摘 要：行政調(diào)解是政府及有關(guān)部門應(yīng)當履行的公共職責之一。在建設(shè)法治政府的過程中，以行政調(diào)解為主導(dǎo)，人民調(diào)解、司法調(diào)節(jié)為保障的“大調(diào)解”機制也在逐漸成熟。在解決民間糾紛中，公安行政調(diào)解以其權(quán)威性、專業(yè)性等特點，得到了廣泛應(yīng)用，并在防止沖突激化、矛盾升級上取得了顯著效果。但是對于公安行政調(diào)解的性質(zhì)，目前學術(shù)界還沒有形成統(tǒng)一的認識。文章分別選取法律特征、法律功能、權(quán)力來源等角度，就行政調(diào)解的非警察權(quán)屬性進行了分析，并就其制度完善策略展開了簡要總結(jié)。

關(guān)鍵詞：公安行政調(diào)解;非警察權(quán);有限適用;辯論程序

公安機關(guān)的行政調(diào)解權(quán)和警察權(quán)有著密切的聯(lián)系，但是兩者在法律性質(zhì)上有著根本性的區(qū)別。公安機關(guān)在履行行政調(diào)節(jié)職能時，如果混淆了兩種權(quán)利，就容易讓調(diào)節(jié)過程、調(diào)節(jié)結(jié)果引起當事人的不滿。結(jié)合現(xiàn)行的公安行政調(diào)解制度，提出了“一留、一改、一刪、一增”的建議，即對于原行政調(diào)解中的當事人自愿原則，予以保留，以體現(xiàn)行政調(diào)節(jié)的民主性原則;對于有限適用原則進行修改，確定行政調(diào)解的優(yōu)先級，限制自由裁量權(quán);對于或調(diào)或罰原則，予以廢止;增加調(diào)解辯論機制，滿足雙方當事人的申辯權(quán)利。

一、公安行政調(diào)解的優(yōu)勢

（一）專業(yè)性

訴訟也是解決爭端與矛盾的一種有效手段，但是從當事人角度來說，一方面需要自己出資聘請專職的訴訟代理人，另一方面從前期收集證據(jù)資料，進行舉證、指正、答辯等一系列程序，需要花費較長的時間。因此，對于一些性質(zhì)比較單一，情節(jié)并不惡劣的民間糾紛，通過訴訟解決問題顯然不是一種最優(yōu)先擇。以公安機關(guān)為主導(dǎo)的行政調(diào)解，則能夠體現(xiàn)出專業(yè)性、高效性的特點。公安機關(guān)根據(jù)以往的行政執(zhí)法經(jīng)驗，能夠靈活的處理絕大多數(shù)民間糾紛，并且能夠提供讓雙方當事人都接受和認可的調(diào)解結(jié)果。從處理流程上來看，在經(jīng)過雙方當事人的辯論陳述后，基本就可以開展調(diào)節(jié)，整個過程不到一天，調(diào)解效率也顯著提升。

（二）有效性

相比于行政處罰、行政強制等處理手段，行政調(diào)解能夠在矛盾還不那么劇烈的情況下提前介入，達到制止沖突、化解矛盾的效果，避免了簡單的民事糾紛演變?yōu)楦訍毫拥闹伟彩录?，甚至是刑事犯罪。從這一點來看，公安行政調(diào)解的社會效益更加顯著，在防止事態(tài)進一步惡化和最終解決糾紛矛盾上存在更加顯著的有效性。從實務(wù)操作方式上來看，公安機關(guān)首先要充分聽取雙方當事人的意見，然后以教育、調(diào)解為主，讓當事人的情緒趨于穩(wěn)定，關(guān)系趨于緩和，最后通過協(xié)調(diào)讓雙方達成一致意見，并保證調(diào)解結(jié)果能夠得到貫徹執(zhí)行。

（三）可選擇性

我國現(xiàn)行的《治安處罰法》第9條規(guī)定，對于民間糾紛和和情節(jié)輕微的行政案件，可以調(diào)解處理。通過解讀這一規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)法律條款中使用了“可以調(diào)解處理”而非“應(yīng)當調(diào)解處理”。這也就決定了在實務(wù)操作中，公安機關(guān)可以視情況來決定是選擇行政調(diào)解還是行政處罰，具有一定的自由裁量權(quán)?？蛇x擇性在一定程度上保護了雙方當事人權(quán)益的平等，以及最終行政調(diào)解結(jié)果的公平性。例如，在公安機關(guān)最終選擇矛盾糾紛處理方式前，可以聽取當事人的意見，如果雙方當事人一致同意進行調(diào)解，則優(yōu)先使用行政調(diào)解。

二、公安行政調(diào)解中非警察權(quán)屬性定位

（一）公安行政調(diào)解屬于準司法行為，不屬于警察權(quán)

從起源上看，公安行政調(diào)解是公私法不斷融合而形成的一種新型社會管理手段，具有準司法性質(zhì)，但不屬于警察權(quán)的組成部分。在警察權(quán)行使中，警察權(quán)主體直接對相對人行使警察權(quán)，雙方之間的關(guān)系具有不平等性和非合意性;在實務(wù)操作中，公安機關(guān)所選調(diào)解方式和所得調(diào)解結(jié)果，不能單方面的執(zhí)行，還必須征得雙方當事人的一支認同。這樣才能夠切實維護行政調(diào)解雙方的平等性。所以，作為從本質(zhì)上發(fā)生變化后形成的公安行政調(diào)解，只能說與警察權(quán)密切相關(guān)，但不能說就是警察權(quán)的組成部分。

（二）公安行政調(diào)解不具有警察權(quán)的執(zhí)行性特征

警察權(quán)一旦實施，必然對相對人產(chǎn)生直接的實體權(quán)利義務(wù)的影響。即使相對人存在異議，但在行政糾紛得到最終解決前仍然推定警察權(quán)的實施先行有效。相比之下，公安行政調(diào)解權(quán)在實施過程中，則沒有強制執(zhí)行的特點。只要在調(diào)節(jié)結(jié)果生效之前，雙方當事人都有自由選擇反悔的權(quán)利。這使得公安行政調(diào)解在警察權(quán)權(quán)威基礎(chǔ)上形成的一點非法律約束力也失去了保證。所以，不具有執(zhí)行性特征的公安行政調(diào)解無論如何難以劃入警察權(quán)范疇。

（三）公安行政調(diào)解是行政相鄰權(quán)而非警察權(quán)

按照權(quán)力來源和設(shè)立目的的不同，行政權(quán)可以分為原生性行政權(quán)和派生性行政權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)是指為了保障原生性行政權(quán)的實現(xiàn)而設(shè)立的附隨性行政權(quán)力，例如在警察執(zhí)行警務(wù)工作時，現(xiàn)場及周邊的群眾，有義務(wù)在公安人員的指揮下進行配合，以確保行政調(diào)解工作的順利進行。無論行政行為還是行政相關(guān)行為都具有行政性，都會對相對人權(quán)益產(chǎn)生影響。警察權(quán)屬于原生性行政權(quán)，實施警察權(quán)的行為就是行政行為。公安行政調(diào)解屬于派生性行政權(quán)中的行政相鄰權(quán)，公安行政調(diào)解行為就是行政相關(guān)行為。

三、公安行政調(diào)解制度的完善建議

（一）進一步明確公安行政調(diào)解的適用原則

按照現(xiàn)行的公安行政調(diào)解制度，實務(wù)操作中需要遵循的基本原則有三，分別是自愿原則、有限適用原則、或調(diào)或罰原則。自愿原則就是必須要征求雙方當事人的意見，并尊重其原則。如果其中一方對調(diào)解結(jié)果不滿意，則公安機關(guān)不得強制執(zhí)行調(diào)解結(jié)果。有限適用原則是判斷某一糾紛是否適用公安行政調(diào)解的依據(jù)，目前來看，只有情節(jié)比較輕微、影響不大的法制案件或交通事故案件屬于調(diào)解范疇?；蛘{(diào)或罰原則，則是充分尊重當事人自由意思表示的前提下，公安機關(guān)可以選擇調(diào)解或直接處罰。但是通常調(diào)解的優(yōu)先級更高，執(zhí)行調(diào)解結(jié)果后不再進行行政處罰。

在完善公安行政調(diào)節(jié)制度的過程中，對于適用的這三項原則也要進行補充完善。具體來說主要包含了以下幾方面：其一，自愿原則符合了行政民主化的發(fā)展趨勢，從實務(wù)操作上來看也有利于緩解雙方當事人的矛盾沖突，予以保留。其二，應(yīng)進一步拓寬有限適用原則的范疇，除了可以直接定性為行政糾紛和民事糾紛的案件外，其他糾紛可以選擇使用公安行政調(diào)解方式進行處理。這樣可以避免在同一案件或矛盾中，投入過多行政資源的問題，對提高執(zhí)法效率也有一定的幫助。其三，或調(diào)或罰原則應(yīng)當廢止。這是因為行政調(diào)解和行政處罰針對的具體對象不同，前者主要是針對當事人的行政責任，而后者則針對當事人的民事責任。即便是兩者存在重疊，但是并不完全對等，因此不能在調(diào)解和處罰中只選其一，而是要根據(jù)實務(wù)操作需要來確定。

（二）增設(shè)調(diào)解優(yōu)先適用原則，減少執(zhí)法隨意性

公安行政調(diào)解的實務(wù)操作中，經(jīng)常會出現(xiàn)附帶民事部分的調(diào)解結(jié)果，與最終的行政處罰判定出現(xiàn)沖突的情況。按照現(xiàn)行的操作模式，通常是優(yōu)先執(zhí)行行政處罰。這樣公安行政調(diào)解的價值就大打折扣。從當事人角度來說，這種操作也不利于讓當事人雙方達成一致意見。針對此種問題，需要在公安行政調(diào)解的實務(wù)操作中，確定“調(diào)解優(yōu)先，輔助以行政處罰”的原則。這樣在對某一具體事件，公安機關(guān)的自由裁量權(quán)受到了一定限制，即同時存在行政調(diào)解和行政處罰兩種選擇的情況下，優(yōu)先考慮行政調(diào)解，從而減少了執(zhí)法的隨意性。

（三）對公安行政調(diào)解程序進行優(yōu)化

在公安行政調(diào)解中，當事人雙方由于所占角度和利益訴求的不同，常常會各執(zhí)一詞，公安機關(guān)應(yīng)當充分聽取雙方當事人的陳述，然后綜合判定雙方責任，這樣也有利于提高調(diào)解成功率。但是現(xiàn)行的實務(wù)操作中，沒有引進辯論制度和辯論程序，這樣就容易出現(xiàn)片面判斷的情況，調(diào)解過于主觀，不利于行政調(diào)解的公平和公正。近年來，我國相關(guān)法律對于行政調(diào)解中當事人辯論的權(quán)利給予了重視。例如在2015年的《道路交通事故處理程序規(guī)定》中，就提出執(zhí)法機關(guān)要聽取當事人的請求。為此，要以立法形式保障當事人的“辯論權(quán)”，保證行政調(diào)解的公正性。

四、結(jié)語

行政調(diào)解與行政處罰、行政強制等，都是處理社會矛盾與糾紛的一種常用措施。但是從應(yīng)用效果和社會影響上來看，行政調(diào)解能夠有效化解糾紛，避免矛盾和沖突擴大化，更有利于體現(xiàn)公安機關(guān)服務(wù)社會的職能?，F(xiàn)階段在公安行政調(diào)解的實務(wù)操作中，由于非警察屬性的限定，調(diào)解過程中還存在一些不足。這就需要通過完善行政調(diào)解適用原則、優(yōu)化行政調(diào)解程序等措施，保障公安行政調(diào)解的公平公正，維護雙方當事人的切身利益。

參考文獻

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作者簡介：劉聰聰（1985.05- ），女，河南商丘人，駐馬店遂平縣公安局，研究生，研究方向：行政法。