評價性方案應能提供高質(zhì)量且有效的管理。 評價性符合規(guī)定的支出可以包括開發(fā)階段支出、從建成出租到出售或再融資期間的支出，具體包括：土地、建筑、雜費、S106、裝修、項目出售或再融資前的管理和財務成本。合格性對于投標方案中的每套住房（For Each Site within a Proposition）用于租賃目的的新建住房（包括翻新房屋）——尋求基金支持的住房單位，開工（或工程停滯）時間不應早于2012年12 月31 日前。2012 年12 月31 日前完工的項目不具備申請資格。合格性建房出租基金的投資額不應超過項目成本的50%。建房出租基金的股權(quán)投資份額不應超過開發(fā)企業(yè)的股權(quán)份額。 合格性基金只會支持市場租賃住房（也包括混合產(chǎn)權(quán)項目中的市場租賃住房）。 合格性項目開工時間需根據(jù)項目基礎(chǔ)項目協(xié)議確定，且不應遲于2015 年3 月。開工日期較早的項目將被優(yōu)先考慮。 合格性和評價性合同將根據(jù)我們對項目建設計劃的評估來確定完工日期。 評價性投標方必須證明自己有能力實現(xiàn)項目時間表（包括通過規(guī)劃和現(xiàn)場管理）。開工時間較早的項目將被優(yōu)先考慮。 合格性和評價性項目必須在2015 年3 月31 日前全額提取資助資金，并且能夠?qū)μ崛『瓦€款過程提供適當?shù)膿！?合格性項目提供的住房應該在長時間內(nèi)都保持宜居、優(yōu)質(zhì)的出租狀態(tài)。 評價性學生宿舍不具備申請資格。 合格性已經(jīng)接受了建筑商財務基金（Builders Finance Fund）、起步（Kickstart）等政府項目資助的項目，將視為不具備申請資格。合格性必須位于英格蘭地區(qū)。 合格性可行性（Viability）住房必須以市場租金水平出租。 合格性所有受基金支持的項目必須位于當?shù)匦枨笸⒌膮^(qū)域——我們將征詢地方當局和獨立顧問的意見以進行考慮。 合格性和評價性關(guān)于租金、空間和管理支出的假設需要有可靠的、證據(jù)性的支撐。 評價性資金價值（Value for Money）能給政府帶來經(jīng)濟回報。 合格性和評價性我們希望能在2 億英鎊的預算范圍內(nèi)，最大程度地增加私人出租住房的數(shù)量。 合格性和評價性我們將通過支持一系列的投標項目以實現(xiàn)基金的目標。 評價性管理能力（Management）強力且符合現(xiàn)實的出租和管理計劃。 評價性對于實施高質(zhì)量的管理有明確的目標 評價性合作和融資（Partners and Finance）我們假設會收到投標聯(lián)合體在內(nèi)的多種投標形式。聯(lián)合體應包括項目土地的供應方，并確定一家企業(yè)作為牽頭成員。 合格性公共部門（包括非營利組織）有資格作為公私聯(lián)合體的一部分。 合格性投標合伙人和伙伴關(guān)系的財務狀況。 合格性和評價性投標主體在其他受資助項目中的情況和承諾。 合格性和評價性投資回收應有適當?shù)谋Ｕ稀?合格性

根據(jù)《章程》要求，建房出租基金通過公開市場招標的形式確定了入圍名單，共撥付了三輪資金。2013 年，建房出租基金進行了第一輪和第二輪招標，并陸續(xù)與各個項目簽約。2015 年1 月，住房和社區(qū)管理局宣布不再進行第三輪招標，剩余的資金將通過持續(xù)的市場約定（continuous market engagement）進行分配。

第三輪資金撥付，主要根據(jù)是2015 年1 月發(fā)布的《建房出租基金持續(xù)性市場承諾章程》（Build to Rent Fund Continuous Market Engagement Prospectus）。相對于2012 年的版本，2015 年招標章程中核心參數(shù)大體不變，但細節(jié)有所變化，增加了例如“住房項目能在完工后作為市場租賃住房被持有至少五年”、“將根據(jù)對機構(gòu)投資者的吸引力對項目進行排序，被納入考量的因素包括項目的規(guī)模、項目的凈租金收益率特征、投資可回收性、高質(zhì)量建設的證據(jù)、出租及管理計劃”、“優(yōu)先支持那些在質(zhì)量和單位數(shù)量方面都能提供最佳產(chǎn)出的項目，同時考慮經(jīng)濟上的可行性和可持續(xù)性”等更加具體、具有可操作性和可評價性的指標。

（三）建房出租基金招標情況

2013 年，建房出租基金的第一輪招標中，分別有來自8 家開發(fā)企業(yè)的9 個項目中標，中標總金額為1.23 億英鎊。第一個中標項目于2013 年7 月簽約，為位于南安普頓的Centenary Quay 項目，項目共提供1600 套住房，其中有102 套受到基金資助，項目于2015 年竣工并投入使用。

2015 年10 月，時任住房大臣的布蘭登·劉易斯在講話中公布了建房出租基金的最新動態(tài)：“截至2015 年9 月，住房和社區(qū)管理局已經(jīng)和15 個項目簽約，簽約總額達4.55億英鎊，預計將提供4000 余套住房。另有總額達3.78 億英鎊的8 個項目已經(jīng)入圍，正在審批過程中，它們預計還將提供2950 套住房。”據(jù)2016 年3 月披露的數(shù)據(jù)，合計已有4500 套受基金支持的住房動工。

（四）建房出租計劃的延續(xù)

為了鼓勵地方政府出臺政策支持建房出租模式，2015年3 月社區(qū)和地方政府部發(fā)布了《在市場租賃部門加速住房供應和增加租賃選擇：地方政府的建房出租指南》（Accelerating Housing Supply and Increasing Tenant Choice in the Private Rented Sector: A Build to Rent Guide for Local Authorities），詳細介紹了建房出租模式的運作方式，并指出該模式具有支持當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展、促進當?shù)亟?jīng)濟增長、增加當?shù)囟愒吹葍?yōu)勢。為支持該模式發(fā)展，地方政府可以修改地區(qū)性的“市場租賃部門戰(zhàn)略”（Private Rented Sector Strategy），使其住房和規(guī)劃政策可以更好地支持建房出租計劃，并可以通過協(xié)商等方式促使開發(fā)商通過該模式提供更多的可負擔住房。

2016 年7 月，特蕾莎·梅政府執(zhí)政后，建房出租又得到了進一步加強。根據(jù)2017 年發(fā)布的英國住房白皮書，政府計劃從兩個方面鼓勵建房出租模式：一是《改變國家規(guī)劃政策體系》的規(guī)定，使地方政府能更主動地規(guī)劃租賃建房用地，并使開發(fā)商更愿意提供建房出租的住房而不是其他種類的可負擔住房；二是保障租期在三年以上、家庭友好型租賃住房的供給。

根據(jù)住房白皮書，英國社區(qū)和地方政府部于2017 年2 月7 日至2017 年5 月2 日期間就“建房出租的規(guī)劃和可負擔住房”（Planning & Affordable Housing for Build to Rent）進行了專項問詢（consultation），調(diào)查共得221 份問卷。調(diào)查報告指出，目前建房出租模式面臨的發(fā)展障礙是：①政策不明朗，政府尚未推出新的財政計劃；②市場尚無完善的配套機制，如缺乏建房出租開發(fā)項目和投資組合交易的二級市場、對建房出租模式?jīng)]有公認的估價方法等；③企業(yè)需要與地方政府圍繞S106 協(xié)議進行可負擔住房談判，面臨一定的財務不確定性；④地方規(guī)劃部門對于建房出租模式心存疑慮，因為這一商業(yè)模式追求長期回報，短期內(nèi)現(xiàn)金流不理想，難以通過規(guī)劃體系的可行性評估。根據(jù)調(diào)查問卷的結(jié)果，報告建議：①鼓勵地方當局積極規(guī)劃建房出租項目；②鼓勵以建房出租計劃取代其他類型的可負擔住房項目，同時提供對家庭更友好的長期租約。

特蕾莎·梅政府對于機構(gòu)建房出租的資助仍在繼續(xù)。2016 年10 月后，建房出租基金被納入家園建設基金（Home Building Fund）進行管理。家園建設基金是英國在2017年的財政預算中推出的基金項目，總額達30億-45億英鎊，用于資助英格蘭境內(nèi)住房投資開發(fā)的活動，特別是中小戶型住房的開發(fā)建設。此外，前文所提及的市場租賃住房保障計劃仍在繼續(xù)，該政策通過私人租賃市場運作公司（PRS Operations Ltd.），預計將向債券市場籌集100 億英鎊，其中預計有35 億英鎊用于私人租賃市場。

根據(jù)2017 年住房白皮書的要求，2019 年2 月，英國發(fā)布的新版《國家規(guī)劃政策體系》中，將建房出租模式列為可負擔租賃住房的選項之一，以鼓勵地方政府推動該模式的發(fā)展。

（五）建房出租計劃的展望

2019 年7 月24 日，鮑里斯·約翰遜接替特蕾莎·梅，成為英國新一任首相。約翰遜上任后表示，住房危機是新政府必須面臨的一項巨大挑戰(zhàn)，但暫時不會將其作優(yōu)先考慮。在當前形勢下，英國能于10 月31 日順利脫歐，才是重中之重。

因此，從目前的脫歐局勢看，鮑里斯·約翰遜政府在短期內(nèi)可能延續(xù)特蕾莎·梅政府的住房政策框架，不作大幅變動。從約翰遜過往的言論看，建房出租計劃很可能得到延續(xù)甚至加強。約翰遜在擔任倫敦市長期間，曾對建房出租計劃大加贊賞。2014 年他在采訪中說：“相較英國傳統(tǒng)的租賃住房建設模式，這項計劃運用了美國的模式，將更快地建設租賃住房。這項計劃對于倫敦經(jīng)濟而言十分重要，它支持住房租賃市場的發(fā)展，提供高質(zhì)量的住房和管理，并提供有保障的長期租約。我想吸引更多的機構(gòu)投資者前來為倫敦人民投資開發(fā)更多高質(zhì)量的家園，這有助于增加住房供應并創(chuàng)造數(shù)千個新的就業(yè)機會?！?/p>

培育建房出租這種新的商業(yè)模式，在初期，政府資金是激勵機構(gòu)自持租賃住房的有效工具，長期看，財政投資會在商業(yè)模式成熟后逐步停止。正如前文所提及的《地方政府的建房出租指南》中所說的：“政府已經(jīng)引入了一系列在起步階段促進建房出租模式發(fā)展的措施，但最終它需要在沒有財政支持的情況下依靠自己的力量生存”。

四、建房出租計劃成效

（一）有效激勵了機構(gòu)開發(fā)建設租賃住房

在建房出租計劃的引導下，機構(gòu)建房出租的積極性大為提高，建房出租逐漸成為普遍被市場接受的商業(yè)模式，而非在住房政策驅(qū)動下短期形成的房地產(chǎn)開發(fā)模式。目前，已經(jīng)有不少機構(gòu)將建房出租模式作為企業(yè)經(jīng)營模式之一，如泰晤士河谷住房協(xié)會的子公司Fizzy Living 就專營建房出租模式，在倫敦的坎寧鎮(zhèn)（Canning Town）和愛普生鎮(zhèn)（Epsom）有不少開發(fā)項目。房地產(chǎn)開發(fā)商Quintain 公司規(guī)劃建設了英國目前規(guī)模最大的建房出租項目Wembley Park，該項目總價值超過30 億英鎊，共提供7600 套住房，其中5000 套專門用于出租，可容納1.5 萬人生活。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，采取建房出租模式開發(fā)建設的租賃住房數(shù)量大為增加。英國資產(chǎn)聯(lián)盟（British Property Federation）2019 年第二季度的最新報告顯示，2010 年以來，共有32223 套建房出租住房完工，36410 套建房出租住房正在建設中，74366 套建房出租住房已經(jīng)得到規(guī)劃許可。

圖2 2014年第二季度至2019年第二季度建房出租的規(guī)模

（二）有效激勵了多元化的機構(gòu)主體投資持有租賃住房

如前所述，《章程》規(guī)定，建房出租基金的投資額不應超過項目成本的50%，這一規(guī)定促使投標方組織多個機構(gòu)組成投標聯(lián)合體，以補足資金缺口。因此，建房出租的機構(gòu)投資主體呈現(xiàn)出多元化的特征，它們通過股權(quán)投資等多種方式參與到建房出租中來。投資機構(gòu)主體主要可以分為以下幾類：一是追求穩(wěn)定回報的投資機構(gòu)，如私人基金、養(yǎng)老基金、主權(quán)財富基金等機構(gòu)投資者；二是追求利潤和業(yè)務發(fā)展的房地產(chǎn)企業(yè)，包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和房地產(chǎn)管理企業(yè)；三是追求地區(qū)發(fā)展的地方當局下屬企業(yè)，如地方政府旗下的基金、開發(fā)企業(yè)等；四是追求社會效益的非營利組織，主要是住房協(xié)會。

（三）有效促進了住房緊張地區(qū)的市場租賃住房供應

建房出租計劃的實施過程中，在住房項目的選擇上，表現(xiàn)出鮮明的市場導向和需求導向。在英國，倫敦地區(qū)的租賃住房最為短缺，供需矛盾最為突出，在建房出租基金第一輪的9 個中標項目中，有4 個項目位于倫敦地區(qū)（表2）。而根據(jù)英國資產(chǎn)聯(lián)盟統(tǒng)計，2010 年至2019 年第二季度開發(fā)的建房出租住房中，52%位于倫敦，48%位于倫敦以外的其他地區(qū)。

表2 建房出租基金第一輪中標情況

此外，在中央政府的財政激勵下，地方政府也意識到建房出租模式的優(yōu)勢，積極參與到建房出租中。除了倫敦、伯明翰、曼徹斯特等地方政府在建房出租基金中深度參與項目評估，還有一些地方政府利用地方財政資金，積極鼓勵機構(gòu)持有租賃住房，例如：德文郡推出了總額達650 萬英鎊的城市生活基金（City Living Fund），以鼓勵產(chǎn)權(quán)所有人將空置的商業(yè)建筑改造為租賃住房。2017 年，倫敦專門發(fā)布了建房出租模式的指導性文件，建房出租項目在申請規(guī)劃時需要滿足以下條件：①需包括同一個開發(fā)項目的整體或部分住房，其中至少有50 套住房，但市鎮(zhèn)（boroughs）可以根據(jù)自身的住房市場情況設定基本門檻。②項目必須約定，保持在建房出租框架下至少15 年（即項目需要保持可負擔的租金水平，不得銷售而是用于出租至少15 年）。③所有的住房都是獨立成套的，并且被單獨出租。④所有的住房都在統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)和管理下運作；能夠提供長期租約（三年或更長時間），允許租戶使用解約條款，即租戶在租賃六個月后可以提前一個月通知終止租約。⑤租期內(nèi)，租金應具有確定性，租金上漲的計算方法需以公式表現(xiàn)。⑥向住房項目提供現(xiàn)場的管理服務，但服務可以不是全天的。⑦運營階段需設投訴流程，并公開加入監(jiān)察計劃（ombudsman scheme）。⑧除押金和預付租金外，不得向租戶或潛在租戶收取任何訂金。

五、政策評價與思考

（一）存量房市場階段，機構(gòu)自持模式難成主流

英國早已處于存量房地產(chǎn)市場階段。2015-2016 年度，英國共有2370 萬套住房，其中20.5%即490 萬套住房用于市場租賃。據(jù)2015 年IPF 的統(tǒng)計，英國的私人住房租賃市場98%的房源掌握在個人房東和小型開發(fā)商手中。建房出租在3 年新建1 萬套住房，英國每年新建約20 萬套住房，建房出租計劃住房約占每年新建住房數(shù)量的1.7%?？梢姡瑢τ谝呀?jīng)進入存量房市場階段的國家，再怎么大力發(fā)展機構(gòu)自持模式，也很難撼動固有的租賃住房供應格局。

（二）發(fā)展機構(gòu)自持模式需完善的金融土地制度

一是必須有長期、大量、低利率的資金支持。政府資金發(fā)揮的是種子資金（seed money）的作用，建房出租基金僅在開發(fā)期間提供支持，竣工后逐步回收基金。只有金融市場才能為住房租賃項目提供長期、大規(guī)模、低利率的資金支持。例如，高盛集團（Goldman Sachs）發(fā)行了英國第一筆建房出租貸款，貸款被用于投資伯明翰一處42層樓的租賃住房項目。

二是需要低價的土地供應。以前文提到的Centenary Quay 項目為例，該項目改造了南安普頓的Vosper Thorneycroft 造船廠舊址，這就有效降低了土地和建筑成本。倫敦市建房出租的首批項目，分別位于Silvertown Way 和Pontoon Dock，均利用倫敦市政府所有的土地建設，一定程度上降低了開發(fā)企業(yè)的土地成本。

（三）開發(fā)環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)分離的基本理念

觀察英國機構(gòu)自持的模式可以發(fā)現(xiàn)，大部分建房出租項目的開發(fā)主體和管理主體并非同一機構(gòu)。英國雖然鼓勵機構(gòu)自持，但并沒有要求“誰開發(fā)、誰持有、誰管理”，而是要求“在統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)和管理下運作”，因此，開發(fā)企業(yè)可以通過銷售或再融資實現(xiàn)資金退出，或者在建成后委托專業(yè)企業(yè)管理。例如，前文提及的Centenary Quay 項目由開發(fā)企業(yè)Crest Nicholson 投資建設，在住房完工后就出售給A2 Dominion 集團（倫敦的一家住房協(xié)會），由后者持有住房并負責運營管理、對外出租。在Wembley Park 項目中，房地產(chǎn)開發(fā)商Quintain 公司開發(fā)建設并長期持有該項目，建成后委托子公司Tipi 統(tǒng)一負責出租管理。

這種開發(fā)環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)分開的政策思路，尊重了房地產(chǎn)開發(fā)建設高周轉(zhuǎn)、快回收的贏利模式和住房租賃運營慢周轉(zhuǎn)、追求長期回報的贏利模式，有利于發(fā)揮開發(fā)企業(yè)和住房租賃企業(yè)各自的核心優(yōu)勢，擴大租賃住房規(guī)模。同時，通過住房銷售或再融資，政府作為開發(fā)主體的投資方也得以將股權(quán)或債權(quán)變現(xiàn)，將財政資金投入新的領(lǐng)域，實現(xiàn)財政資金的良性循環(huán)。

根據(jù)倫敦的投標要求，建房出租項目在15 年內(nèi)需要以可負擔租金水平對外出租，在15 年后才可以用于銷售目的，這也為機構(gòu)長期持有后整體退出提供了條件。此外，根據(jù)英國S106 協(xié)議的規(guī)定，企業(yè)如反悔，希望提早將住房用于銷售而非出租，也可以啟動彌補機制（claw back mechanism），企業(yè)需將房屋出售價值和以可負擔租金出租住房的評估價值的差值作為補償，支付給當?shù)卣?/p>

（四）可回收、多目標、精細化的財政激勵政策

從建房出租計劃實施過程看，財政資金的投入方法值得借鑒。一是在財政資金投入方法上，采用債券投資或股權(quán)投資的方式，保證財政投資的回報性，十年后財政資金又可以回收用于其他的項目，這就有效提高了財政資金的使用效率。二是在財政資金的投入選擇上，設計了核心參數(shù)表等完善的評估體系，同時征詢房地產(chǎn)專業(yè)人士和當?shù)卣囊庖?，以期使投資住房項目達到社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，對資金支出也有詳細的限制，實現(xiàn)了財政資金的精細化管理。三是在財政資金的使用效果上，達到了一舉多得的目的，主要表現(xiàn)在：①項目多為混合產(chǎn)權(quán)住房，同一項目內(nèi)有可負擔住房，也有市場價住房，既有用于租賃的住房，也有用于銷售住房，有效促進了社會階層融合。②通過建房出租模式提供的住房項目大多位于城市核心區(qū)域，穩(wěn)定的租賃關(guān)系、優(yōu)質(zhì)的住房品質(zhì)、可負擔的住房價格，有效促進了長期租賃、家庭租賃，也帶動了當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展。③在財政資金的激勵帶動下，建房出租成為一種可行的商業(yè)模式，并在上下游產(chǎn)業(yè)衍生出了租賃住房資產(chǎn)管理、租賃住房項目估價等新的業(yè)務，促進了經(jīng)濟的發(fā)展。

（五）建房出租計劃反思

盡管建房出租計劃有許多值得學習的經(jīng)驗，但也留下了一些教訓。

一是沒有注意租購政策的互相影響。在短時間內(nèi)，住房需求總量是穩(wěn)定的，因此，購房自住和租房居住具有互相替代性，住房銷售市場和租賃市場的政策也能夠互相影響。如果不能處理好兩者的關(guān)系，很容易造成財政資金的浪費。在2014 年初的第一輪招標中，住房和社區(qū)管理局收到了總額高達14 億英鎊的投標申請書。但由于2013 年10 月英國又推出了幫助購房政策（Help to Buy），住房銷售市場回暖，不少開發(fā)商撤回了投標申請，專注于自己開發(fā)銷售的核心業(yè)務。至2014 年4 月，申請投標的總額下降到7 億英鎊。撤回投標申請的開發(fā)企業(yè)Keepmoat 集團總裁評論說：“太多激勵措施了。幫助購房政策能增加購房自住市場的流動性，這就影響了建房出租計劃的效果?！?/p>

二是可能沒有很好地促進市場租賃住房數(shù)量的增長。Genesis 住房協(xié)會的主席在給社區(qū)和地方政府部委員會的陳詞中提出基金并沒有改變機構(gòu)建設住房的數(shù)量，但確實影響了項目中成為市場租賃住房的數(shù)量。他說：“我們已經(jīng)擁有這些地塊了，無論如何都會開發(fā)它們。唯一的問題在于項目中住房產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)類型的比例。建房出租基金出現(xiàn)了，所以我們說：‘好吧，不妨申請這個基金試試?！?/p>