摘 要：行政調解是政府及有關部門應當履行的公共職責之一。在建設法治政府的過程中，以行政調解為主導，人民調解、司法調節(jié)為保障的“大調解”機制也在逐漸成熟。在解決民間糾紛中，公安行政調解以其權威性、專業(yè)性等特點，得到了廣泛應用，并在防止沖突激化、矛盾升級上取得了顯著效果。但是對于公安行政調解的性質，目前學術界還沒有形成統(tǒng)一的認識。文章分別選取法律特征、法律功能、權力來源等角度，就行政調解的非警察權屬性進行了分析，并就其制度完善策略展開了簡要總結。

關鍵詞：公安行政調解;非警察權;有限適用;辯論程序

公安機關的行政調解權和警察權有著密切的聯系，但是兩者在法律性質上有著根本性的區(qū)別。公安機關在履行行政調節(jié)職能時，如果混淆了兩種權利，就容易讓調節(jié)過程、調節(jié)結果引起當事人的不滿。結合現行的公安行政調解制度，提出了“一留、一改、一刪、一增”的建議，即對于原行政調解中的當事人自愿原則，予以保留，以體現行政調節(jié)的民主性原則;對于有限適用原則進行修改，確定行政調解的優(yōu)先級，限制自由裁量權;對于或調或罰原則，予以廢止;增加調解辯論機制，滿足雙方當事人的申辯權利。

一、公安行政調解的優(yōu)勢

（一）專業(yè)性

訴訟也是解決爭端與矛盾的一種有效手段，但是從當事人角度來說，一方面需要自己出資聘請專職的訴訟代理人，另一方面從前期收集證據資料，進行舉證、指正、答辯等一系列程序，需要花費較長的時間。因此，對于一些性質比較單一，情節(jié)并不惡劣的民間糾紛，通過訴訟解決問題顯然不是一種最優(yōu)先擇。以公安機關為主導的行政調解，則能夠體現出專業(yè)性、高效性的特點。公安機關根據以往的行政執(zhí)法經驗，能夠靈活的處理絕大多數民間糾紛，并且能夠提供讓雙方當事人都接受和認可的調解結果。從處理流程上來看，在經過雙方當事人的辯論陳述后，基本就可以開展調節(jié)，整個過程不到一天，調解效率也顯著提升。

（二）有效性

相比于行政處罰、行政強制等處理手段，行政調解能夠在矛盾還不那么劇烈的情況下提前介入，達到制止沖突、化解矛盾的效果，避免了簡單的民事糾紛演變?yōu)楦訍毫拥闹伟彩录?，甚至是刑事犯罪。從這一點來看，公安行政調解的社會效益更加顯著，在防止事態(tài)進一步惡化和最終解決糾紛矛盾上存在更加顯著的有效性。從實務操作方式上來看，公安機關首先要充分聽取雙方當事人的意見，然后以教育、調解為主，讓當事人的情緒趨于穩(wěn)定，關系趨于緩和，最后通過協調讓雙方達成一致意見，并保證調解結果能夠得到貫徹執(zhí)行。

（三）可選擇性

我國現行的《治安處罰法》第9條規(guī)定，對于民間糾紛和和情節(jié)輕微的行政案件，可以調解處理。通過解讀這一規(guī)定，可以發(fā)現法律條款中使用了“可以調解處理”而非“應當調解處理”。這也就決定了在實務操作中，公安機關可以視情況來決定是選擇行政調解還是行政處罰，具有一定的自由裁量權?？蛇x擇性在一定程度上保護了雙方當事人權益的平等，以及最終行政調解結果的公平性。例如，在公安機關最終選擇矛盾糾紛處理方式前，可以聽取當事人的意見，如果雙方當事人一致同意進行調解，則優(yōu)先使用行政調解。

二、公安行政調解中非警察權屬性定位

（一）公安行政調解屬于準司法行為，不屬于警察權

從起源上看，公安行政調解是公私法不斷融合而形成的一種新型社會管理手段，具有準司法性質，但不屬于警察權的組成部分。在警察權行使中，警察權主體直接對相對人行使警察權，雙方之間的關系具有不平等性和非合意性;在實務操作中，公安機關所選調解方式和所得調解結果，不能單方面的執(zhí)行，還必須征得雙方當事人的一支認同。這樣才能夠切實維護行政調解雙方的平等性。所以，作為從本質上發(fā)生變化后形成的公安行政調解，只能說與警察權密切相關，但不能說就是警察權的組成部分。

（二）公安行政調解不具有警察權的執(zhí)行性特征

警察權一旦實施，必然對相對人產生直接的實體權利義務的影響。即使相對人存在異議，但在行政糾紛得到最終解決前仍然推定警察權的實施先行有效。相比之下，公安行政調解權在實施過程中，則沒有強制執(zhí)行的特點。只要在調節(jié)結果生效之前，雙方當事人都有自由選擇反悔的權利。這使得公安行政調解在警察權權威基礎上形成的一點非法律約束力也失去了保證。所以，不具有執(zhí)行性特征的公安行政調解無論如何難以劃入警察權范疇。

（三）公安行政調解是行政相鄰權而非警察權

按照權力來源和設立目的的不同，行政權可以分為原生性行政權和派生性行政權。行政優(yōu)益權是指為了保障原生性行政權的實現而設立的附隨性行政權力，例如在警察執(zhí)行警務工作時，現場及周邊的群眾，有義務在公安人員的指揮下進行配合，以確保行政調解工作的順利進行。無論行政行為還是行政相關行為都具有行政性，都會對相對人權益產生影響。警察權屬于原生性行政權，實施警察權的行為就是行政行為。公安行政調解屬于派生性行政權中的行政相鄰權，公安行政調解行為就是行政相關行為。

三、公安行政調解制度的完善建議

（一）進一步明確公安行政調解的適用原則

按照現行的公安行政調解制度，實務操作中需要遵循的基本原則有三，分別是自愿原則、有限適用原則、或調或罰原則。自愿原則就是必須要征求雙方當事人的意見，并尊重其原則。如果其中一方對調解結果不滿意，則公安機關不得強制執(zhí)行調解結果。有限適用原則是判斷某一糾紛是否適用公安行政調解的依據，目前來看，只有情節(jié)比較輕微、影響不大的法制案件或交通事故案件屬于調解范疇?；蛘{或罰原則，則是充分尊重當事人自由意思表示的前提下，公安機關可以選擇調解或直接處罰。但是通常調解的優(yōu)先級更高，執(zhí)行調解結果后不再進行行政處罰。

在完善公安行政調節(jié)制度的過程中，對于適用的這三項原則也要進行補充完善。具體來說主要包含了以下幾方面：其一，自愿原則符合了行政民主化的發(fā)展趨勢，從實務操作上來看也有利于緩解雙方當事人的矛盾沖突，予以保留。其二，應進一步拓寬有限適用原則的范疇，除了可以直接定性為行政糾紛和民事糾紛的案件外，其他糾紛可以選擇使用公安行政調解方式進行處理。這樣可以避免在同一案件或矛盾中，投入過多行政資源的問題，對提高執(zhí)法效率也有一定的幫助。其三，或調或罰原則應當廢止。這是因為行政調解和行政處罰針對的具體對象不同，前者主要是針對當事人的行政責任，而后者則針對當事人的民事責任。即便是兩者存在重疊，但是并不完全對等，因此不能在調解和處罰中只選其一，而是要根據實務操作需要來確定。

（二）增設調解優(yōu)先適用原則，減少執(zhí)法隨意性

公安行政調解的實務操作中，經常會出現附帶民事部分的調解結果，與最終的行政處罰判定出現沖突的情況。按照現行的操作模式，通常是優(yōu)先執(zhí)行行政處罰。這樣公安行政調解的價值就大打折扣。從當事人角度來說，這種操作也不利于讓當事人雙方達成一致意見。針對此種問題，需要在公安行政調解的實務操作中，確定“調解優(yōu)先，輔助以行政處罰”的原則。這樣在對某一具體事件，公安機關的自由裁量權受到了一定限制，即同時存在行政調解和行政處罰兩種選擇的情況下，優(yōu)先考慮行政調解，從而減少了執(zhí)法的隨意性。

（三）對公安行政調解程序進行優(yōu)化

在公安行政調解中，當事人雙方由于所占角度和利益訴求的不同，常常會各執(zhí)一詞，公安機關應當充分聽取雙方當事人的陳述，然后綜合判定雙方責任，這樣也有利于提高調解成功率。但是現行的實務操作中，沒有引進辯論制度和辯論程序，這樣就容易出現片面判斷的情況，調解過于主觀，不利于行政調解的公平和公正。近年來，我國相關法律對于行政調解中當事人辯論的權利給予了重視。例如在2015年的《道路交通事故處理程序規(guī)定》中，就提出執(zhí)法機關要聽取當事人的請求。為此，要以立法形式保障當事人的“辯論權”，保證行政調解的公正性。

四、結語

行政調解與行政處罰、行政強制等，都是處理社會矛盾與糾紛的一種常用措施。但是從應用效果和社會影響上來看，行政調解能夠有效化解糾紛，避免矛盾和沖突擴大化，更有利于體現公安機關服務社會的職能?，F階段在公安行政調解的實務操作中，由于非警察屬性的限定，調解過程中還存在一些不足。這就需要通過完善行政調解適用原則、優(yōu)化行政調解程序等措施，保障公安行政調解的公平公正，維護雙方當事人的切身利益。

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作者簡介：劉聰聰（1985.05- ），女，河南商丘人，駐馬店遂平縣公安局，研究生，研究方向：行政法。