何明遠(yuǎn) 高文廣

內(nèi)容提要：新時(shí)代，面對更加錯(cuò)綜復(fù)雜的海上安全形勢和艱巨繁重的維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，海警需要把握“先發(fā)方向+中國特色”的戰(zhàn)略發(fā)展定位，堅(jiān)持從全局高度謀劃海警建設(shè)發(fā)展，走中國特色的海警建設(shè)與發(fā)展之路。一要優(yōu)先解決警警融合、軍警融合、警民融合問題；二要堅(jiān)持用戰(zhàn)斗力唯一標(biāo)準(zhǔn)牽引海警建設(shè)發(fā)展；三要著力強(qiáng)化海上維權(quán)執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制建設(shè)；四要圍繞執(zhí)法重心推進(jìn)海警專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)；五要針對存在問題協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)法規(guī)建設(shè)；六要高度重視掌控輿情宣傳主動(dòng)權(quán)。

2018年3月，根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)。黨中央作出這一決策部署，是基于對改革開放40年海警建設(shè)發(fā)展實(shí)踐的深刻總結(jié)，是基于對中國特色海警發(fā)展道路的深刻洞察，對于加強(qiáng)海警管理指揮、規(guī)范海警執(zhí)法行為、提升海警執(zhí)法能力，必將發(fā)揮重大作用。新時(shí)代，面對周邊更加錯(cuò)綜復(fù)雜的海上安全形勢和艱巨繁重的維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，完成轉(zhuǎn)隸整編后，如何建設(shè)一支有效履行維權(quán)執(zhí)法職責(zé)的海警隊(duì)伍，成為當(dāng)前亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、深刻把握海警“先發(fā)方向+中國特色”的發(fā)展定位

戰(zhàn)略發(fā)展定位是全局性定位，也是核心定位，決定著海警的發(fā)展方向和根本職責(zé)。所謂“先發(fā)方向+中國特色”，就是借鑒參考世界發(fā)達(dá)國家海上執(zhí)法力量建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法，立足中國實(shí)際形成的具有鮮明中國特色的海警發(fā)展定位。

一是從國家安全發(fā)展需求看。當(dāng)今世界仍處在大發(fā)展大變革大調(diào)整時(shí)期，我國周邊安全環(huán)境發(fā)生深刻變化，安全問題的綜合性、復(fù)雜性、多變性顯著增強(qiáng)，在大國博弈、經(jīng)濟(jì)利益、歷史問題等多種因素共同作用下，涉我領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭端聯(lián)動(dòng)化、地區(qū)化趨勢呈現(xiàn)出波浪式發(fā)展軌跡，來自海洋方向的安全威脅突出，海上通道安全對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響重大。為此，黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院和中央軍委對維護(hù)海上方向安全高度重視，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要建設(shè)海洋強(qiáng)國，智慧海洋、法治海洋、生態(tài)海洋建設(shè)逐步展開，海上方向安全空間正在拓展。在此過程中，海警作為具有警察屬性的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，以其特殊法律地位、特殊執(zhí)法優(yōu)勢，必將在維護(hù)國家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益斗爭中發(fā)揮重要作用。

二是從海警發(fā)展的歷史背景看。在改革開放40年我國海上執(zhí)法力量歷史變遷過程中，有三個(gè)重要的時(shí)間窗口，每個(gè)窗口都開啟了海上執(zhí)法力量發(fā)展的新征程。第一，1978年的改革開放，開啟了陸上行業(yè)部門管理模式在海上方向的延伸發(fā)展進(jìn)程，大量涉海執(zhí)法部門和力量在改革開放中得到發(fā)展壯大，并隨著國家整體實(shí)力不斷發(fā)展，但同時(shí)也暴露出“九龍鬧海”、政出多門等一系列問題；第二，2013年3月，根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》組建了國家海洋局，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，原國家海洋局及中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等隊(duì)伍和職責(zé)得到整合，雖然整合過程受各種因素影響進(jìn)展較慢，但通過執(zhí)法實(shí)踐和充分論證，進(jìn)一步清晰彰顯了海警在國家治理體系現(xiàn)代化剛性需求下的發(fā)展方向；第三，2018年3月黨和國家機(jī)構(gòu)改革，海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)后，海警建設(shè)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段?；仡櫢母镩_放40年的發(fā)展歷程，總的看，海警走過的是一條規(guī)模發(fā)展之路，是一條帶有我國陸上行業(yè)發(fā)展慣性特征之路，同時(shí)也是借鑒世界發(fā)達(dá)國家海上執(zhí)法力量建設(shè)之路。進(jìn)入新時(shí)代，海警建設(shè)面臨量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)型需求，“先發(fā)方向”的引領(lǐng)作用出現(xiàn)拐點(diǎn)，中國特色剛性約束作用更加凸顯，海警在發(fā)展上更加強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)政治制度、地緣條件、自身定位等具有中國特色的規(guī)定性。

三是從海警承擔(dān)的職責(zé)使命看。未來30年，中短期看，海警可能側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)管理，維權(quán)執(zhí)法是主要任務(wù)，逐步提升對我海洋國土有效管控能力，有效維護(hù)國家主權(quán)和海洋權(quán)益；長期看，海警可能是參與周邊態(tài)勢重塑的重要力量，態(tài)勢重塑的實(shí)質(zhì)是秩序之爭。當(dāng)前，我周邊正在進(jìn)入秩序之爭的時(shí)代，秩序之爭的背后是規(guī)則之爭，規(guī)則之爭的背后則是實(shí)力之爭、話語權(quán)之爭。隨著我國綜合國力的增強(qiáng)，我與周邊國家和睦相處、共同發(fā)展的態(tài)勢將不斷完善，周邊安全形勢也將發(fā)生有利于我的積極變化，海警將在其中扮演重要角色。

四是從海警未來發(fā)展看。黨的十九大報(bào)告對新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展作出戰(zhàn)略安排，2050年，我國將全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。屆時(shí)，中國海警將成為綜合實(shí)力世界一流的強(qiáng)國海警、現(xiàn)代化海警、國際化海警，法治水平、職業(yè)水平高度現(xiàn)代化，作為中國承擔(dān)國際責(zé)任的一張名片，將深度參與廣泛的國際事務(wù)。2050年的中國將成為一個(gè)海洋強(qiáng)國，擁有強(qiáng)大海上軍事力量和中國特色海權(quán)，經(jīng)略兩洋的能力將大為提升，海警將成為體現(xiàn)中國特色海權(quán)的重要標(biāo)志性力量。

二、堅(jiān)持從全局高度謀劃海警建設(shè)發(fā)展

中國要走向強(qiáng)盛和偉大復(fù)興，必然增強(qiáng)維護(hù)海洋安全和海洋權(quán)益的實(shí)力。新時(shí)代，堅(jiān)持從全局高度審視和謀劃中國海警建設(shè)發(fā)展，就是要認(rèn)清世界和國家發(fā)展大勢，認(rèn)清海警發(fā)展對國家安全的影響，認(rèn)清海警在維護(hù)國家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益中的地位作用，把世界、國家、海警的大勢融合貫通起來，定好前進(jìn)的坐標(biāo)、主軸和方向，邁入由大向強(qiáng)的歷史進(jìn)程。

一是著力發(fā)揮戰(zhàn)略緩沖作用。大國關(guān)系狀況決定邊海防的基本形勢和安全程度，這是我國邊海防安全的基本規(guī)律。構(gòu)建新型大國關(guān)系是崛起大國與守成大國之間處理沖突和矛盾的新方式。我國特有的地緣環(huán)境決定了邊海防問題比世界上其他國家都更為錯(cuò)綜復(fù)雜，地緣上缺乏安全緩沖地帶，經(jīng)常處于邊界沖突第一線，新中國成立以來，邊海防面對的基本都是直接威脅。特別是近年來，受各種因素影響，我國海洋維權(quán)斗爭形勢更為復(fù)雜艱巨。海警作為一支常態(tài)化維權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍，在激烈的大國博弈、維護(hù)國家主權(quán)斗爭中具有突出的戰(zhàn)略回旋、戰(zhàn)略緩沖作用，能夠有效避免國家間軍事力量的直接對抗，為我國改革開放提供與國際規(guī)則接軌、發(fā)揮重要作用的安全保障。

二是突出超常維護(hù)海防安全。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)決勝期。未來兩年，我國將迎來全面建成小康社會(huì)“第一個(gè)百年目標(biāo)”的最后沖刺，迎來實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、走向世界舞臺中心的關(guān)鍵一程。但域外個(gè)別大國不會(huì)坐視我順利發(fā)展，必將利用海上爭端特別是南海問題、東海問題惡化我周邊安全環(huán)境，加緊對我進(jìn)行戰(zhàn)略遏制和圍堵。同時(shí)，我改革開放對海上戰(zhàn)略通道安全需求不斷提升，網(wǎng)絡(luò)輿情對邊海防問題關(guān)注度也居高不下?？梢灶A(yù)見，多種需求在未來一個(gè)時(shí)期將同時(shí)發(fā)力、同時(shí)疊加、同時(shí)緊迫地落到海警維權(quán)執(zhí)法工作上，海警常態(tài)工作將面臨超常要求和超高標(biāo)準(zhǔn)，作為國家安全“海上防火墻”的作用會(huì)越來越突出。

三是加緊推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。形勢變化和戰(zhàn)略需求必然牽動(dòng)海警建設(shè)發(fā)展。總的看，就是要推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從強(qiáng)調(diào)快速發(fā)展向強(qiáng)調(diào)整體協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從數(shù)量規(guī)模建設(shè)向提高發(fā)展質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從深化體系要素建設(shè)向構(gòu)建體系結(jié)構(gòu)能力轉(zhuǎn)變，從突出重點(diǎn)能力建設(shè)向全面提升整體維權(quán)執(zhí)法能力轉(zhuǎn)變。海警在建設(shè)發(fā)展上既要突出硬指標(biāo)建設(shè)，也要注重軟指標(biāo)建設(shè)，特別是要從體制機(jī)制、政策制度上為提高建設(shè)發(fā)展質(zhì)量提供有效支撐，確保更好地履行職能使命。

三、走好中國特色海警建設(shè)與發(fā)展之路

道路，關(guān)乎前途和命運(yùn)?；仡櫤＞哌^的光輝歷程可以看出，中國特色海警建設(shè)與發(fā)展之路，就是堅(jiān)持從世情、國情和海警自身實(shí)際出發(fā)的發(fā)展道路，就是遵循海警發(fā)展基本規(guī)律的發(fā)展道路，就是堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、保持海警時(shí)代精神的發(fā)展道路。

一是優(yōu)先解決警警融合、軍警融合、警民融合問題。海警發(fā)展既要關(guān)注當(dāng)前，也要思考長遠(yuǎn)，必須遠(yuǎn)近兼顧、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)。第一，警警融合。海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)后，首先涉及的就是武警與海警融合問題。圍繞有效履行維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，海警需要盡快與武警在指揮體系、管理體系、裝備體系、保障體系和文化傳承、法規(guī)制度等方面實(shí)現(xiàn)軟硬對接融合，確保整編順利、整體銜接、形成合力。同時(shí)，還要正確處理與相關(guān)上級單位關(guān)系，理順領(lǐng)導(dǎo)管理和指揮關(guān)系。第二，軍警融合。著眼長遠(yuǎn)需求走軍事化、軍警融合的發(fā)展路子，在聯(lián)合指揮、行動(dòng)樣式、聯(lián)合計(jì)劃、聯(lián)合訓(xùn)練、裝備發(fā)展等方面與軍隊(duì)特別是海軍對接，全面提升軍警聯(lián)合行動(dòng)能力。第三，警民融合。這是軍民融合深度發(fā)展思想在海警建設(shè)上的具體體現(xiàn)。要從信息情報(bào)、人才培養(yǎng)、科技應(yīng)用、設(shè)施保障等方面加強(qiáng)與地方相關(guān)力量的共建、共用、共享建設(shè)，凝聚警民合力，共同推進(jìn)警民融合深度發(fā)展。此外，還應(yīng)在條件具備時(shí)，有序推進(jìn)國家層面海上執(zhí)法力量一體整合、地方層面海上執(zhí)法力量一體整合，最終構(gòu)建國家、地方一體化海上執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法一體化。

二是堅(jiān)持用戰(zhàn)斗力唯一標(biāo)準(zhǔn)牽引海警建設(shè)發(fā)展。習(xí)主席多次強(qiáng)調(diào)，要牢固樹立戰(zhàn)斗力這個(gè)唯一的根本的標(biāo)準(zhǔn)。對海警隊(duì)伍而言，就是要牢固樹立維權(quán)執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)，始終圍繞提高維權(quán)執(zhí)法能力牽引海警建設(shè)發(fā)展。中國特色的維權(quán)執(zhí)法能力，既包括海警自身能力，也包括軍警民融合能力、協(xié)同能力，還包括海警的國際協(xié)作能力。要準(zhǔn)確把握海警發(fā)展方位，研究海警能力的指標(biāo)體系和要素構(gòu)成，研究軍警民聯(lián)合行動(dòng)的機(jī)制和方法，研究實(shí)施海上維權(quán)管控的措施途徑，研究海警與相關(guān)國家執(zhí)法力量的合作機(jī)制等問題，用戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)衡量和檢驗(yàn)各項(xiàng)工作，努力把維權(quán)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)要求立起來、用起來。

三是著力強(qiáng)化海上維權(quán)執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)，在現(xiàn)行體制不做大的調(diào)整情況下，海警隊(duì)伍遂行海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，都需要處理好與海軍、國家其他海上執(zhí)法力量、地方相關(guān)海上執(zhí)法力量、陸軍邊海防部隊(duì)等多種力量的關(guān)系，構(gòu)建起高效順暢的海上維權(quán)執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。如，指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，要按照平戰(zhàn)結(jié)合、一體高效的要求，預(yù)先把聯(lián)指、前指、海指搭建好，健全指揮要素，實(shí)行融合編組，設(shè)置軍地協(xié)調(diào)部門，確保一旦有事，能夠立即運(yùn)行，形成整體合力。又如，信息融合機(jī)制，要注重加強(qiáng)海上方向信息數(shù)據(jù)融合建設(shè)，充分發(fā)揮人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)的作用，構(gòu)建信息共享平臺，完善技術(shù)手段，制定信息使用管理辦法，提高信息融合和使用效率。

四是圍繞執(zhí)法重心推進(jìn)海警專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。萬事人為本。海警人才隊(duì)伍建設(shè)，是海警建設(shè)發(fā)展做大做強(qiáng)的根本。可考慮按照“專業(yè)化、軍事化、國際化”的發(fā)展方向，堅(jiān)持整體籌劃、軍地協(xié)作、融合發(fā)展，堅(jiān)持任務(wù)牽引、突出特色、合力育人，在武警部隊(duì)建設(shè)發(fā)展大框架內(nèi)創(chuàng)新海警人才隊(duì)伍培養(yǎng)模式，借助軍隊(duì)、武警培養(yǎng)資源、經(jīng)驗(yàn)和既有成果，把按人才生長規(guī)律培養(yǎng)與急用急需培養(yǎng)、專項(xiàng)招聘結(jié)合起來，盡快形成有海警特色的人才培養(yǎng)體系。同時(shí)，善于利用地方法律人才培訓(xùn)資源，積極拓展海警人才培養(yǎng)路子，努力打造一支素質(zhì)過硬、執(zhí)法規(guī)范、作風(fēng)優(yōu)良的現(xiàn)代化海警隊(duì)伍。

五是針對存在問題協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)法規(guī)建設(shè)。面對新形勢新要求，海警現(xiàn)行法規(guī)制度還存在立法空白點(diǎn)和模糊點(diǎn)多、法律操作性弱、執(zhí)法適用度低等問題，迫切需要進(jìn)行整合梳理，盡快構(gòu)建起由母法、子法及專項(xiàng)法規(guī)組成，與國際法接軌的現(xiàn)代法規(guī)體系，為海警維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)提供完備的法律支撐。推動(dòng)《海洋基本法》等綜合性基礎(chǔ)性立法，為海警維權(quán)執(zhí)法提供基本依據(jù)；加快《人民武裝警察法》修訂完善，增補(bǔ)海警執(zhí)法相關(guān)內(nèi)容；推進(jìn)海警維權(quán)執(zhí)法條令條例等專項(xiàng)法規(guī)出臺，明確海警執(zhí)法主體資格、職責(zé)權(quán)限和武力運(yùn)用等問題。

六是高度重視掌控輿情宣傳主動(dòng)權(quán)。當(dāng)今時(shí)代，信息傳播迅速，熱點(diǎn)事件極易發(fā)酵，產(chǎn)生集聚效應(yīng)、連鎖反應(yīng)。海上維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)因其敏感性、突發(fā)性、平戰(zhàn)結(jié)合性強(qiáng)，更易引起媒體、群眾關(guān)注。為此，海警執(zhí)法力量在平時(shí)就應(yīng)主動(dòng)做好與國內(nèi)外媒體的對接、協(xié)調(diào)、宣傳、引導(dǎo)工作，遵循國際和周邊熱點(diǎn)問題傳播規(guī)律，積極構(gòu)建適合對外傳播、適應(yīng)海上維權(quán)執(zhí)法需要的對外話語體系，確保一旦遇有突發(fā)事件能夠第一時(shí)間精準(zhǔn)發(fā)聲，有效引導(dǎo)國內(nèi)外輿情發(fā)展走向，攜手國外友好媒體同聲共振，努力掌控輿論宣傳話語權(quán)。